楚雄州旧城改造模式研究

楚雄州旧城改造模式研究

编者按：旧城改造是城镇化发展过程中碰到的一个难题，如何破解这一难题是各级政府和各有关部门需要思考研究的一个重要课题。根据州政府的安排，由州经研中心牵头组织州级有关部门开展“楚雄州农村剩余劳动力转移与城镇化发展”课题研究。“楚雄州旧城改造模式研究”作为其中的一个子课题，由州建设局负责调研完成。该课题分析了楚雄州近年来旧城改造的基本状况及存在问题，比较分析了国内外创新旧城改造的经验教训及模式，提出了加快推进楚雄州旧城改造的对策建议，对指导我州旧城改造工作具有重要参考价值，现将这一研究成果报送州级领导和有关部门参考。

城市是现代生产力的代表，人类文明的结晶。目前我国已进入城市化快速发展时期，楚雄州的城市化发展进程也在加快。随着全州经济社会的发展，人民生活水平的提高，要求我们把城市建设得更美丽。因此，抓好旧城改造，特别是“城中村”改造，对于提升城市品位，塑造彝州城市新形象，增强楚雄州在滇中城市群中的地位和作用具有十分重要的意义。为认真贯彻落实党的十七大精神，加快楚雄州“扩城”战略的实施，稳步推进城镇化进程，我们对全州近年来旧城改造情况进行了专题调研，并借鉴国内外旧城改造的经验教训，积极研究探索社会主义市场经济条件下旧城改造模式，以此推动全州城市建设又好又快发展。

一、楚雄州旧城改造的基本状况

（一）旧城改造的概念

旧城改造是指随着城市经济的发展，为适应已批准的本轮城市规划的要求而实施的对与规划发展不相符的旧有城市基础设施的拓展、改造，工矿、企业、商贸、房屋建筑物的拆迁与重建，绿地与公共文教娱乐场所的改扩增建等。旧城改造是新一轮城市发展规划的重要内容，是集约利用城市土地，不断提高土地利用效益的重要途径，也是推进城市结构布局不断优化，完善城市功能必须采取的重要措施。“城中村”是工业化、城市化高速发展中出现的“一城两制”的城市社区，是旧城改造的重要内容之

一。旧城改造本质上是以城市发展和城市建设为主要脉络、从利益再分配和体制转换关系中折射出来的产权与市场、政府与农民的博弈过程。对“城中村”的改造是在现代城市管理体制主导下城市体制覆盖乡村管理体制、城市生活替代乡村生活的过程。

（二）楚雄州城市建设中旧城及“城中村”改造的基本情况

楚雄州的旧城改造起步较晚，大部分县市在上世纪90年代进行了少量的街道拓宽改造，在2000年后开展了部分“城中村”改造。到目前，全州共实施旧城和“城中村”改造项目36个，改造市政道路面积219万平方米，改造房屋面积约179.8万平方米，拆迁房屋面积33.6万平方米；投入资金9.62亿元，其中，市政基础设施改造投入6.3亿元，房屋拆迁安置投入3.32亿元。

楚雄市（含开发区）实施旧城改造项目16个，投入资金6.19亿元，拆迁改造房屋面积16.19万平方米。主要有原军分区部分房屋改造成为“新世纪商业广场”，原州委办公区改造成为“新天地”，以及新龙江广场、汇东街片区、好运烧烤城、鸿远建材市场等旧城升级改造。其中影响最大的是西门小区第一期工程改造，新建信义花园和凤鸣花园两个商住小区，修建小桥巷和凤鸣街。该改造工程于2003年l2月3O日全部竣工。改造中签订拆迁补偿安置协议的149户，拆除建筑面积28353.25平方米。安置情况为：实行货币补偿的76户，已全部结清补偿费，支付拆迁补偿费425.62万元；实行产权调换的71户，需支付拆迁补偿费1681.8l万元。新建两个小区(信义花园和凤鸣花园)，建筑面积62386.19平方米，其中住房54315.92平方米，共569套（包括政府廉租住房1l3套)，商铺和公用设施8070.27平方米。到目前为止，开发商共计投入资金6310.62万元（不包括产权调换部分资金），其中拆迁补偿425.62万元,建设资金5885万元。

禄丰县实施“城中村”改造项目2个，引进投资建设城区西河南岸下水碓片区120亩的旧城改造，对142户农户、491人的地上建筑物补偿约1100万元，全部农村居民整体搬迁至市区六个居住小区。

南华县实施旧城改造项目4个，投入资金3715万元，建设改造街道9条，拆迁房屋163.3万平方米。改造粮油商贸街长206米、宽12米；粮油商贸市场11957平方米，与东街连接的通道长170米、宽10米，

共投资85.7万元,百货街长210米、宽15米，投资73.6万元。拍卖粮油商贸市场通道土地12宗，面积1307.143平方米，收取土地出让金136.5万元；百货街两旁土地17宗，面积1750平方米，收取土地出让金300万元。盘活了闲置土地35亩，可利用门店200多个，安置分流职工162人，土地价值增长近10倍，起到了一举数得的成效。招商引资建设商住小区，改造建设道路面积47784.8平方米，总投资2980万元。

此外，其他各县都不同程度开展了旧城和“城中村”改造。如：牟定县发科屯“城中村”改造、双柏县城妥甸农贸市场改造、姚安西街改造、大姚电影院片区改造、永仁老城区改造、元谋政府片区、武定复兴街改造等。

（三）近期需要改造的旧城和“城中村”

楚雄市西门小区规划新建建筑面积268114平方米，其中办公用房20580 平方米，住宅用房175422平方米，商业用房38478平方米，公建用房33684平方米。规划新区道路占地76.43亩，新建建筑用地193.29亩，其中:住宅办公用房占地101.17亩，商业用房占地29.93亩，社区服务用房占地4.3亩，公建用房占地12.2亩，公共绿地占地16.27亩，广场商铺占地29.42亩，保留建筑用地51.39亩。

楚雄市东南新区开发控规区21平方公里，用地东西长约8.05公里，南北宽约2.8公里。规划范围内涉及鹿城镇万家坝一个社区，平山、李家庵、大东、富民、下白庙5个村委会，69个村民小组，61个自然村，4905户农户，19455人，耕地面积1.3万亩，大小坝塘253座。

禄丰、南华、牟定、双柏等其他9县都有旧城和“城中村”需要改造。

（四）旧城改造存在的问题和困难

1. 前期调查取证不充分，违规建筑现象严重。由于对旧城改造，特别是“城中村”改造缺乏前期的

充分调查和取证，尤其是没有对建筑物进行照相、录像等取证，以致“城中村”改造项目实施过程中，面对大量出现的违规建筑束手无策，加大了政府拆迁补偿成本，包括许多大中城市在城中村改造中发生的加盖楼层等问题,由于实施周期长，缺乏有效的控制手段，遗留问题层出不穷。

2. 配套政策不完善，社会保障不到位。一是缺乏完善的，针对性和可操作性强的拆迁安置政策；二是缺乏促进村民转市民的城乡一体化的户籍政策；三是缺乏完善的就业政策；四是缺乏对村民转市民后完善的社会保障政策。

3. 投入拆迁补偿资金不足，拆迁推进难度大。一是土地补偿资金不足，不能够按照征地拆迁补偿协议按时足额兑付；二是房屋拆迁补偿资金不足，特别是货币化安置的资金不能够按照拆迁补偿协议按时足额兑现，物价上涨后造成群众建房困难而引起群众上访。

4. 城镇基础设施投入不足，旧城改造与新区开发矛盾突出。一方面，大量的新区需要建设基础设施。目前全州的城市污水处理、垃圾处理项目需要建设资金12亿元；楚雄市东南片区和西北片区、禄丰县工业园区、牟定县东北片区、永仁县撒家湾片区的一批城市道路、供排水、绿化、亮化等市政基础设施需要配套建设，还需要大量的建设资金。另一方面，许多旧城及“城中村”需要改造。根据初步调查统计，全州近期需要对旧城基础设施改造及“城中村”改造的面积达267万平方米，需要改造资金大约18亿元。如：楚雄市东南片区开发需拆迁农户4905户，拆迁房屋建筑面积147.15万平方米，按375元／平方米综合价测算，需支付房屋补偿费55181.25万元。按照2006年全州投入城镇基础设施建设3.18亿元计算，相当于全州6年的城镇建设投入总和。

二、国内外旧城改造的经验及启示

（一）主要经验

无论是发达国家还是我国发达的城市，实施旧城改造和“城中村”改造都有共同的经验供借鉴：

1. 深入细致的调查研究是搞好旧城改造的基础。美国、德国、英国等发达国家在开展旧城改造之前，

通常都进行广泛深入的调查研究，对旧城改造的必要性及其对社会、经济的可能影响作出基本判断，了解城市各个方面的意见并进行汇总；政府根据调查和经济能力规定旧城改造的实施规模，如果房地产开发商不能承诺按照改造的目标和意图利用建设用地时，地方政府有权实施预购权以及终止租赁合同。

2. 高起点规划是搞好旧城改造的前提。城市规划是一定时期内城市发展的战略部署，城市规划对于合理配置城市土地资源，探索城市生产和生活的合理布局，提高城市产业水平和经济效率，有着十分重要的意义。城市建设是一个系统工程，只有在统一规划指导下，各项建设才能相得益彰，发挥基础设施功能叠加作用，并美化城市的面貌。旧城改造作为城市建设的重要组成部分，也必须要有统一科学、适度超前的规划，而不能“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏长远规划。如：上世纪九十年代以来，上海、广州、深圳等城市以超前的意识，实施了一系列重大基础设施建设工程，为城市的持续发展赢得了时间和空间。新加坡在城市建设和旧城改造中都坚持高起点的城市规划，总体规划与交通发展规划建设很好地结合起来，土地开发与交通建设一体化实施，使得新加坡在短时间内建立了完善的道路交通网络，实现了有效的四级交通体系，即：普通公路、城市快速路、地铁系统和轻轨系统，极大地方便了人们的出行。在新加坡的四次经济转型过程中，城市规划都起到了极其重要的作用。

3. 完善的政策措施是保证旧城和城中村改造的关键。世界上成功的旧城和“城中村”改造工程都有征地补偿、房屋拆迁、人员安置、社会保障等一系列完善的符合当地实际的政策。发达国家的政策比较完善。国内的上海、广州、深圳、昆明、成都等城市都制定了较为完善的拆迁安置政策。如：成都市制定了《成都市征地补偿安置办法》(2000年9月26日以成都市人民政府第78号令发布)，对土地补偿标准、经费使用范围、房屋安置标准、人员就业安置等方面都作了详细规定，可操作性强。昆明市近期出台的征地拆迁补偿安置政策，对于土地补偿、房屋安置、村民变市民的社会保障等方面的规定更加具有针对性和可操作性。

4. 保护历史文化是提升旧城改造品位的核心。城市的历史文化遗产记录了不同时期文明的发展脉络和历史信息，是历史传统和精神财富的载体，它体现了城市的特色和个性，是城市底蕴和魅力所在。

1972年11月联合国通过了一项“保护世界文化与天然遗产公约”，成立了世界遗产委员会。同年，欧洲各国外长会议决定把1975年作为欧洲建筑遗产年。1977年国际建筑协会制订的历史性规划大纲《马丘比丘宪章》，把保护传统建筑文化遗产提高到重要高度。1979年联合国确定了57项文化古迹作为第一批世界文化和天然遗产，仅亚洲就有18个城市被列为世界性重点保护的城市。法国在旧城改造中，共有12600处古迹和21300座历史性建筑物受到法律保护，其中大多数是城堡、庄园、宅第和教堂。南京明孝陵、丽江古城等申报世界历史文化遗产的成功，对北京的故宫和四合院的保护等，成为世界范围的保护历史文化遗产的典范。

5. 分步实施是推进旧城改造的重要手段。从国内外实施旧城改造的成功经验来看，旧城改造不是全部旧城一次实施，而是根据经济发展和城市建设的需要，按照规划，分阶段、分重点、循序渐进地推进旧城和“城中村”改造，虽然每一步都有困难，但认准了方向，一步步地走，积小步为大步，最终实现预定目标。

6. “经营城镇”是促进旧城改造实施的保证。如：上海市政府把隧道、高速公路等一批城市基础设施项目招商引资，使民间资本占据上海城市基础设施建设总投资的“半壁江山”。全市整个高速公路网投资中，七成左右直接来自于民间资本，形成了以政府投入为核心，大型国企投入为框架，广泛吸纳民间和海外资金投入城市建设改造的良好局面。广州、济南、南京、武汉、成都等省会城市利用经营城市的方式开展了旧城改造，取得了许多经验；山东省利津县坚持运用市场机制，整合城市资源，多渠道、多形式融汇资金，探索出一条“以城建城，以城养城”的新路子。1997年以来，全州累计完成城市基础设施投资30多亿元，仅楚雄市城市建成区面积已由1997年的2.6平方公里扩大到2007年的23平方公里。如：楚雄市两座人行天桥、城市雕塑、大型广告标牌、南华县商住小区的道路、大姚县金碧路等设施建设都是采用经营城市的方法由企业投资建设的。

（二）国内旧城改造应吸取的主要教训

1. 超前意识不强。上世纪80年代，我国大城市经济快速发展，省会城市基础设施已难以承受现代化

发展需要，交通难、住房难、环境差成为当时城市的共患病。许多城市政府开展了较大规模的旧城改造，由于规划设计的超前性不足，基础设施很快就不适应城市的发展需要，新建立的设施又很快成为下阶段发展的“瓶颈”，造成了巨大的浪费。

2. 缺乏统一规划。由于受到经济的制约，大部分旧城改造工程缺少统一长远的规划，即使有规划，也因起点较低，造成重复改造，资金浪费。

3. 历史文化街区保护不够。如：具有典型日耳曼风格的济南老火车站被拆除；国家级历史文化名城济南一条浓缩了500年历史的古街区被拆除；杭州的颇具文化艺术底蕴和历史感的中国美术学院老校园全部拆光重建等。据文物界估计，中国近20年来对旧城的破坏，超过了以往100年。

4. 前期工作准备不充分。由于前期调查登记工作滞后，无论大城市还是小城市都普遍存在突击开展违规建设的现象。一方面，需要改造区域的居民在知道自己家的房屋要拆迁后，进行大量违规建设。如：在庭院新建房屋、在楼房上加层等，造成拆迁补偿资金增加，加大了政府负担。另一方面，由于土地补偿政策标准不统一，同一地块补偿地价不同，同一类区菜地、水田、旱地等地价差价过大，出现了部分涉迁群众把水田、旱地突击改为菜地等行为，导致了政府成本的增加。

（三）国内外旧城改造的经验教训对我州的启示

1. 坚持旧城改造与新区开发相结合。在这方面，我们应该吸取英国在新城建设过程中忽视旧城改造的教训。旧城改造与新区开发是城市发展的两个经常性内在动因，城市正是在旧城不断改造与新区不断开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。正确处理好新区开发和旧城改造的关系，既能够合理调整城市结构及布局，又能够促进新旧区协调发展，加速旧城改造进程。城市旧城改造过程中需要调整城区的空间布局，过量的人口需要疏散，不宜布置的工厂企业要迁出，不足的公共建筑要增加。对于楚雄来说，在处理旧城及新区建设的关系上，应当坚持以新区开发为主，旧城和“城中村”改造为辅的原则。组织编制旧城和“城中村”改造规划，从整体上系统地解决旧城和“城中村”

改造中存在的问题。在城市空间布局的优化方面应该注重经济与生态效益的统一，旧城和“城中村”改造要适应新时期的发展需求和楚雄主城要向滇中特色大城市发展的要求。

2. 在旧城改造中要处理好“保护”与“更新”的关系。保护强调的是历史性与传统形态，它所代表的价值取向是历史价值和文化价值。更新强调的是时代性与城市功能，它所代表的是现代文明与进步。有人认为，现在我国城市旧城区多为旧建筑，环境质量较差，需要全面改造、彻底改造。这种提法其实质就是把旧城区全部拆除重建。一座城市就是一部历史，建设越久远，历史沉淀越厚实，其传统历史街区的价值也就越高。如北京的胡同、四合院，上海的石库门，青岛的里弄等都具有较高的历史及建筑艺术价值，这些建筑一旦拆除就不可能恢复。当然，保护并不是一切原封不动；除列为文物的历史建筑外，其他建筑还是可以更新改造的，关键是旧城改造要有保护的理念，使城市历史得以延续和发展。这方面国外有许多成功的经验可以借鉴。如：美国华盛顿实施改造中，国会以东一带原来的一些旧住宅曾经被划为将被拆除的“衰落地区”或贫民窟地区，但是后来这个地区的房子并未拆除，而是修缮一新，改造成为高级住宅。

3. 注重改造策略，量力而行、因势利导推进改造。旧城和“城中村”改造要遵循可持续发展的整体性原则和效益原则，依据经济实力科学合理地安排改造的规模。在改造以前，应当对旧城区和“城中村”进行战略性的规划研究，调查清楚改造区内的土地使用及建筑现状，统一规划确定需要拆除重建、改造、保护的地块和建筑；统一确定道路交通、公共服务及绿化空间等系统设施；要克服和避免过分超越本地经济承受能力和市场吸纳能力的大拆大建现象。改造也不能仅从单纯的经济效益出发，要统筹安排改造的重点、先后顺序、工程规模和方式，商业地区开发与居住小区开发要协调进行，黄金地段开发与偏街背巷开发应协调发展。应依据不同情况采取拆、改、调、留等多种途径和手段进行综合治理和再开发。

4. 注重环境建设，营造一个人与自然和谐的生态环境。经济发展越快，旧城和“城中村”改造规模越大，越是要保护生态环境，决不能以牺牲环境为代价发展经济，或者走“先污染、后治理”的老路。因此，旧城和“城中村”改造不但要考虑经济因素，还要注重生态环境质量，使旧城改造方式与城市

发展阶段相适应。

三、国内实施旧城改造的主要模式分析

（一）政府主导模式

这是上世纪80年代初期旧城和“城中村”改造广泛采用的方式。由政府统一规划，统一拆迁，统一安置，置换出的土地建设市政公用设施或招商引资。楚雄经济技术开发区一、二、三期私营经济城、龙树屯、黎家屯等“城中村”改造采用的就是政府主导模式。这种模式的优点是：有利于发挥政府职能部门的作用，项目推进快，适合对拆迁后建设公用设施，土地和房地产开发较少的项目。存在的弊端是：一是人、财、物投入较大，容易形成机构重叠、权责不分、职能交叉或缺位以及政企不分等现象。二是村民抵触情绪大。以政府为主体的“城中村”改造，在做出改造决策或制定政策时，虽然村民是最直接最大的受益者，但他们还是会有“一切都是政府强加于我”的感觉，难免会产生抵触情绪。在已往的“城中村”改造工作中，政府各相关部门总动员、抽调大量的工作人员，挨家挨户去做搬迁动员工作，工作人员跑断腿、磨破嘴，头顶烈日，饥肠咕噜，但多被村民拒之门外，效果不理想。

（二）市场化运作模式

由政府划定征用范围，按照综合地价，对被征区域的农民安置有关费用进行详细测算，制定完善的安置政策，以土地作为招商的资本，引进开发商，一切涉及征地、拆迁、建房、安置等工作均由开发商自行统筹实施。开发商获得的利益就是通过集中安置农民后，可以开发和经营置换出的土地资源，但对农民的安置必须在政府制定的政策框架内进行。这种模式的优点是：能够克服政府主导权责不分、职能交叉或缺位以及政企不分的缺点，有利于发挥市场机制的作用，调动企业的积极性。存在的弊端是：由于企业片面追求商业利润，一方面容易产生开发商侵害被拆迁群众利益，造成群众上访等问题；另一方面，企业只注重房地产开发，忽视基础设施建设，甚至有个别开发商在进行部分房地产开发后，不开展基础设施建设，造成政府负担加重。

（三）政府主导与市场化相结合模式

这是目前在国内普遍采用的方式。一是由政府制定规划、出台相关政策，组建专门的领导小组办公室作为政府的派出机构，对改造和开发建设进行领导、规划、监督和管理。二是组建城市建设开发投资有限公司，代表政府出资，搭建融资平台，负责经营新区开发中的有形资产和无形资产。政府可注入一定数额的启动资金，公司可凭借其拥有的政府资产向银行抵押贷款。政府制定相应的安置政策，具体由公司按市场规律来运作，通过盘活资源，完成政府的安置任务，并在运转中使国有资产增值。三是在政府主导的基础上，以土地等有形资产和无形资产招商引资进行改造。楚雄市原军分区部分房屋改造成为新世纪商业广场，原州委办公区改造成为新天地以及新龙江广场等旧城升级改造；南华县粮贸街改造、百货公司改造；大姚县老城区电影院片区改造等都采用该模式。这种模式的优点是：有利于发挥政府与市场的职能，维护市场经济的公平竞争原则，促进旧城改造有序推进。存在的弊端是：发挥村（居）民委员会的作用和调动村（居）民积极性不够，村（居）民被动参与拆迁安置，主动参与性不足。

（四）村（居）民委员会主导模式（河北省衡水模式）

由县市政府确定改造规划，出台相应的安置政策，由村（居）民委员会组织实施，政府进行领导、监督和管理。这种模式的优点是：一是能够发挥村委会在“城中村”管理中的主导地位，可以有效遏制违章建筑；二是可有效解决拆迁补偿难题，降低改造成本；三是可以充分利用集体积累的资金，缓解资金压力；四是有利于逐步实现由“政府主导型”向“村民自主型”的转变。存在的弊端是：集体经济基础较薄弱的村无法开展。

四、加快楚雄州旧城改造的对策建议

（一）把握市场规律，体现时代精神，系统思考旧城改造问题

1. 科学确立旧城改造的目标。一是既要改善当地动迁居民的居住和生活环境，又要保证他们有一定的生活来源，为他们提供足够的就业机会；二是使城市环境得到根本改善，从而提升城市价值，产生社会效益。

2. 正确把握旧城改造的原则。旧城改造的原则是：统筹规划、功能配套；政府主导、市场运作；规范推进、依法实施；全民动员、公众参与；以民为本、让利于民；因地制宜、成片推进。

3. 因地制宜，编制高起点的旧城和“城中村”改造规划。

4. 结合实际，制定完善的政策措施。包括制定完善的针对性和可操作性强的拆迁安置政策、促进村民转市民的城乡一体化的户籍政策、就业政策、对村民转市民后完善的社会保障政策等，为实施旧城和“城中村”改造提供政策保障。

（二）借鉴国内外经验，创新旧城改造模式，促进城市又好又快发展

随着城市化发展的加快，城市面貌正在发生着天翻地覆的变化，旧城和“城中村”改造也随之在快速推进，因此，旧城和“城中村”改造研究的不仅是建筑与历史的保护问题，更重要的是研究相关的法律和政策,并制定具体的实施办法，从而保证城市建设健康、有序、可持续发展。

1. 建立健全旧城和“城中村”改造整体化运作的监督管理机制。旧城和“城中村”成片开发应改变原来计划经济状态下的由政府大包大揽的运作方式，同时应该纠正过去由于一味强调市场化运作而导致政府行为缺失的倾向。政府作为组织者对旧城和“城中村”的发展进行宏观把握和协调，不仅参与其中部分项目的运作,更重要的是通过前期工作为旧城和“城中村”发展提供政策和资金支持，改变开发商独木难支的的局面，将社会力量聚集起来，“聚零为整”，完成单一力量难以完成的综合性工程。

2. 结合实际，综合运用多种改造手段。针对当前楚雄州旧城和“城中村”建设的发展形势，各县市应尽快建立旧城和“城中村”成片开发运作机制，综合运用规划、管理等多种调控手段，加大对旧城和“城中村”开发的协调与引导。一是综合运用规划设计、土地储备、规划建设管理等多种方法，实施对旧城和“城中村”土地资源及环境的整合；二是以道路交通、市政基础设施及环境建设为先导，整体提升旧城和“城中村”环境质量；三是按照现代化的城市经营理念，对旧城和“城中村”土地资源进行评价和策划，进行开发地块的项目运作；四是以社区的建设和复兴为目标，发动旧城和“城中

村”居民开展精神及物质文明的创建活动。通过多种手段的综合运用，将城市基础设施建设、土地运作、拆迁改造、综合整治等结合起来，道路改善到哪里，环境整治到哪里；土地储备到哪里，拆旧建新到哪里；市政设施优化到哪里，社区管理到哪里，形成旧城整体综合发展的格局。

3. 实行分层次的改造与开发。旧城和“城中村”改造是一项耗资巨大，建设周期长的综合性建设工程，涉及到不同的部门、单位乃至千家万户，改造用地情况复杂，项目的实施主体也不尽相同，因此在规划过程中，应结合实际情况做到分层次规划和分层次实施。在统一规划的基础上，制定建设项目库（群），通过政府统一协调，组织相关职能部门、使用单位、社会力量和房地产经营商分别承担有关项目建设。

4. 实行资金运作的“封闭”管理。资金运作一直是困扰城市旧城和“城中村”改造的关键问题。在旧城和“城中村”大规模成片开发过程中，应建立行之有效的资金运作模式，实行资金运作的“封闭”管理，确保旧城和“城中村”改造先期公益性项目实施的资金投入。对于该地区项目库的土地收益应在财政列支中做到专款专用，封闭运行，以利于下一步拆迁储备及交通等公益性项目施工的资金筹措，确保旧城成片建设的顺利实施。

5. 健全完善旧城和“城中村”改造的政策措施。为加快旧城和“城中村”改造步伐，政府应研究制定相应的规范性文件及土地准入制度等相关措施，为依法实施拆迁、规范改造提供保障。在制定政策时，应重视旧城和“城中村”中弱势群体的居住质量，拆迁安置应做到合情、合理、合法，符合人民群众的切身利益。

（三）进一步完善征地拆迁补偿安置办法

1. 征地补偿。在一个片区统一一个地价，适当提高土地的补偿标准，缩小菜地、水田、旱地的差价，将征地补偿费的40%一次性兑现给农民用于购买安置房屋，30%用于缴纳参保费用后返还给农民用作基本生活补贴费，30%用于发展壮大集体经济和公益事业。

2. 房屋拆迁补偿。农户搬迁补偿遵循宅基地补偿和房屋补偿分离的原则，并按照依法取得土地使用证载明的土地性质和面积分两种情况给予补偿：对以出让土地方式取得宅基地的，按土地出让合同的约定期限，扣除已使用年限金额后，补偿给使用权人。涉及集体土地上的房屋拆迁，货币补偿金额参照《集体土地房屋拆迁补偿标准》执行。也可在房地产评估机构按市场价确定房屋价格的基础上，再上浮20%-30%，作为房屋潜在增值部分的补偿；或者确定不同的搬迁时限，按搬迁早晚给予一次性奖励，以此弥补刚性政策规定的缺漏。

3. 住房安置。住房问题是失地农民安置中的又一重要问题。从全国情况看，各地具体做法差异较大，不宜全部照搬。但是，对失地农民的住房安置，应当考虑四个因素：一是集约利用土地资源；二是根本改变农民的居住环境和条件；三是有利于失地农民的可持续发展；四是充分考虑农民的经济承受能力，即大部分失地农民使用征地安置费、拆迁补偿费（扣除社会保障费用）要能购买、住进新房，甚至还略有剩余。总而言之，要使失地农民“买得起，住得进”。因此，面积标准不宜过高（买不起）或过低（不够住），价格标准也不宜过高（买不起）或过低（政府补贴太多），而应当根据当地的经济发展水平和房地产市场状况合理确定安置模式及面积、价格标准。住房安置主要采取以下两种方式：一是现房安置。借鉴上海庄行镇、昆明呈贡新城和成都市双流县的集中建设经验，结合楚雄州实际，按照城市社区建设的方式，实行“一户两房”（集体周转房和个人居住房）的集中安置政策，实行统一规划、统一设计、统一划地、统一标高、统一风貌、统一建设、集中安置。两类安置房按规划要求以多层单元式建筑新建住宅区，户型为60平方米至120平方米等多个标准。二是货币安置。对被征地农民实行一次性全额货币补偿安置，政府不解决住房用地等，由其自行购房安置。补偿标准按现房安置中政府补贴部分一次性付清，政府监督资金使用情况。

4. 拆迁安置人员就业。一是自主创业就业。对有一定经济基础，具有相关技能和从业经验的劳动者，鼓励其自主择业创业，由相关部门根据楚雄州经济发展水平，给予一次性创业补助金，由申请自主择业者支配，同时享受企业下岗职工再就业的相关优惠政策。二是通过发展集体经济吸纳就业。依托农贸市场或标准厂房，采取集体控股、农民参股的形式共同经营管理，农民持股权参与红利分配，可借

鉴水闸口农贸市场的运作模式，提供农民就业岗位。三是通过发展产业吸纳就业。在失地农民安置区内的保安、保洁、绿化、物管等岗位，优先满足失地农民就业；进入新城区征地开发建设的项目单位、企业应按一定比例优先安排失地农民就业；鼓励失地农民自主创业就业。四是通过劳务输出扩大就业。五是制定优惠政策，通过加强培训等措施保证就业。

5. 社会保障。将涉及改造的“城中村”人员全部纳入城镇社会保障范围，享受城镇居民医疗、就业、教育、保险等方面的同等待遇。

（四）转变政府职能，服务旧城和“城中村”改造

借鉴衡水市政府的经验，将政府定位为市场规则的制定者和监督者，通过统一规划，制定优惠政策，积极引导、鼓励村民自行对“城中村”进行改造，努力促进“城中村”改造逐步实现由“政府主导型”向“村（居）民自主型”转变。村集体经济组织可以选择自行筹集资金改造建设“城中村”，也可以选择房地产开发商参与投资改造建设“城中村”。对于部分涉及公共利益的重大市政建设工程，县市政府也可以作为改造主体组织改造。

1. 强化监督管理，切实保护人民群众合法权益。为了避免旧城改造和“城中村”改造过程中出现新的问题。如借“城中村”改造之名，变相搞房地产开发，不拆迁、不安置村民；配套公共设施不健全，产生新的历史问题；改造项目烂尾、业主无法及时回迁；新建房屋存在安全隐患等，政府应当强化监督管理措施，严格控制“城中村”新建房屋，在一定年限内城市规划区内不再新批农村建房用地。

2. 统一规划，成片改造。将“城中村”基础设施建设纳入城市总体建设规划同步改造建设，杜绝改造单位“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，做到统一建设、成片改造。

3. 结合实际，分期改造。根据城市建设发展和经济情况，按规划实施改造。

4. 建立健全拆迁补偿安置保证金制度。要求改造单位在申领《房屋拆迁许可证》前，须依据有关规定将拆迁补偿安置资金全额存入指定的银行进行资金监管。同时，为防止出现楼房建筑面积缩水等欺

诈行为，建议将《拆迁补偿安置协议》报县市政府建设行政主管部门备案，并将其作为产权登记的重要凭证之一。

5. 严格基建审批程序，强化监督管理。规定各改造实施主体要严格遵守国家、省、市的有关法律、法规，严格遵守基本建设审批程序，依法取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，《建筑工程施工许可证》后，才能动工建设。对擅自违规建设的行为，一经发现，依法严肃查处，由此造成的一切后果均由违规方承担。五是加强对“城中村”改造开发企业的审查和监督工作。凡参与“城中村”改造项目的开发企业，应到县市政府有关部门登记备案，备案合格的企业才可参加“城中村”改造。