中国大学管理体制的深思

中国大学管理体制的深思

____关于行政化问题研究

张仁辅

摘要：中国高等教育行政管理有着数千年历史，发展到今天已弊病百出，管理行政化问题突出，中国大学要想很好发展，有一个质的提高，去行政化之路不得不行。通过大学管理深层次分析、国外案列借鉴和国内不同时期典型介绍，意在让人们更全面的了解大学存在的行政化问题，并根据实际情况提出切实可行的解决方法，使中国大学管理去行政化顺利进行。

关键字:大学管理体制行政化发展

2010年3月，在全国“两会”召开期间，正在公开征求意见的《规划纲要》提出，逐步取消高校实际存在的行政级别和行政化管理模式。温家宝总理在政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革，激励教师专注于教育，鼓励教师终身从教。不少人大代表、政协委员认为，高校“去行政化”势在必行，而与此形成鲜明对比的是，部分知名高校校长对此却持质疑态度。比如：全国人大代表、中山大学校长黄达人认为，在人们纷纷痛斥高校“行政化”的同时，可能又走进了另一些误区。他表示，“去行政化”不等于不要行政部门，“去行政化”不是把有职务的优秀学者排挤出学术活动，别的行业都“行政化”，高校“去行政化”就会弱化。全国人大代表、中国人民大学校长纪宝成认为，当社会习惯于以行政级别来衡量其社会地位时，取消高校的行政级别就是贬低教育。在“两会”和媒体上饱受诟病的高校“行政化”问题，至今我们并没有看到好转的迹象。这不禁使人担心，这项尚在开启的高校改革将充满荆棘，随之成为人们热议的话题。

因此，对中国各时期高等教育管理体制、对中外高等教育进行了一些比较，引发个人对中国大学管理体制的深思，特别是中国大学行政管理凸显的一些问题，行政权力过大、学术权力边缘化、大学不重学术、官僚主义横行，已严重制约了我国大学的发展，这也是我国大学要建设成为世界一流大学的症结所在，针对我国大学的行政化问题，个人进行了一些研究和探讨，目的在于，让大多数人更直观、更详尽的了解到中国大学的行政化问题。

一、中国大学管理行政化的历史及背景

中国自古便有“学在官府”、“以吏为师”的教育文化传统，儒家“学而优则仕”影响中国教育数千年，把做教育与做官联系在一起，教育的目的变成学习科举入仕，特别是科举制形成之后，教育成为科举考试的工具，国家又通过科举笼络的文人，达到了控制教育的目的。历代诸如“太学”、“国子监”之类的高等教育牢牢掌握在统治者的手中，统治者通过委任政府官员为“国子祭酒”等管理者来控制高等教育，培养各类为统治阶级服务的顺民，此间也出现了书院类的民间高等教育，以宋朝尤甚，如

睢阳书院、旴江书院、濂溪书院、嵩阳书院的“北宋四大书院“和白鹿洞书院、象山书院、丽泽书院、岳麓书院的“南宋四大书院”等书院，最初它们有学术自由，不受约束，有朱熹、周敦颐、李觏、程颢、程颐等一批理学大师的传道授业解惑，培养了很多优秀学生，这些人在当时的政坛、文坛独领风骚，如范仲淹、杨时等。[1]随着封建主义中央集权的加强，统治者开始取缔和控制书院，通过强权武力取缔书院，以委命“山长“、”洞主“来控制书院，南宋末年已经出现了“书院官学化”的问题，元代更是将民间所有冠名“书院”的学校一律改为官学，任命“山长”，吏部备案，中央集权以明清为高峰，此刻的古代民间私立大学已然变成了“官家”教育，行政化趋势不可阻挡，到后来也可谓根深蒂固了。而“学而优则仕”的教育文化或者说“君师一体的政治、教化文化使得中国古代民间私立大学“官学化”是“华山一条路”——向官学也就是向政治靠拢，这是我们当今“行政化”根深蒂固的传统底蕴。

进入近代史以来，受西方思想的冲击，中国高等教育思想发生了变化，清末倡导“中体西用”的思想,随之创立了一批中国近代大学如京师大学堂、清华学堂等，但是这些近代大学的创办人主要是满清政府官员,大学的核心特征还是“官办官管”——校长由政府任命或委派,教育管理部门对大学行使全面的主导和管理权，这种“官办官管”的大学治理观念和体制,一直影响后来的大学管理。

清末民初及抗战时期,我国大学自由度相对较大，但是也将大学视为国家“富国强兵”的工具。国民党统治时期大学在“党化教育”方针指导下,强调“信仰及服从领袖”，孙中山效仿“前苏联”的模式，建立了广东大学，即后来的中山大学并形成了“党化教育”模式，但是受到了胡适、陶行知等人的批评。[2]此时近代中国大学管理的行政化主要表现在，国民政府委任政府官员为校长、教务长等职务来管理和控制大学，大学培养以为党国服务为目标。

新中国成立之后，提倡教育为无产阶级政治服务，我们没有把大学看做学术自治体，而是教育行政部门的下设机构，大学失去了自主权，行政化管理大势所趋，特别是在1958年，《关于教育工作的指示》规定：“党的教育工作方针，使教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合；为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导”，并强调：“一切教育行政机构和一切学校，都应该受党委的领导。没有党的领导，就不能保证教育的社会主义方向，教育工作也就不能更好地为社会主义革命和建设服务。”还规定，“所有的高等学校，都实行学校党委领导下的校务委员会负责制”。[3]大学管理行政化被彻底确定下来，一直影响至今。1992年,中央指定14所高校(包括:北京大学、清华大学、中国人民大学、北京理工大学、北京航空航天大学、北京师范大学、中国农业大学、哈尔滨工业大学、复旦大学、上海交通大学、浙江大学、中国科学技术大学、西安交通大学、西北工业大学)的党委书记、校长职务列为中央管理,按副部长级配备。2000年增加7所,北京理工大学、四川大学等;2003年12月新增10所,华中科技大学、中南大学、西北农林科技大学等,至今共有31所高校的书记校长享受“副部长级”待遇，教育行政化越演越烈，教育工作者不以学术成果为荣耀，而以行政职称论高低。

二、中国大学管理行政化剖析与国外大学管理借鉴

中国的大学管理在不同时期有着很大不同，也发生了很大变化，只有对其进行深层次的剖析，才能更直观的了解中国大学管理的行政化问题，才能对其凸显出的一系列问题，适时的提出解决方法。

我国自20世纪50年代开始，仿效苏联的体制，大学成了单纯培养干部的场所。

到了60——70年代，由于政治需要，大学成了“无产阶级专政的工具”，此时的大学

是上层建筑，是国家机器，此时大学的组织结构是科层制（官僚制）。科层制指的是

一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。

其组织结构是：通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。其运行的基本

原则是：1、专门化；2、等级制；3、规范化；4、非人格化；5、技术化。我国大学

在科层制的组织结构下，也设有“校务委员会”、“校学术委员会”、“教职员工代表

大会”等参谋与参与组织，但是由于大学普遍实行校长办公会议制，并且校长办公

会议与“校务委员会”的职责界定不清，因而“校务委员会”往往是形同虚设，从

决策权上看，我国大学是实行党委领导下的校长负责制，大学的重大事件由党委会

决策，并由校长办公会议组织落实，其他组织并无决策权力。[4]

自20世纪80年代开始，我国大学普遍实行了学院制，从表面看权力重心下移到

学院。但是教学权、科研权、人事权、学术交流权、财务管理权等只是部分下放，

学院的决策权、发展权和教育资源配置权依然在学校。管理重心下移，是一过程，

不可能一蹴而就，随着我国政治体制改革不断深化，政治民主化的进程加快，这种

集权体制会逐渐消弱。

我国大学管理经历20世纪50年代前学习欧美，50年代后仿效苏联，80年代后又

重新学习欧美的曲折反复的过程，大学组织结构发生了很大变化。根据2000年对71

所教育部直属高校的调查，大致可以分为四种类型：1、学校下属学院和学系并存的

大学有43所，占部属学校的60.56%；2、学校下属是学院的有23所，占部属学校的

32.39%；3、学校下属是学部，学部下属是学院的有1所；4、学校下属仅有学系的有

4所。[5]

而对于国外高等教育，在大学组织结构类型上又各不相同，1、法国：大学—

—教学研究单位（学院）——学系：2、德国：大学——学域（教学研究单位）——

讲座：3、日本：大学——学群（科研组织）——学部（教育组织）；4、美国：大学

——学院——学系。[6]以上四种大学组织结构类型，由于体制不同，其内涵也不同，

如欧洲的学院由全体正教授会议控制，院长是由该会议选举的主要荣誉性的职位。

美国的学院虽然也由有民望的教授主持，但他作为学院层次的行政官员却有较大的

权力，负责实际存在的官僚机构；学院的下级机构，在欧洲的典型形式是以教授的

讲座为中心建立的研究所。另外，美国的学系结构也是该学科的教学和研究单位，

但其学科涵盖面较宽，由当选的教授担任系主任，这些系主任与其说是拥有重要的

管理权，不如说具有更大的服务责任，真正的学术权力，实际上分散在本系众多的

教授手中。[7]

先介绍一下美国高等教育管理体制，由于美国在政治体制上实行地方分权,因此

与之相适应,高等教育也实行各州分权的管理体制。于是,就形成了国家干预、地方分

权、学校自治三者互相依存和统一的高等教育运行机制和管理体制。美国联邦政府对

高等教育进行的是宏观调控与调节，他们通常用的手段是，立法、资助、通过各种社

会团体的非政府实施对高等教育进行调控和干预。在美国从整个大学管理上来看,主

要由大学董事会进行决策,大学校长是负责执行的行政长官,而学术上的运行由教授

委员会来承担。总的来说,董事会抓大事,校长管具体的事务,并有最终决定权,但“大

政方针”与“具体事务”之间的界限模糊,这就使董事会与校长之间的关系在一定范

围内带有“灵活性”。一般来说,董事会主席与校长均能保持良好的工作伙伴关系,共

同致力于学校的正常发展。[8]

以下是一些美国著名大学的管理案例，他们以不同的组织结构，弱化行政作用，避免权力的过分集中，使学校在科研和学术上自由发展，成绩斐然，最终成就了世界一流大学。

案例一：分权体制下的加州大学

美国加州大学起源于1853年的加利福尼亚学院，如今已发展成一所拥有10个分

校并对加州发展影响远的巨型大学系统。加州大学是美国最具影响力的公立大学之一，其伯克利分校、旧金山分校、圣地亚哥分校和洛杉矶分校都发展成为世界一流学府。加州大学采用的组织结构是联邦分权制，它的最高权力机构是评议会，评议会由校内人员和校外人员组成，有来自社会的各界精英，也有校内资深教授。在加州大学，总的发展战略由评议会来制定，各分校的校长任命和各分校的财务拨款审批也由评议会来批准，各校的具体管理则由各分校校长负责，可以用“集中决策，分散经营”来形容，各分校校长在评议会战略之下有自主权力，负责各分校人事、财务、行政等事务。[9]加州大学各分校根据自身情况，自由发展，不受行政过多约束，依靠教授治校，发展迅速，跻身世界一流大学之列。

案例二：一校多制的康乃尔大学

美国康乃尔大学是一个校园面积由原来的200英亩扩大到1465英亩的多校区大学，它的校区包括伊萨卡校区、纽约市区校园和散布在全州各地的农业和生命科学教学与研究用地。康乃尔大学的最高决策机构是董事会，董事会由40多人组成，一年开会4次。此外，还有一个由董事会推荐的，由400多位著名教授及社会知名人士组成的议事会，帮助学校制定各种重大的中长期发展规划，或对学校管理涉及的其他事宜提供咨询或建议。校长是大学的最高行政负责人，另外，还有16位校级行政官员，分管教学、科研、规划、法律、投资、大学关系、校园事务、信息技术、学术方案、公共事务等。康乃尔大学在体制上具有“公私合营”、“一校两制”的特点，在它的13所学院中，有4所是由州政府资助建立的，其风格和运转方式就像一般的州立大学，学费也比一般私立学校低廉。康乃尔大学的另外9所学院则是私人捐助建立的。康乃尔大学很好地融合了公立与私立学院的优点，这在美国是独一无二的。[10]因此，在这种十分有利的体制之下，政府基本无权干涉校内事务，仅仅是宏观调控和财政支持，康乃尔大学发展得天时、地利、人和，摆脱行政化束缚，管理自主，学术自由，思想开放，取得成绩卓著，成为世界各国学生的理想大学。

三、中国大学管理趋势：去行政化

有研究表明,我国大学教育发展最好的时期,恰恰是政府对大学不管或管得少、

大学行政化色彩较淡的时期。就如在十九世纪末到二十世纪初的这段时期里，是中国大学发展的重要时期，我们先学习日本的先进经验，再学习欧洲的办学理念，后来以美国为主要学习对象。在1917年之后，开始逐渐融入世界大学发展的主流，从1917至1925年、1928至1937年、1937至1946年，中国大学发展先后出现几个小高峰，因为无论是北洋军阀政府还是国民党政府执政,都在事实上没有完成国家的统一,其意志在

全国各个方面还难以“贯彻执行”,从而为大学的自由发展提供了空间，当然从民国

的体制上来说，对当时的大学发展也是有帮助的。中华民国很长时间里仿照美国政治体制，实行的是总统共和制，教育由教育总长直接负责，适当的权力下放，大学得到了一定自主发展，而美国自身对大学也很少干预，当时也必然学习美国的教育体制，这就影响了中国大学的发展。在这样的大环境下，形成了当时中国一批优秀的大学，杰出代表是蔡元培任校长时期的北京大学、郭秉文任校长时期的东南大学、梅贻琦任

校长时期的清华大学和西南联大。虽然此时的大学管理或多或少还受当时政府的干预，但是已逐渐形成了一股独立的思潮，大学自主发展，学术独立，教授管理大学，成为中国大学发展的最好时期。[11]

以西南联合大学为例，1937年，日寇铁蹄进犯华北，践踏神州。以天下国家为己任，背负求富求强、振兴国家之志的北京大学、清华大学、南开大学被迫南迁，先是南下长沙，成立国立长沙临时大学，后又西迁昆明，更名为国立西南联合大学。在庙宇或简易平房里上课，教授住土坯农舍，入不敷出，需要典当家产养家糊口。但是，在它不足九年的时间里，却创造了中国近代高等教育史上的奇迹，从它培养的学生中涌现出了2个诺贝尔奖获得者、 7个“两弹一星”功勋科学家和172个中外籍院士，新中国成立后的两院院士中，联大师生164人，其中联大学生90人，2000年以来获国家最高科学技奖的有3位是联大学生（来自百度数据）。然而的奇迹远不止这些数字，一部部著作在硝烟中问世：华罗庚完成了一部开创性的著作——《堆垒素数论》；吴大猷的《多原子分子的振动光谱及结构》被视为该领域的经典；还有张青莲的《重水的研究》、赵九章的《大气之漩涡运动》、闻一多的《楚辞校补》、冯友兰的《新理学》、陈寅恪的《唐代政治史述论稿》等等大批奠定性论著。在西南联大主持校务的

梅贻琦先生曾说：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”诚如梅先生所言，西南联大的成功正是有了像冯友兰、闻一多、陈寅恪、华罗庚等一大批名师。我认为西南联大的成功更在于它的管理，联大依靠来自各个大学的优秀教师，成立“教授会”和几十个专门委员会，建立教师奖励机制，实行“教授治校”制度，秉持“殊途而同归、一致而百虑”的教育理念，尊重教师的主体精神，创造了民主和谐的治学环境。

改革开放以来，中国大学管理各种弊端日益显露，大学近乎于政府的附属机构，对大学的管理以行政权力为主，学科专业设置、课程教材标准、学生招收录取、学历学位授予、教师职称评定、办学资金使用等，都必须经过政府批准、检查或审定，大学的办学自主权十分有限。大学内部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政权力决定资源配置、人事安排、绩效评定等，学术权力一直没有发挥应有的作用，教授学者的积极性和创造性受到压抑，从而严重制约了大学的发展和高等教育水平的提升。面对这一系列问题，大学去行政化已是大势所趋。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了扩大高等学校办学

自主权的方针;1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了高等

教育改革要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制;尤其是1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布和实施，以法律的形式对高等学校的办学自主权作了明确的规定，为大学依法自主办学以及协调行政权力与学术权力之间的关系提供了法律依据，从而改变了几十年来中国大学办学无法可依、单纯依靠政策和行政手段指导工作的状况。[12]正在公开征求意见《国家中长期教育改革和发展规划纲要

(2010-2020年)》提出，“推进政校分开管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级

别和行政化管理模式”；温家宝总理在政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革。

2009年，深圳全球招聘南方科技大学校长一职，原中科大校长朱清时院士受聘为南方科技大学首任校长，南方科技大学成为国家高等教育综合改革试验校，承载着探索中国培养创新人才模式的重任。2010年朱清时院士在接受新京报采访时说：“我之所以来到南科大，支持我最根本的动力就是要把它打造成中国第一所‘去行政化’高校，我设想的是，在这所学校内，没有任何行政级别，不会论资排辈，学术至上。每一名教师要对学生们绝对负责，保证学生们学习质量。”他还说：“我们的教师管理分为三部分。因为目前我们需要与体制内的很多行政部门打交道，所以学校人事、组织、财务等方面的负责人由上级部门来负责。在教学上，我们实施教授治校，比如学校的教务长、总务长、科研长都由教授们推选出来。而对于学校内一般的行政人员主要是我们提名，然后得到上级批准。当然我们的行政人员没有任何级别。他们都是非常有高校经验的办事人员，负责学校的整体运转，虽然没有在教学岗位上，但他们也都是非常优秀的人才。”2011年6月，南方科技大学首批入学的45名学生全部放弃高考；6月8日《南方科技大学管理暂行办法》公布，“教授治学、学术自治”的原则被写入总则；2012年4月教育部正式批准南方科技大学建校。一所新型大学正在成长，让所有人看到了中国高等教育的发展曙光，也许不久之后，西南联大的奇迹将再次被创造。政府颁布法律法规推进高等教育改革，南科大的创立得到政府的大力支持，从中也能看出政府推进高校管理体制改革的决心，中国大学管理去行政化势在必行。

四、中国大学管理去行政化之路

综上所述，从中国大学管理行政化的传统、结构，到中外大学管理案例的借鉴，认识到中国大学管理体制中存在的问题，即行政化问题严重，“官本位“思想泛滥，都知道、都赞同“去行政化”之论，然而怎么去、如何去、去多少成了问题的关键，中国大学去行政化之路，路在何方？

根据雅虎第83期“核心关注”网上查询拜访情况表明，网民们对大学去行政化的认识存在许多差异。到2010年6月29日为止，1400人参与“您如何对待高校去行政化”查询拜访成果：解放学术，解放学校，解放教育（270票，19%）；中国“去‘官本位’”的开端（128票，9%）；难于真正落到实处的新的空口说（956票，68%）；将打乱教育体制，造成恶劣影响（46票，3%）。1373人参与“高校为何被行政化”查询拜访成果：逐利需要，行政柄代表好处和话语权（347票，25%）；行政柄力无孔不入（173票，13%）；高校需要行政柄的保护和支持（43票，3%）；官本位社会，高校岂能例外（810票，59%）。1059人参与“您如何看当今的‘教官’”查询拜访成果：官职代表对教授的尊重（15票，1%）；官职是对教授的亵渎（137票，13%）；教授有当官的权力（35票，3%）；官员攫取教授名头是败北（872票，82%）。1073人参与“高校为何也败北”查询拜访成果：危言耸听，高校依然是象牙塔（14票，1%）；“教官”专权的产物（121票，11%）；国家太重视教育，投入太多了（15票，1%）；行政即败北，行政化的高校当然败北（923票，86%）。1168人参与“您如何看高校去行政化远景”查询拜访成果：乐不雅，大师、一流大学行将现世（26票，2%）；审慎乐不雅，

教育回归自身的开始（77票，7%）；不乐不雅，阻力太大，困难重重（255票，22%）；灰心，高校逃不出“官本位”的节制（810票，69%）。（来自雅虎数据）

从众多网友参与投票可以看出，大家对中国大学行政化问题的关注，也是对中国大学发展的关心，但是也能看出大家对去行政化之路的担忧。人们所喜而乐见的是“解放学术，解放学校，解放教育”，绝大数人却相信去行政化“难于真正落到实处的新的空口说”。因此，面对大学行政管理暴露出来的一系列问题，已严重影响到了大学自身的发展，并且受到大多数人的质疑，去行政化刻不容缓。

大学的精神理念是开放，而大学精神理念和思想开放不是追求无政府，是要寻求更有效率、更符合大学特征的、更为严谨的管理，集中体现应该是社会和政府对大学师生在追求真理、增长知识、成就人才上的充分信任。社会和政府应该相信学生能够通过研究事物的内在准则，处理好事物内部以及学生与国家、与社会、与个人的关系，使学生们能够自主地追求大学的核心价值，不用大学的外在形式来束缚学生对大学核心价值的自主追求。而大学的本质首先是学术研讨和文化传承的场所，这一本质决定了学术事务是大学的核心事务，学术权力的行使不能受到过多干涉。[13]我觉得这才是大学的真正意义所在，但是，目前的情况是，大学的学术权力弱化，甚至被遏制，行政权力却主导了大学的发展. 所以，我认为去行政化的关键在于，如何处理好学术权力与行政权力、政治权力之间的关系。如何处理好学术权力与行政权力的关系，首先要促进二者之间的协调，而这里的关键又在于建立分工合作的决策机制。

从大学和政府之间的关系来看，行政化主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分。具体体现在以下四个方面：一是在管理职能上，存在定位不准、缺位、越位等现象。大学作为独立法人和办学主体应依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自主权未能全面落实。同时，政府在制定标准、监督评价等方面应承担的职责亦未充分履行。二是在管理方式上，政府过多依赖行政命令手段来管理大学，而财政、法律等管理手段应用较少，规范性和法制性较差，随意性较大。三是在管理作风上，存在简单化现象，特别是个别政府工作人员存在官僚作风，讲究等级，与大学文化发生冲突。四是在管理文化上，大学倾向于依附政府及相关部门，更多关注的是如何获取行政配置的资源，缺少对办学规律的深入研究，难以彰显办学特色。这也是处理好行政权力与政治权力之间关系的问题所在，函待解决，中国大学管理要想走好“去行政化之路”，以上四个方面的问题应逐一解决好。

针对以上问题，应该有与之对应的解决措施，决策者应自主定位或者依靠优秀团队对大学管理进行准确定位，依法对各项事务的自主权进行落实，在参照国家政策和执行行政命令的时候，应尽量从学校角度出发，按照自身情况“因校制宜”，适时进行调整，不能一味的、盲目的执行，“上令下行”，毫无变通，最终只能是“误校误人”。对于官僚作风横行，等级视人，应该去各学术人员行政之谓，降低大学行政人

员地位，学术重于行政，行政让位于学术，并为学术服务。大学管理应逐向自主办学，不能总依附于政府和行政部门，应依托社会进行资源配置。对于政府和行政主管部门，应从高校长远发展目标出发，逐渐转变政府职能，实现管评办分离，恢复高校的办学自主权。

总之，中国大学管理行政化问题以不同形式、不同程度存在于各大高校，且不是一朝一夕而存在，虽然上述已较为详尽论述各种行政化问题，但是也有不尽然之处，去行政化是一个过程，是我们不得不打的一场持久战，这项任务也异常艰巨，可以说“去行政之路”任重而道远，以期不远的将来，在我国的大学管理中，学术自由、教授治校、通才教育、学生自治，大学学生有责有权，依法民主管理学校，所成就的将是世界一流大学，而它在中国。

参考文献

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