证照分离”中的问题和思考

实施“证照分离”改革是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要探索，也是商事制度改革的重要内容。2015年12月22日，国务院批复同意在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，希望浦东在自贸试验区建设的背景下大胆改、大胆试，积极探索政府管理体制机制创新，努力实现“放得更活、管得更好、服务得更优”的目标。

近期，区委办第三期青年干部能力特训营就“证照分离”改革中51个涉及区级事权的事项进展进行了跟踪调研，实地走访听取区审改办和15家相关委办局的意见，广泛了解服务对象、企业、市民的感受，学习研究福建、广东等地商事制度改革的情况。

“证照分离”改革试点实施总体情况

根据国务院的批复，2016年4月1日起浦东新区开展“证照分离”改革试点，共涉及116个事项，其中国家级和市级实施项目65个；浦东新区实施项目51个，涉及15个部门。自改革实施以来，51个区级事权的事项已全部落地，截至7月底，咨询量达到3.4万余人次，受理量1.5万余件。在改革过程中，新区有关部门齐心协力、加快推进、攻坚克难、积极作为，展现了浦东作为“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”的精神和劲头。

步调一致，落实有力。改革任务下达后，区委、区政府高度重视，区审改办牵头研究制定了《浦东新区关于开展“证照分离”改革试点的推进方案》，细化明确工作目标、任务分工和时间节点；15家委办局针对五类改革具体要求，逐一形成改革方案，调整优化各项办理

流程、操作细则和格式文书近百件，并同步制定每个事项的事中事后监管方案，确保改革自4月1日起顺利实施。

上下联动，左右协同。各部门主动对接上级部门，尤其在事中事

后监管方案制定、市级部门新下放事项审批、新生事物的审批与监管、改革后出现的新情况新问题等方面，及时听取上级部门的意见和建议。同时，各部门主动跨前、积极会商，比如“中外合作经营性职业技能培训机构设立审批”事项，区人保局、区商务委、区市场监管局多次专题研究，梳理衔接流程、工作机制和注意事项，明确各方分工和职责。

敢闯敢试，创新方法。为适应改革的新要求，各部门积极调整转

变工作理念和方式方法。区级层面，推进行政审批事项集中办理，相关委办局内部设立行政审批处，对审批业务进行集中管理，同时各部门许可服务窗口向区行政服务中心集中；推进网上政务大厅、综合监管平台、公共信用信息服务平台建设，为改革提供信息化支撑。部门层面，主动探索符合工作实际的方式方法，比如区市场监管局推行“双告知”、全项彻查制度，区文广局开展分类、信用监管制度，区卫计委制定投资指引清单、加强事前指导，区安监局引入第三方开展现场核查等。

主动思考，积累经验。在改革实施过程中，各部门边推进、边研究、边改进，及时发现问题，提出优化方案；及时总结做法，形成典型案例，力争为改革提供可复制、可推广的经验。比如，区审改办针对部门协同不够、信息共享不充分、职责边界不清晰等问题，建立了

一套“微制度”，从机制上打好“补丁”；各相关部门注意收集和研究改革中遇到的具体问题，积极思考法律、监管、权责等方面更深层次的问题，同时在区审改办牵头指导下，研究推进改革试点向新区441项行政审批事项扩展等工作。

“证照分离”改革试点需关注的问题

由于“证照分离”改革试点实施时间还比较短，调研组在走访中也了解到一些问题、难点和困惑，主要有三类：一是不配套，即现有的法规、政策、工作机制等不配套，改革的“生态环境”仍需完善；二是不衔接，即上下、左右之间的协调联动有待进一步畅通路径，监管合力仍需加强；三是不适应，即市场主体自律机制还不健全，有些政府部门“老办法不管用、新办法不会用”等，这些问题都需要在实践中不断调整完善。具体有以下五个方面：

市场感受度“冷热不均”。

市场主体和群众的感受度是衡量改革成败的重要标准。调研组在走访中，特别注意听取和收集这方面的情况。

一是市场需求反响不一。从改革后的受理量和咨询量看，有的事项热度很高，比如，截至2016年7月底，食品经营许可受理量9700件、咨询量2.3万人次，加工贸易合同审批受理量1400件、咨询量3000人次，公共场所卫生许可受理量2200件、咨询量4000人次，危化品经营许可证核发受理量300件、咨询量1100人次，开办药品

零售企业审批受理量280件、咨询量800人次，第三类医疗器械经营许可受理量300件、咨询量900人次，反映出市场需求较为强烈、市场主体非常活跃。有的事项则问津者寥寥，受理量和咨询量仅为个位数，比如印刷业经营者兼包装装潢和其他印刷品印刷经营活动审批、设立旧机动车鉴定评估机构审批、设立典当行及分支机构审核、道路运输站（场）经营许可、典当业特种行业许可证核发、保安服务许可证核发等，受理量和咨询量均为零。市场反映平淡的原因主要是：有的行业前景不佳、市场萎缩，比如典当；有的虽列入改革，但额度受控，比如拍卖业务许可；有的看似放开，但还有限制条件，比如50

平方米以下小型餐饮经营许可，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批等，有一些咨询量，但成功办理的较少。

二是期待改革能进一步深化。许多市场主体反映，这次改革的确

让大家感受到一些明显变化，特别是取消审批、审批改备案和告知承诺三类改革，使办事流程大大缩短，给市场带来了不小惊喜。但同时也希望改革能进一步深化，因为“理论与实际之间仍有一定差距”。有的企业看似符合这次改革试点的条件，但实际办理中，在办照环节就“问题频出”。“证的环节改革了，但照的环节没有解决，没有想象中那么顺畅”，企业建议，希望政府部门针对实际操作中的痛点、难点再研究、再攻坚，使改革红利能完全释放。

三是事前指导需求较大。市场主体反映，从“先照后证”到“证

照分离”，改变了“先证后照”时期大家办证前“乱冲乱撞、瞎折腾”的状态，尤其是“双告知”制度实施后，市场主体和办证部门之间的

关系逐步透明化，但改革后很多企业希望办证部门能更多地主动跨前指导，特别是在与群众生产生活息息相关的卫生、餐饮、文化等行业领域，事前指导需求较大，有的还直接影响办证效率。

改革方式仍“留有余地”。

此次“证照分离”改革采取了五种改革方式，在与相关部门的座谈交流中大家普遍反映，取消审批、审批改备案和告知承诺三种改革方式，对原有的管理理念、管理方式、管理手段的触动较大，倒逼各部门重构审批和监管的工作流程。但同时也有部门直言，改革探索是积极的，但少数事项“放”得不够彻底，未真正达到“改革设计的初衷”。

一是操作上倾向于保守做法。这在“审批改备案”这一类改革方式中表现得较为明显。“审批改备案”的原意是市场主体将相关材料报送政府主管部门，不需要政府部门事前同意即可开展经营活动。但有的事项“不是想做就能做”，政府部门事实上还要出具所谓的“备案证明”。比如经营性棋牌室设立许可改备案后，考虑到完全放开市场可能有一定风险，所以市场主体来申请后，审批部门仍然要先实地察看，符合条件后再出具证明，市场主体才可进行相关经营。参与改革的同志们也比较“纠结”，一方面觉得改革有点“换汤不换药”，另一方面又希望改革能够稳妥推进。

二是看似放开实则有“限制条件”。比如，50平方米以下小型餐饮经营许可改备案后，如何定义“小型餐饮”以及是否取消环评等问题，让相关部门感到十分棘手，争议很大。这项改革的初衷是为了解

决大量无证小型餐饮获得许可的问题，但根据市食药监局的解读，“小型餐饮”最终被限定在馄饨店、馒头店、饮料店三类，同时还要满足“不产生油烟”的条件，这就使受惠面大大缩小。又如，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批改告知承诺后，要求市场主体在承诺时必须提交与政府部门签订的从事相关业务的

协议，这对一般市场主体而言门槛比较高。此外，有部门反映，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品建设项目安全条件审查，从严格意义上讲不应列入“证照分离”改革，因为该事项不涉及许可证，政府部门只出具批复文件。

加强事中事后监管和部门协同联动“担忧较多”。

“证照分离”改革、事中事后监管、部门协同联动，对应了“放”、“管”和“如何管”三大问题。目前，放的环节五种改革方式相对明确，但由于试点时间比较短，与之配套的事中事后监管和部门协同联动方面，很多部门反映还不适应，关系比较复杂、问题比较集中。

一是事中事后监管责任还不明晰。改革文件中明确写到“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”以及“属地监管”，看似监管责任已明确，到具体落实时要说得清、道得明、理得顺并不容易。比如“谁审批、谁监管”，一个部门审批的事项，其监管却涉及多个部门，是“1对N”的关系，像危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时安监部门只能监管一部分，运输归建交委管，废弃物归环保局管，该如何明确非审批部门在监管中的责任？又如“谁主管、谁监管”，过去大家对主管部门在整个监管体系中应承担怎样的责任关

注不够，还停留在做做行业规划、搞搞行业宣传，一说到监管，那都是执法部门的事。再如“属地监管”，此次改革更多的事项是由国家和市有关部门实施，审批权、主管权都不在新区，但新区却有属地监管责任，如何划分与审批、主管部门的监管责任界线还比较模糊。

二是主管部门监管责任要进一步强化。很多主管部门反映，监管力量不足或根本就没有监管队伍，因此“有人就去监管、无人就不监管”的现象比较普遍。有部门认为，这种观念必须要转变，监管不全是“有没有人”的问题，还有监管方式、手段创新的问题。监管是一个体系，靠人监管只是方式之一，还有社会共治、企业自律、协同监管等多种方式，这些在事中事后监管中要发挥更突出的作用。如何调动社会力量参与监管、运用信息化手段参与监管，这些方面的探索才刚刚起步，面临不少困难和问题。有的部门也反映，现在综合监管部门承担的职能太多，“什么都往里装”，监管队伍已是超负荷运转，也需要在合理配置监管力量和资源的同时，创新监管方式和手段。

三是有些监管方案还仅仅是“纸上谈兵”，管不管用需要实践检验。许多部门谈到，“监管方案有了，不代表我们就能监管好”，目前逐项制定的事中事后监管方案还只是停留在文字上，刚刚完成了“第一步”，没有经过实践论证，可行性上值得商榷。针对一些新生事物以及新下放事项的管理，比如中外合作经营性职业技能培训机构设立、微生物菌剂环境安全许可、消毒产品生产企业卫生许可等，有关部门还处于“摸着石头过河”“边学边做”中，监管办法靠不靠谱也待检验。

四是协同监管机制还需完善。以联合惩戒为例，有部门提出，制定联合惩戒清单基本靠一个牵头部门“单相思”，“绞尽脑汁地想这个单位可以做什么、那个单位可以做什么”，但事实上其他部门究竟能不能做并不清楚，而且相关单位间如何建立这种联合，缺乏有效机制和渠道，需要“顶层设计”。一些部门也反映，管理与执法分离后，信息不通、衔接不畅、扯皮推诿等问题或多或少存在。

信息共享与平台建设“呼声迫切”。

打破信息“蜂窝煤”状态，以信息化手段支撑事中事后监管，已经成为全区上下的共识。在调研中，各部门不约而同地谈到对信息化建设的急切期盼，对正在建设的网上政务大厅、综合监管平台、公共信用信息服务平台都表示“看好”。

一是拓展信息共享的广度和深度。三大平台的建设让管理部门也“尝到了甜头”，随着改革的深入，不少部门正在思考如何将部门现有的信息平台与三大平台进行整合。安监部门反映，现在用的就有9个业务系统，其中仅1个系统是区级系统，其它都是国家局和市局系统，“想要共享真的好难”，但不共享效率又大打折扣；市场监管部门反映，多顶“大盖帽”虽然合而为一了，但内部信息壁垒没有被真正打破，导致基层综合监管“貌合神离”。各部门对打通办照与办证部门、办证办照与监管部门、监管部门之间、市区部门之间的信息，都很有期待。

二是“双告知”平台功能需进一步优化。有的部门反映，平台推送的信息不准确、不全面，比如根据办照部门推送的信息，办证部门

在跨前服务时找不到人或找不到地址，反而浪费了时间，降低了服务效率。有的部门反映，现在纳入“双告知”平台的主要是涉及后置审批的部门，有的部门虽不涉及后置审批但属于监管部门，也应及时得到信息推送。有的部门反映，推送信息接收情况不够及时。截至2016年7月底，“双告知”抄告事项信息共13608条，未接收信息2079条。原因主要有两方面：一是一些事项不属于区级职权范围，但市工商局为了全面推送信息，把能在区里找到对应部门的事项信息都进行了推送，导致部门“收也不好、不收也不好”；二是一些部门主动运用这些信息的意识还不够。

改革配套“亟需完善”。

无论是改革倾向保守，还是协同联动未尽人意，根源都来自一个深层次的问题，即“责任由谁来担”的问题。许多部门都谈到，在改革过程中，敢闯敢试、勇于担当固然重要，但改革有风险，一线改革者希望能有更完善的法律法规、制度机制等配套作保障，让大家真正“放开手脚搞改革”。

一是法律支撑不完善。有的部门反映，“证照分离”改革之初，国务院调整暂停了部分法律法规在浦东实施，但涉及市级下放事权，许多部门规章没有调整，导致部门的操作没有法律保障；有的部门反映，对于一些新生事物法律上还存在空白，比如伴随着迪士尼乐园开园，周边各类民宿蓬勃发展，但现有法律法规对民宿业的规范管理存在“盲区”，特别是对民宿消防安全要求不明确，有关部门只能“自下而上”探索一些管理办法，“要承担一定风险”；有的部门反映，

实施事中事后监管，实行联合惩戒都要以法律法规为依据，现在很多措施办法都还只是改革文件，无法执行或执行得不好，制约力不强。

二是改革链条不衔接。有的“前面改革后面不改革”，比如危险化学品建设项目安全条件审查（属改革事项），后面还有危险化学品建设项目安全设施设计审查（未列入改革），对于同一个建设项目，这两项审查都是必须的，割裂地将其中一环列入改革，不符合实际。有的“前面放松后面紧收”，比如户外广告管理原来由市场监管（对内容）、规划（对场地）、环保（对市容）三个部门审批，改革后市场监管局对广告内容的审批已全面取消，但在规划、环保环节的审批中仍然要审核设计图纸，对市场主体而言，广告内容实际还是没有完全放开。

“证照分离”改革试点相关思考和建议

如果把政府比作“高速公路的管理者”，把企业比作“在高速公路上行使的车辆”，那么“证照分离”改革就是通过五种方式，“为高速公路拆掉一些关卡，张贴一些告示，拓宽一些老路，铺设一些新路，还给一些危险道路加装了检查站，好让企业能够更快更安全地到达之前无法到达的地方”。

当前，新区正在积极研究将“证照分离”改革试点的经验推广至全部441个审批事项，实现审批事项全覆盖，努力为全市乃至全国推广提供有益借鉴。

调研组建议：

以市场需求为导向，边改革边调整。一是微调，比如对实践中反

映出来的市场需求并不大、反响也平平的一些事项作调整，切实将能够让更广大群体受益的事项纳入改革；对一些审批改备案但实际操作中仍有顾虑的事项，可否调整改革方式，改为审批改告知承诺。二是聚焦，对下一步441项审批事项的改革，要吸取161项改革试点的经验，不能再平均使力，而要重点聚焦，从市场需求最热的方面去聚焦，研究改革方式和事中事后监管办法。三是协同，对改革链条中“有的改有的不改”“前松后紧”“管的理念和手段跟不上”等现象，要在下一步深化改革中进行调整，进一步增强“放”的协同性和“管”的有效性。

在探索“证”的改革同时，继续深化“照”的改革。当前，新区

存在着大量无证照经营户，许多微商、微店、网店等新生事物也是以无证照状态存在着，游离于监管视线之外，其中相当一部分打着“家常”“民间”等旗号从事着食品生产经营活动，一旦引发安全事故，政府部门将非常被动。建议深化“照”的改革，让营业执照真正成为经营主体的“身份证”，从源头上将每个经营者都纳入监管体系。比如，借鉴深圳等地营业执照改革的做法，使企业登记注册从“审批许可”向“核准登记”转变；简化办照手续，推进企业准入“单一窗口”建设，实现企业核名、电子营业执照申领、核销等全流程网上办理；进一步放宽经营场所场地条件限制，让经营场所不再成为办理证照的“难关”，最大限度降低办理证照成本，进一步优化浦东营商环境。

以改革倒逼事中事后监管方式创新。市场准入和行政审批的实质是事前监管，与事中、事后监管环环相扣，形成监管闭合。随着“证照分离”改革的实施，企业总量快速增长，但良莠不齐、鱼龙混杂现象也更加突出，这就对事中事后监管提出更高要求。我们理解，事中监管是对企业经营活动全流程全覆盖全掌握，事后监管是对企业经营活动所产生的后果作出及时应对。建议在制定具体监管方案时，要就事中、事后监管分别作出考虑；对已经制定好的逐项的事中事后监管方案及协同监管机制等，要进一步深化细化，使其更具可操作性，并放在实践中不断检验和完善；对可能存在风险点的事项，做好评估和研判，制定风险防范和应急预案；推广市场监管部门“一次出动综合检查多个领域项目”的做法，将专业监管和综合监管高效结合，提高监管效率。

强化企业责任和公众参与意识。外部的监管措施再完善，也无法取代企业内在的自觉自律，企业始终是自身守法经营的第一责任人。“证照分离”改革后，市场主体和政府部门之间的关系逐步透明化，监管部门要及时转变观念，从“谁审批、谁监管”转变为“不审批、也监管”“谁主管、谁监管”；不再做企业的“牵引车”，而是遵循市场规律，保障企业合法经营权和自由选择权，按照公开透明的既定规则对企业进行监管，并对企业做好主动跨前的指导服务。同时，可以学习借鉴厦门市曾厝垵文创村建立文创会（商家联合会）、业主协会和社区公共议事理事会等开展自治共管的经验，更好地引导行业自律和群众自治；拓展“浦东e家园”平台功能，比如通过群众“随手

拍”对取消审批的户外广告进行监管，进一步拓宽公众参与事中事后监管的渠道。