目前我国金融消费者保护的现状_存在问题及对策建议

目前我国金融消费者保护的现状、存在问题及对策建议

中国人民银行西安分行课题组

摘要：金融消费者权益保护不足是导致次贷危机的重要原因之一。加强金融消费者权益保护得民心、顺民意，有利于维护金融稳定、消除金融风险隐患。本报告总结、分析了我国金融消费者保护领域的各类问题及其背后的原因，提出了完善金融消费者保护法律、在央行内部设立金融消费者保护局、建立金融消费者投诉数据库、加强消费者金融知识教育等改进我国金融消费者权利保护的对策建议。

关键词：金融消费者保护，投诉，金融教育

中图分类号：F830.31文献标识码:B文章编号：1674-0017-2010(8)-0011-04

19世纪英国法律史家梅因在其《古代法》中，曾这样概括人类历史的发展走势：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。然而一百多年的发展表明，过于强调契约自由精神引发了各种严重的社会问题，如劳资对立，强者借助契约自由而肆意妄为，“合法”地欺凌弱者。在此背景下，“从契约到身份”逆向运动在某种程度上更加代表了法律的终极价值，即对实质正义的追求，以保护弱者身份为特征的劳工、消费者保护立法等应运而生，金融消费者保护当属其中。在总行研究局的指导下，人民银行西安分行对我国金融消费者保护进行了研究，提出了加强我国金融消费者保护的对策思路。

一、我国金融消费保护领域存在的主要问题

近年来，随着金融市场的迅速发展，金融产品日益丰富，消费者与金融机构联系日趋紧密，金融资产在普通百姓的家庭财产中的地位越来越重要。在此背景下，中国人民银行、银监会、证监会、保监会等部门都先后提出了要重视金融领域消费者保护问题，并颁布了有关条例和指引。

但是，我国金融消费者与金融机构之间纠纷近年来还是呈现逐步增多的趋势，消费者交易安全权、知情权、公平交易权、人格尊严和金融隐私权等屡遭侵犯，最终导致消费者资产受损，一些典型案例的出现还引发了媒体与社会的广泛关注。

目前我国金融消费者保护存在的主要问题是：

（一）在立法指导思想上，金融立法往往侧重于金融机构安全与效益，而忽视消费者权益，还没有将金融安全与金融消费者保护联系起来

一方面，目前我国金融消费者保护的法律基础是《中华人民共和国消费者权益保护法》，但《消费者权益保护法》对金融消费者保护的适用性并不强，没有回应金融消费者所具有非常明显的专业性和特殊性。另一方面，金融法律如《商业银行法》等，出发点在于维护金融机构的安全与效益，忽视金融消费者保护与金融风险的关系，对金融消费者在接受金融产品和服务过程中应当享有的各种权利还缺乏明确细致规定，权利的实现与救济机制也存在渠道不畅问题，以至于现实中不时出现消费者在银行营业窗口反复存、取1元钱发泄不满的极端案例。

（二）在机构设立上，目前还没有任何一家监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责，受理消费者投诉（信访渠道除外）

一是各级消费者协会侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护。由于金融产品和金融服务相对复杂，具有很强专业性和风险性，消费者协会对保护金融消费者权益往往有心无力。同时，还必须强调，与一般消费者保护相比，金融保护消费者更加复杂，还涉及到防范系统性金融风险问题，这明显超出了中消协职能范围。

二是对监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责规范不够明确。如《银行业监督管理法》第三条虽将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标，但在该法第三章“监督管理职责”中并没有任何条文明确其消

收稿日期：2010-6

课题组顾问：张健华执笔：孙天琦张晓东等

注：本文部分内容《金融时报-理论周刊》2010年7月26日刊登。

费者保护职责。

三是监管机构虽然在正式制度安排外不同程度的介入到消费者保护，如银监会信访处受理消费者投诉，但是这种安排缺乏透明的、规范的制度保障，带有较强的政治色彩，不是那种严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制和长效制度安排。

（三）在具体制度上，“金融消费者保护”的概念还没有进入相关金融法律制度，无论是信息披露要求还是实质监管都比较匮乏

金融产品消费者的保护在十多年前就被提及，但是争论一直存在。实践中，银行业和保险业监管部门都基本认同消费者概念，而证券业则倾向于认同投资者概念。

现行的金融法律法规对于金融消费者的保护规范有局限性，对金融消费者保护方面鲜有直接涉及，或只做原则规定，操作性不强。如《商业银行法》第一条仅指出“保护存款人和其他客户的合法利益”，具体纠纷如何处理并没有法条跟进，并且将其同商业银行的利益保护并列一起，没有强调处于相对弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性，从法理上看也就没有将存款人等作为消费者而区别看待。

此外，随着金融创新的不断推进，各种金融创新产品包括金融衍生品也开始在普通家庭中流行，跨境金融产品也已出现。但是，由于现行法律对金融机构信息披露义务及法律责任规定可操作性差，这些复杂的金融产品并没有得到金融机构充分的信息披露，一些金融机构从业人员向消费者推荐产品时往往片面鼓吹其收益，对产品风险等或是没有披露或只是口头模糊地进行了披露，误导消费者盲目购买。

（四）在自律管理上，依靠金融机构自身的投诉渠道作用有限，相关协会的消费者保护功能也尚待改进西方发达国家对消费者保护一般分三个层次进行，一是将其列为监管目标，成为监管者的责任之一；二是通过行业自律进行规范和监督；三是金融机构内部加强治理，严格执行相关金融消费者保护法。在我国，除了监管机构消费者保护职责缺失外，金融机构自身对消费者保护也存在认识不足、投诉处理机制也有待该进等问题。此外，我国各金融行业协会自律机构虽已成立多年，但是受制于制度、机制等方面的原因，其在金融消费者保护问题上的作为也非常有限，更多的注意力是集中在行业利益上。

二、加强我国金融消费者保护的现实意义

（一）有利于保护金融消费者个体利益，完善消费者保护制度

增加人民福利是社会发展的终极目标。从整体上看,消费者作为一个群体,与企业相比处于劣势地位。对于金融消费者而言,其弱势地位更为明显：一方面金融企业实力强大,在很多时候、很多地方甚至处于垄断地位；另一方面,消费者金融知识欠缺,面对层出不穷的金融创新产品知之甚少，缺乏准确判断风险理性消费的能力。

（二）有利于从长远实现金融机构和社会的更大利益，提升金融业竞争力

美国次贷危机表明，片面强调金融机构的自身的利益，淡化消费者保护，忽视消费者权益，这种杀鸡取卵式发展最终会导致消费者产生风险厌倦和离场情绪，失去市场基础，如鱼失水，我国牛奶行业三聚氰胺教训不可谓不深！

（三）有利于为扩大内需提供良好的制度环境

长期以来，我国经济增长过度依赖投资和外贸，国内消费对于经济增长的支撑作用还太小。近几年中央多次指出：要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，扩大居民消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用。如何扩大内需，其中一个很重要的方面即是发展消费信贷。建立和完善金融消费者权益保护制度对于发展消费信贷，进而扩大内需都具有重要意义。

（四）美国次贷危机也说明必须加强和完善金融消费者保护

金融消费者权益保护不足是导致次贷危机的重要原因之一。消费者普遍缺乏金融专业知识，难以识别五花八门的金融产品背后的陷阱；监管部门缺乏对消费者的保护，消费者容易受到蒙骗，购买大量不适合他们的金融产品。此外，信用产品缺乏透明度导致了消费者对这些产品的无知及盲目乐观，一定程度上引发了次级贷款的泛滥和房地产泡沫的膨胀，最终酝酿了这场殃及全球的金融危机。次贷危机以事实说明必须加强金融消费者权益保护，这也是维护金融稳定，消除金融风险隐患的重要保障。

三、改进和加强我国金融消费者保护的对策建议

（一）在新出台金融法律或者修订有关法律时，明确金融消费者概念及范围

当前，我国金融消费的形式已从单一的银行存、取款向支付、融资、理财、投资等一体化交易延伸，法律

中应明确“金融消费者保护”概念及金融消费者的范围。目前法律中使用的是窄口径的“存款人保护”、“被保险人保护”等概念，这样规定存在两个问题：一是混淆了契约保护与法律保护、平等保护与适度倾斜保护之间差别，将存款人等界定为消费者就是要在立法上肯定其适度倾斜保护，并且当事人基于“消费者”地位所享有的权利金融机构无权借助合同条款剥夺。二是导致部分金融领域当事人得不到应有的消费者保护。实际上，金融消费者含义更广，如在银行业领域还包括：对普通百姓作为债务人（贷款人）的保护、对普通百姓作为金融机构提供的中间业务的客户的保护等。金融消费者概念的界定应当避免走入按照交易内容确定的误区，陷入“为生活还是为投资”的争论，而应当从消费者保护的本质出发，定义为金融交易中需要保护的弱势群体（原则上为个人即自然人）。

当然，金融消费者相关立法也要与《消费者权益保护法》很好对接。

（二）确立金融消费者保护的立法指导思想，贯彻适度倾斜保护原则。不可仅仅依赖合同法进行平等保护，这样本质上是对消费者的不平等

金融消费者作为一类特殊领域的消费者，在与金融机构博弈中，自身势单力薄，专业知识非常有限，面对天然具有垄断强势地位的金融机构以及技术革新和经济发展背景下层出不穷的金融创新，不仅在获取信息上依赖金融机构，在选择产品时没有充分的自主权，甚至没有商讨合同条款的权利。因此，金融消费者保护的核心理念不局限于对存款人、被保险人、投资人等的一般保护（即契约保护），而要以保护普通消费者权益的做法保护金融消费者，对金融消费者实行适度倾斜保护原则，如通过对机构投资者与普通消费者的区别对待、强化金融机构法定义务、完善金融机构民事责任规则、设置举证责任倒置原则、引入团体诉讼、设定3天反悔期等手段以提高消费者获得权利救济的机会。

（三）健全金融消费者保护的基本法律制度，明确金融消费者基本法定权利，完善金融机构信息披露义务

首先，明确金融消费者的基本法定权利。多年来的实践表明，金融机构往往借契约自由侵害消费者权益，免除自身义务和法律责任，因此必须明确将金融消费者应当享有的公平交易权、知情权、安全保障权、金融隐私权、人格尊严权、免受欺诈权、反悔权、金融教育权等作为法定权利予以规定。

其次，完善金融机构信息披露义务。由于金融产品的复杂性，金融消费者作为个体受知识和经验所限，往往很难了解所购买金融产品和服务的全面信息。阳光是最好的杀毒剂，充分、全面的信息披露要求有助于消费者在接受产品和服务前充分了解其特点及风险，可以部分解决信息的不对称问题，弥补市场不足。

第三，建立金融监管部门的金融消费者投诉处理机制与程序。明确投诉受理范围、受理的具体部门、联系方式、调查期限、调查结果反馈，开通金融消费者投诉热线，开通金融消费者保护网站。在金融机构的任何营业场所，应该在醒目位置公布金融消费者保护热线电话。

（四）明确赋予有关部门金融消费者保护职能，可先在央行内部成立金融消费者保护局或者金融消费者保护中心，开通金融消费者保护投诉热线

建议在央行内部成立金融消费者保护局或者金融消费者保护中心，专司金融消费者保护职责。长远规划建议，一是考虑借鉴英国《金融服务与市场法》将“适当保护消费者权益”放人监管目标中，确立监管机构在金融消费者权益保护方面的法律地位。二是考虑到金融消费者保护与金融监管机构其他目标并不完全一致，发生冲突时消费者保护容易遭忽略，建议修订《中国人民银行法》，赋予人民银行金融消费者保护职责。如美联储建议国会将“消费者保护”与“控制通胀”、“充分就业”并列为其三大政策目标。

美联储金融消费者保护的职责体现在：制定法律、监管与检查、消费者投诉调查、消费者教育及研究、社区开发。在我国，人民银行承担消费者保护职责具有机构网点优势、人员优势。

（五）建立我国金融消费者投诉数据库并定期检测分析，为日常监管、政策制订等提供依据。鉴于消费者金融保护的复杂性，近期可优先开展此项工作，积累实证数据

央行牵头建立我国金融消费者投诉数据库，根据金融消费者投诉的次数和涉及金额进行调查和分析，并通过定期的监测，从比较集中的投诉中识别潜在的金融消费者保护问题，为金融业制定相关政策提供翔实数据和参考依据。金融消费者保护中心、投诉热线、数据中心可考虑设在京外区域中心城市，如西安，避免增加总行的工作负担。

（六）加强消费者金融知识教育，从长远看应将其纳入到公民基础教育范畴

美联储认为：市场上受过良好教育的消费者就是最佳的消费者保护。在当前复杂的金融市场上，金融教

育是帮助消费者为本人及其家庭做出更好的决定的关键。消费者金融知识教育在金融消费者保护领域意义重大，一直受到各国关注。以澳大利亚为例，政府专门成立了消费者金融知识委员会和全国金融知识基金会，旨在推动金融常识的普及，提高全民金融知识水平，贯彻政府“让国民有机会更好地管理自己的金钱”的承诺。借鉴这些做法，建议加强消费者金融知识教育，积极开展“金融知识进社区”、“农村金融教育培训”等多种形式的活动。央行及银、证、保监管当局也可以在其官方网站建立消费者金融教育专栏并及时更新材料内容。从长远看，消费者金融知识教育应纳入到公民基础教育范畴。

同时要强调，在目前的信用环境下，对金融消费者的保护和对失信行为的惩罚要同等重视，不可由于保护助涨了失信。

参考文献

[1]H.R.4173,The Wall Street Reform and Consumer Protection Act of2009.

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/cgi-bin/query/z c111:H.R.4173

[2]See Financial Regulatory Reform:A New Foundation.

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/docs/regs/FinalReport_web.pdf

[3]See Ben S.Bernanke，Financial Innovation and Consumer Protection.

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/newsevents/speech/bernanke20090417a.htm2007

[4]See Federal Reserve Operations，95th Annual Report,2008.

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/boarddocs/RptCongress/annual08/pdf/fro.pdf

[5]See press release,"Board Issues Final Rule Amending Home Mortgage Provisions of RegulationZ"(July14,2008).

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/newsevents/press/bcreg/20080714a.htm.

[6]See press release,"Federal Reserve proposes significant changes to Regulation Z(Truth in Lending)intended to.

improve the disclosures consumers receive in connection with closed-end mortgages and home-equity lines of credit"

（July23,2009）.

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/newsevents/press/bcreg/20090723a.htm

[7]See press release,"Federal Reserve announces final rules prohibiting institutions from charging fees for overdrafts.

on ATM and one-time debit card transactions"

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/newsevents/press/bcreg/20091112a.htm，（November12,2009）

[8]See Survey:Americans Want Consumer Agency For Financial Products And Services,Consumer https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,,Sept.

11,2009

[9]See Robert B.Avery,Kenneth P.Brevoort,and Glenn B.Canner,The2007HMDA Data,available at.

https://www.360docs.net/doc/8d1400323.html,/pubs/bulletin/2008/pdf/hmda07draft.pdf.

[10]谢平等，《金融危机后有关金融监管改革的理论综述》，《金融研究》，2010年第2期。

On Fostering Financial Consumer Protection in China

the PBC,Xi’an Branch,Research Team

Abstract:Insufficient protection on financial consumer is a primary cause of subprime mortgage crisis.Fostering financial consumer protection is in the interest of the public,conducive to maintaining the financial stability and removing financial risks.Based on the studies the problems and causes of weak financial consumer protection in China,this paper puts forward suggestions on advancing financial consumers protection in China,such as improving laws on financial consumer protection,setting up financial consumer bureau in the central bank,build database for financial consumer complaint,and launch education on financial knowledge.

Key words:financial consumer protection,complaint,financial education

责任编辑、校对：张晓东