奥尤陶勒盖投资协议与蒙古国社会政治环境
奥尤陶勒盖投资协议与蒙古国社会政治环境
刘巴特尔
经过6年的艰苦谈判，协议几易其稿，蒙古国政府根据议会2008年12月4日40号和2009年7月16日57号授权政府洽谈签订奥尤陶勒盖投资协议的决议，终于在2009年10月6日与艾芬豪蒙古股份有限公司（Ivanhoe Mines Mongolia INC LLC）、艾芬豪矿业公司(Ivanhoe Mines Ltd.)、力拓国际控股有限公司(Rio Tinto International Holding Ltd.)正式签署了奥尤陶勒盖（Oyu Tolgoi，简称OT）铜金矿投资协议，同时签署了股东协议和预付款协议。
投资协议生效是有条件的，即在协议签署后的6个月内，各方需完成协议第15.7条约定的10项义务，其中最重要的一项是由蒙古国矿产技术委员会审议通过该项目经济技术可行性研究报告。
奥尤陶勒盖投资协议从谈判开始就是蒙古国的社会焦点之一，政府宣布协议生效之后，更引起了巨大反响。
下面就奥尤陶勒盖投资协议的签订以及由此引发的蒙古国社会政治问题进行简单介绍和初步分析，仅供参考，请勿公开引用。
一、奥尤陶勒盖铜金矿
奥尤陶勒盖铜金矿是全球5大铜矿之一，也是蒙古国战略矿产名
单中唯一一个由企业投资勘探完成的矿。此矿位于蒙古国南戈壁省汗博格达县和巴彦敖包县交接处, 主要矿区分布在汗博格达县境内，距乌兰巴托约550㎞，距中蒙边界约80km，坐标北纬43.08度，东经107.07度。最初是由蒙苏联合考察队在蒙古南部地区寻找恐龙化石时发现的。
2000年5月5日必和必拓（BHP）公司将勘探许可证转让给了加拿大艾芬豪矿业公司。艾芬豪公司经过勘探，确定了奥尤陶勒盖铜金矿是全球最大的未开采的铜金矿之一，并于2003年12月23日取得6708A，6709A，6710A和6711A等4个矿产开采许可证，其有效期均为60年，并且可以延长40年。到目前为止，已登记的可采储量为3110万吨铜、1328吨金、7601吨银，矿石量为33.8亿吨。
加拿大艾芬豪矿业公司是一家以在亚太地区为主要操作的国际矿业公司，在蒙古国除奥尤陶勒盖铜金矿，该公司还持有蒙古国中部、南部、东北部许多勘探许可证，总面积达到134000平方公里。2006年10月，世界采矿巨人力拓与艾芬豪矿业建立起了战略合作联盟，共同开采奥尤陶勒盖铜金矿。
二、奥尤陶勒盖项目投资协议
奥尤陶勒盖项目协议有投资协议、股东协议和预付款协议。其中投资协议包括总则，税收，投资方的核心业务，矿区发展，土地，自然环境，基础设施，劳务与就业和培训，投资者的权利和义务，政府和议员的权力和义务，国外投资保护，协议终止，不可抗力因素，纠
纷的解决，其它，定义等16章284条。协议主要内容有：
1.投资协议有效期与修订后的《矿产法》规定的开采许可证有效期一致，为30年；开采许可证可以延期两次，每次延期20年；
2.蒙古国国有“Erdens MGL”公司代表政府持有34%的股份，投资方持有66%的股份。从第31年起协议延期时，蒙古政府有权要求将持有的股份追加16%，达到50%；
3.投资协议签署后，根据各方完成投资协议第15.7条规定义务的情况，确定《奥尤陶勒盖项目投资协议》是否生效。
4.项目第一期投资额约46亿美元，全部投资额预计达到120亿美元；
5.项目具备了独立完成融资的条件；蒙古政府可以参与筹资活动；
6.投资方预付给蒙古政府2.5亿美元，年利率为3%（后改为2%），签署协议后的20天内付1亿美元，协议生效后两周内付5000万美元，剩余的1亿美元于2011年10月20号前支付；
7.该项目不享受税收优惠政策，依照相关法律缴纳全部8项税费，即企业所得税、关税、增值税、特别税（除汽油、柴油等）、资源税、矿产勘探和采矿许可证费、固定资产税和暴利税。预计2009年的税费为2770万美元，2010年的税费为1.046亿美元，2011年的税费为1.548亿美元，2012年的税费为1.411亿美元；
8.蒙古政府在项目相关的办理程序及申请上给予一定的简化、帮助及指导；
9.投资方有义务给蒙古国人民提供就业岗位，并资助蒙古国大学生在国内外的大专院校学习专业知识；
10.投资建设开始后的5年内必须投产运营；
11.如果奥尤陶勒盖项目建冶炼厂，需要与蒙古国政府协商，在蒙古国境内建设；
12.项目投产后蒙古员工比例不得低于90%，项目建设期和扩建期内，蒙古员工比例不得低于60%，采矿相关岗位的蒙古员工比例不得低于75%。在项目运行后的5年内工程技术人员的蒙古员工比例达到50%以上，10年内达到70%以上；
13.股本金占总投资额的比例不超过60%，从而政府为投资而承担的借款由17亿变为大约8.16亿，减少了政府承担的风险；
14.项目运行后的4年内，投资方投资建设发电厂，可以由第三方在投资新建发电厂或蒙古国电网单独或共同向该项目提供全部所需电力。
由于奥尤陶勒盖投资协议部分内容不符合当时的蒙古国相关法律，政府提交议会修订了企业所得税法、公路法，水法和暴利税法，为签订协议完善了法律环境。
三、奥尤陶勒盖协议在蒙古国内引起的反应
1. 反对派联合抵制
自从奥尤陶勒盖项目投资人与蒙古国政府洽谈投资协议以来的6年中，各党派和各种公民运动组织的批评和抵制活动一直没停止过，
而2009年10月6日奥尤陶勒盖协议签字仪式进行的同时，一墙之隔的广场上由各个公民运动组织联合的抗议活动也在进行，他们认为这一天是蒙古国最黑暗的黑色星期二，因为当权者出卖了国家和人民的利益。
协议签订之后，公民运动组织不断以集会、演讲、在报纸上发表文章和在各电视台播放电视片、直播访谈节目等形式进行抗议活动。在2010年3月25日矿产技术委员会审议项目技术经济可行性报告的前一天，公民运动组织在矿产能源部，财政部，环保部等地进行了抗议集会。还向法院提起诉讼，状告主持洽谈协议的矿产能源部长、财政部长、环境与旅游部长3人违法，要求判决协议无效。
公民运动组织认为该投资协议损害了蒙古国的利益，违反了相关法律，要求废止协议。他们提出了以下观点：
1. 该矿山的大部分利益被外国公司拿走了，蒙古国应该占到50%以上股份，而且不承担投资的义务；
2. 蒙方按照34%的股份向对方借款投入17亿美元，这将使蒙古人民承担极大的风险和沉重的债务；
3. 投资方给蒙古政府的2.5亿美元预付款，政府还要承担利息，实质是借款，而不是什么预付款；
4. “艾芬豪矿业”公司以矿区使用费或矿产资源税的名义，给母公司转出25亿美元。依照蒙古国法律，此费应该交纳给蒙古国；
5. 可行性报告中没有提及矿区每天的开采量；
6. 协议中规定了聘请审计机关的内容，“奥尤陶勒盖”有限公司
于2010年2月份在报纸上刊登了招标公告。但到目前为止，对招标及审计结果并没有公布；
7. 协议中规定2010年3月之前，要选出奥尤陶勒盖有限责任公司中代表蒙方的3个董事，但是至今财政部长和矿产能源部部长都没有采取任何行动；
8. 从奥尤陶勒盖的预付款中给蒙古国每人150万图格里克是欺骗人民，政府是无法兑现；
9. 当初建设“额尔登特”铜矿时建起了额尔登特市，并提供了不少于首都的工作岗位和舒适的环境。但是艾芬豪矿业公司的代表说，依靠奥尤陶勒盖新建一个城市是个艰难的想法，依靠矿区建立的城市会随着矿区的停工而不复存在。难道奥尤陶勒盖矿停产时南戈壁的汗博格达将会被遗忘？
10. 在投资协议中规定奥尤陶勒盖公司为股份公司，但是政府没有将公司10%股份投入到蒙古证券市场；
11. 蒙古员工的工资标准达不到国际公约的规定；
12. 没有给蒙古国的供应商提供足够的合作机会，就连食品都由法国公司供应。
三月份出现了一个新的组织叫“要求兑现承诺人民运动”，宗旨是要求执政的两大党兑现竞选时分别向人民许诺的每个蒙古人100万和150万图格里克的“国家红利”，要求政府下台，议会解散。同时主张废止奥尤陶勒盖协议。
其他公民运动组织与“要求兑现承诺人民运动”联合成立了“人
民联盟”，共同宣布4月5日在苏和巴托广场和全国各地举行大规模集会示威，联盟的各位领导人还在联合声明上按了血手印。
4月5日抗议集会如期进行，第一天规模比较大，后来气势和影响日趋减弱。尽管主要组织者进行了13天绝食抗议，但未能对政府和议会造成威胁，最后与议会派出的工作组达成一纸协议，草草收兵。
2. 民族新党与前总统恩赫巴雅尔
民族新党是蒙古国13个政党之一，他们认为奥尤陶勒盖投资协议严重损害了蒙古国和人民的经济利益，并严重违反了《民法》、《民事诉讼法》和《矿产资源法》。首先，他们认为，与蒙古国签订协议的主体由几个法人组成，使得职责的界定模糊不清，从而损害了蒙方的利益。艾芬豪蒙古股份有限公司接受共同筹资的责任，从法律和经济能力上讲，艾芬豪蒙古股份有限公司是不符合条件。其次，虽然蒙古国政府在主流媒介上公布已签订协议，但在签署协议后对协议进行了多次修改。所以此协议违反了蒙古国法律规定，欺骗了议会和人民，根据《民法》第56.1.2中的规定，此协议应视为无效协议。”因此，在2010年3月23日起诉到巴音高勒区法院，要求废止奥尤陶勒盖投资协议。
有人说民族新党和前总统恩赫巴雅尔是公民运动组织闹事的后台。民族新党表示他们支持公民运动的观点，并不是所谓的后台。而前总统恩赫巴雅尔不置可否，也没有公开评论过奥尤陶勒盖协议。
3. 部分议员要求重新审议协议
3月25日矿产技术委员会审议奥尤陶勒盖铜金矿的技术经济可
行性研究报告，会前有议员出面阻挠，不许讨论。但矿产技术委员会独立行使职权，讨论通过了可研报告。之后，11名议员于2010年3月26日，以奥尤陶勒盖项目投资协议和股东协议部分条款违反了《矿产法》和其他法律规定为由，联名向议长提出重新审议的要求。他们的主要理由如下：
1. 奥尤陶勒盖投资协议和股东协议的部分条款违反了《矿产法》，没有依照《矿产法》第30.1条规定登记技术经济可行性报告中提到的资源储量。可研报告的储量比当初向议会汇报的少了44%，而可研报告却通过了审议；
2. 协议违反了国家议会2008年12月4日颁布的40号决议，2009年7月16日颁布的57号决议。决议中规定“提前收取协议中的矿产资源使用费及税费”，但是协议中约定，蒙方向投资方借贷年利率为5%的2.5亿美元借款，但是将借款称之为预付款很令人费解；
3. 没有执行议会的第57号决议关于“政府（C.巴雅尔）要在初次协议期结束后，与投资方协商，将国家的持股额提高到不低于50%”的规定；
4. 协议中约定“……与本项目相关的管理费用，如技术服务费用从当年的应税收入中减去”，这一项违反了相关的法律规定；
5. 议会为实施本项目制定了将《部分商品暴利税》于2011年1月1日废止的法律。但是暴利税法目前还在实施中，额尔登特厂还在上缴暴利税，这说明废止法还没有生效。在这种情况下，依据废止《部分商品暴利税》的法律签订协议，违反了议会“只能依据蒙古国现行
法律签订协议”的规定；
6. 在投资协议正式生效之前，国家议会要求政府提交将5%资源费改成分期分批征税的法案，但是至今没有得到答复。
4. 执政党和政府的应对措施
2009年10月6日协议签字仪式非常隆重，总统亲自莅临，议员和政府内阁成员悉数到场，各国驻蒙使节和各界知名人士也应邀出席。仪式上也穿插了文艺节目，佳丽们载歌载舞，代表们发表热情洋溢的讲话。
民主党出身的总统额勒贝格道尔吉在仪式上讲话表示祝贺。
人革党主席兼总理巴雅尔说这是两党联合政府的一项巨大成就，奥尤陶勒盖项目开发建设，会带动一批新项目，会给蒙古人带来一万多个就业机会。蒙古政府从该项目中获得的总收益预计为290.846亿美元，折现值为50.407亿美元。这些钱不仅改善国家财政，而且以国家红利的形式让全国人民共享，兑现两党2008年议会选举时对人民的许诺。
签订了奥尤陶勒盖协议的当月，即2009年10月29日，巴雅尔因健康原因辞去总理职务，但仍担任人革党主席，随即赴美国就医。根据巴雅尔的提议，时任外交部长的苏·巴特包勒德接任总理职务。巴特包勒德致力于发展蒙古国经济，他说，为了让关系二十一世纪蒙古国发展的大项目进入经济周转轨道，要加快奥尤陶勒盖铜金矿项目的实施和其它有战略意义矿山的开采。财政部长巴雅尔朝格特表示：“我们要利用矿业收入发展加工业，投资于服务外包、教育和科技，
以提升价值链，推动经济转型。”
为了缓解人民群众要求兑现150万图格里克的压力，蒙古国政府决定向群众发钱，称为“国家红利”，表示人民开始分享到奥尤陶勒盖项目带来的利益。每人七万图格里克，相当于五十美元。这笔钱分两批发放，第一批为老人、孩子和残疾人，已于2010年春节前发放，青壮年为第二批，于4月份发放。
然而，反对派抵制运动急速升级，宣布在4月5日举行全国性大规模集会示威。这个日子精心选定的，因为4月6日是奥尤陶勒盖协议生效的最后期限，反对派要通过大规模的集会声势阻止协议生效；而4月5日又是议会春季会议的开幕日，如果广场上的集会与部分议员内外呼应，很可能迫使议会作出协议暂不生效的决定。
在这严峻的形势下，政府和执政两党采取了以下措施：
1. 政府于3月31日提前决定并立即公布奥尤陶勒盖协议生效，形成既成事实，避免协议突遭废止的情况发生；
2．政府4月2日举行非例行会议，研究了“国家红利”方案，决定在2010年至2012年本届政府任期结束前分阶段兑现给每人150万图格里克的许诺。其中50万以现金形式发放，今年先发12万；100万以社会保险、医疗保险、教育和医疗服务、购房补贴等形式发放，由公民自由选择。资金来源是奥尤陶勒盖铜金矿项目、塔本套勒盖煤田项目和其它大型矿产项目的收入。政府表示塔本套勒盖项目的投资谈判已经完成，即将由政府会议作出决定并上报报议会审议。而塔本套勒盖项目的预收款将比奥尤陶勒盖多数倍，这些资金能够支付许诺
给每个蒙古人150万图格里克的“国家红利”。
3. 两党有影响力的人物纷纷出面，在媒体上进行宣传，解释两党和政府的纲领，驳斥反对派的言论和主张，说明兑现许诺的决心和措施，笼络民心，争取人民群众的支持。
4. 身为议员的矿产能源部长和财政部长与联名要求重新审议奥尤陶勒盖协议的11位议员的代表举行了一场别开生面的电视辩论会，他们以充分的数据，法律依据，专业知识和辩才占了上风，使咄咄逼人的对手变得很被动。这场直播的电视辩论会在较高的社会层面上产生了很好影响，为政府赢得了声誉。
5. 协议生效后，艾芬豪公司与乌兰巴托市政府签订了一项聘用劳动力协议，奥尤陶勒盖项目将在乌兰巴托市招聘3000人，其中一部分将接受职业培训。这项协议的象征意义大于实际意义，但为渴盼工作的成千上万的年轻人带来了福音，他们希望奥尤陶勒盖项目尽快启动，让他们早日投入工作。
两党和政府的这些措施产生了积极的影响，越来越多的人反对以闹事的方式解决问题，主张给政府时间，让他们实施计划，兑现许诺。参加集会的人群纷纷散去。运动的组织者始料不及，失去广大群众的支持和相应，陷入了尴尬的境地。
四、外界对奥尤陶勒盖的评论
作为西方国家在蒙古国投资的大型矿业项目，奥尤陶勒盖项目保持着很高的国际关注度，协议一经签署，就得到了国际上的一致赞扬。
关贸总协定缔约方理事会前主席、世界增长国际组织主席艾伦·奥克斯利（Alan Oxley）说，“在蒙古历史上的这一重要时刻，世界增长组织很乐意为蒙古国及蒙古人民提供支持。这份协议是未来发展的基石，为在蒙古建立有意义的高产商业采矿业奠定了坚实的基础。蒙古领导人决定开放该国自然资源，将有助于吸引外国资本投入，鼓励持续的矿产勘查，为蒙古国库提供可持续的收入来源，并为蒙古创造新的繁荣。”索内康（Sonecon）有限责任公司董事长、担任过美国商务部经济事务副部长的Robert Shapiro博士认为：“奥尤陶勒盖项目的签约将有助于蒙古吸引其他外国投资者及跨国公司前来投资。国际投资者将能够把蒙古视为一个稳定的贸易和投资市场。”曾担任过驻联合国大使的Nancy Soderberg说，“这是为谋求繁荣，造福全体蒙古人民而向前迈出的重要一步。蒙古政府决定签署这一重要协议，其远见卓识值得称赞。随着这些世界级投资项目不断推进，蒙古全国人民将开始享受资源优势，从他们富饶的资源中受益。”
五、奥尤陶勒盖项目对蒙古国的意义
1．拉动经济
蒙古国的经济总量很小，2009年国内生产总值只有大约43亿美元，可支配财政收入大约14亿美元，财政赤字约2.3亿美元。奥尤陶勒盖铜金矿开发启动，对蒙古国经济发展会产生重大影响。2005年有专家根据斯托克斯博士（Dr Ernie Stokes）的资料，预计奥尤陶勒盖铜矿的开发将使蒙古国的GDP增长34.3%，艾芬豪和力拓也均
表示，奥尤陶勒盖项目能够推动蒙古的GDP增长超过1/3，将会为这个贫困的草原国度创造巨大的财富。
奥尤陶勒盖以及其它戈壁地区的项目陆续启动，会加快基础设施的建设，会促进相关产业的发展，也会使大批人才聚集到戈壁地区，从而使这片荒漠戈壁成为蒙古国的新兴经济区域。
2．增加就业岗位
开采奥尤陶勒盖矿会需要大量的劳动力。据分析，奥尤陶勒盖项目前期可提供4000至5000个工作岗位，直接和间接的可创造1万个就业机会；建设期蒙古员工不低于60%，进入运营期后，90%将会是蒙古国公民。这对于人口很少，失业率却很高的蒙古国来讲，是个喜讯。而且，在2010-2015年内，教育培训约投资2000万美元，将为蒙古国培养大批专业人才。
3．示范作用
奥尤陶勒盖协议的签署，向世界展示了蒙古国继续对外开放的政策，提升了蒙古国的国际声誉和形象，有利于吸引外资。
蒙古国从九十年代初由计划经济转变为市场经济，但由于种种原因，20年来没有建设过大型经济项目。洽谈和签署奥尤陶勒盖协议的过程就是学习和实践的过程，因而为开展其它大型国际合作项目提供了宝贵的经验。
六、奥尤陶勒盖项目面临的问题
但是，奥尤陶勒盖项目也存在不容忽视的重大问题，比如：
1. 脆弱的生态环境
蒙古国是一个内陆国家，其90%的土地位于干旱带，是亚洲荒漠化现象最严重的５个国家之一。蒙古国自然环境部门的最新调查显示，截至目前，蒙古国已有72%以上的土地遭受了不同程度荒漠化，而且正以惊人的速度在全国范围内扩展。专家警告说，如果防治荒漠化工作没有足够力度，除库苏古尔省和肯特省的部分地区外，蒙古国全境面临着荒漠化的危险。而且近70年里，蒙古国气候变暖速度超过世界平均变暖速度的3倍，平均气温上升了2.1摄氏度；森林覆盖率比上世纪50年代减少了两倍，仅为6.7％；而奥尤陶勒盖所处的戈壁地带一年中发生的沙尘暴次数，比上世纪60年代增加了4至5倍。灾害频发，生态更加脆弱。
环保人士担心，在戈壁地区开采这样大型矿，会增加环境的负担，减少地下水的储量，引起自然环境的恶化，加快荒漠化的速度。从而不仅给本土带来环境的恶化，也会影响到周边国家。
2．稀缺的水资源
铜金矿的选矿工艺需要大量的水，艾芬豪公司虽然声称找到了水源，但是有人怀疑其水量根本满足不了需求，而且是不可恢复的越用越少的地下深层水。如果抽干了，是否会给生态环境已经十分脆弱的戈壁地区带来灾难性的后果？
有机构做了一个“鄂尔浑-戈壁”方案，北水南调，即从北部的鄂尔浑河向南戈壁调水。鄂尔浑河是色楞格河的最大支流，发源于蒙古国中部杭爱山脉南麓，流向东北，在接近国境处与色楞格河汇合，
最后注入贝加尔湖。“鄂尔浑—戈壁”方案是从流经布勒干省的鄂尔浑河段建坝截流，将一部分水量引往南戈壁，途径前杭爱省和中戈壁省的6个县，多高山深壑。这个方案工程浩大，工期漫长，需投入巨额资金，不仅需研究其经济性，还需要研究水系关系和大环境的生态平衡并与俄罗斯进行国际河流的谈判。
总之，水资源是个很大的难题，如果解决不好，将制约奥尤陶勒盖项目的实施和发展。
4．社会和政治环境的阻力
虽然奥尤陶勒盖项目协议已经正式生效，政府采取有效的措施使这个项目渡过一关，但问题远远没有得到妥善的解决。各政党态度不一，多个公民运动组织极力反对，背景很复杂，除了蒙古国内各政党的影响，也不排除国际势力在插手。随着项目的开展，可能在利益分配、环保、水源、工作岗位等等敏感问题上随时引发政治风波，甚至影响项目正常实施。
5. 与中国合作的问题
奥尤陶勒盖铜金矿距中蒙边境只有80多公里，与其对应的是内蒙古巴彦淖尔市和包头市，相邻呼和浩特市、鄂尔多斯市和乌海市，这些地区近年来经济快速发展，电力充沛、交通运输发达、物资供应方便、科技和劳动力水平较高，配套加工能力强，具备了与奥尤陶勒盖项目合作的各最佳条件。如果奥尤陶勒盖铜金矿借助中国的条件，与中方密切合作，通过强强联合，可以达到优势互补，互利共赢的效果。中方十分愿意合作并为此作出了种种努力，但蒙方由于政治原因，
对此讳莫如深。
但是，经济项目毕竟要按经济规律运作，奥尤陶勒盖铜金矿、塔本套勒盖煤矿、这一地区的其它矿产资源的开发，直至区域经济发展都需要借助中国的条件，中蒙相邻地区加强合作是必经之路。因而，将来一定会在双方更新观念，达成共识的前提下冲破阻力，把这个地区广泛的双边合作发展起来。
综上所述，奥尤陶勒盖投资协议的签署是执政党及其政府的一次胜利，该项目对蒙古国经济社会发展的重大意义是不容置疑的。但是，如何平衡发展与环境的关系，如何应对不断发生的与该项目相关的各种政治和社会问题，如何利用中国的条件加快发展，将继续考验投资方和蒙古政府。
2010年4月21日于乌兰巴托