对外交决策和中美关系的几点思考

对外交决策和中美关系的几点思考--读周建明的文章有感
倪乐雄
[作者简介] 倪乐雄，战争与文化学者，军事学专家。2000年度美国国务院新闻总署"国际访问者"（USIV）。1956年出生，现为上海华东理工大学战争与文化研究中心主任。上海国防战略研究所兼职教授、高级研究员。著有专著《帷幄与决胜--第二次世界大战决定性会战述评》、《战争与文化传统--对历史的另一种观察》。发表论文与学术随笔50余篇。
一
周建明《必须从最坏的可能性来考虑我们的国家安全战略--注意观察美国战略动向》发表在2001年5月11日《环球时报》，以下简称周文）一文对国人来说是一副清醒剂，某些见解也颇具见地，在国内外交事务长期只有一种声音的情况下，让人耳目一新。但拜读之余，觉得某些问题有必要进一步澄清和探讨。
周文指出我们一些同志对美国"鹰派"人物上台执政后，对中国战略的迅速而强硬的调整认识不足，过于乐观地估计了世界缓和趋势。我以为需要澄清的是，误判国际形势和中美关系的"同志"是国内部分学者专家和部分执政的外交政策制定者和实施者，不是国内所有的专家和执政官员。据笔者所知，当中美两国首脑宣布建立"建设性战略伙伴关系"时，上海就有学者照样在规划"中美未来几种可能的冲突模式"的研究，根本不受中美关系一时热闹的影响。对国内外交界主流派判断美国的战略意图、世界格局多元化也提出不同看法,并部分地被今天的实际发生的情况所证实。当然，问题不在于谁有先见之明，只是带出一个值得思考问题：为何中国的某些外交政策和外交举措不是建立在正确无误的判断之上呢？一些正确的意见为何没能占据外交主导地位？是什么因素阻碍了正确意见的反映渠道呢？
国内外交决策程序存在一些问题。外交事务一般可分成思考程序和实施程序，政府部门官员忙于日常事务处理，如果完全由让他们来考虑国家长远的战略，显然存在着极大的问题，相对而言。专家学者长期静心研究于书斋，宁静以致远，他们的考虑比之于政府官员更加正确。以战争作比喻，在外交领域，政府官员是战术家，专家学者是战略家，前者擅长于具体事务性操作，后者擅长于长远战略的思考和策划。美国政府早在1946年就将海军战略托付给马里兰大学的教授们，空军战略的制定则交付给霍布金斯大学。通过几十年的实践，他们从提高效率出发，干脆让教授出任外交部门的官员，甚至让教授担任国防部长，如施莱辛格、基辛格、赖斯、佩里等。这表明，决策者可以取代实施者，而实施者不能取代决策者。美

国另一种做法是有计划地让政府和军队的官员，即实施者到大学或研究机构"回炉"，读相关专业的学位，以培养提高其决策素质。两种方法都旨在以最优化为原则，将思考程序和实施程序进行合理衔接。
再谈得细一点，美国空军的战略等级轰炸理论来源于20世纪30年代的社会冲突学理论，美国哈佛、普林斯顿、耶鲁等名牌大学当时开设这些与军事作战似乎没太大关系的课程，就是这些学校的毕业生分配到美国空军后，经过多年的实践后把自己所学的知识同职业需要结合了起来，提出了行之有效的战略等级轰炸理论。大学、研究所与政府紧密合作，共同思考、策划国家的政治、经济、军事、外交战略已是现代化理性社会的重要运作原则，我们不能不承认，美国在这方面做得很成功。
反观国内，政府也明显意识到这一行之有效的政策运作方法，经常性召集专家学者共同商讨国是，但从最近几年的效果来看，成效不大。笔者感觉到以下几个问题：
一、政府官员与专家学者的配合没有达到应有的默契。
官员一般是大学毕业分配进入政府部门的，多年来忙于事务性工作，知识功底远不及专家学者，如果常在一起商讨，个别官员感到自己见解相形见拙，生怕专家学者取代自己的位置。另一方面，他们又觉得专家学者只会夸夸其谈，缺乏实际经验。专家学者则觉得政府官员缺乏制定国家长远战略所必要的知识积累和理论水平，常常在事务堆里迷失战略方向，因此从心里看不起官员。从理论上讲，这是国家战略制定过程中，由于体制的僵化，社会知识集团同官员集团存在利益冲突，由此造成心理上和两大部门人员流通上的隔阂，而正确的国家战略的制定需要知识团体与官员团体真诚合作，但双方的心理状态和行政体制上的隔绝使合作大打折扣。如何解决这一矛盾？从专家治国是现代化国家运作的必要条件和必然趋势出发（这点似应从美国教授担任国防部长得到启示），今后当考虑聘请国内第一流的专家学者（当然要考虑政治上的可靠）担任政府部门的顾问或领导，负责长远规划的制定和实施。
二、没有一套制定国家军事外交战略的咨询制度
西方国家尤其美国都有一套行之有效的制定国家军事外交战略的咨询制度，这套制度能够保证政府决策时能够综合国内各种意见，进行优劣辨别和选择，作出相比之下较为正确的决定。没有正规的咨询制度，也就无法汇总国内各种有价值的建议和见解，即使咨询了个别专家，也缺乏必要的集思广益，难免偏执于一种意见而作出错误选择。没有正规的咨询制度，政府部门虽然能够虚

心听取并采纳专家学者，但由于"偏听"反而产生副作用。外交政策咨询体制与市场经济、证券市场体制一样，没有资本主义社会主义之分。
三、专家学者自身存在问题
从某种意义上讲，某些专家学者自身的素质存在问题，也应对外交决策的失误负相当的责任。这恐怕要涉及人文社科领域深层次的问题，专家往往来自高校或研究单位，国内目前高校收入偏低，"官本位"意识严重，沉下心来做学问进行思考的人不多，尤其在人文社科领域。职称评定越来越不严肃，论资排辈、熬年头、人情味、官本位使得高级职称人员水份太多，许多专家根本不具备于其职称相符合的水平，却热衷把精力投入于社会交际方面，利用关系频频在媒体亮相，给无暇细究的政府部门和大众以专家权威的假象。比如个别国际关系领域的博士生导师，作报告兴口雌黄，在其宣称"两岸统一在望"的三个月后，李登辉即抛出"两国论"。外交政策咨询制度除了保证汇集各种意见外，还具有辨别高低优劣的功能，没有这套机制，政府部门的官员则无法识别"南郭先生"，掂出这类专家"高见"的真实份量。这类"高见"一旦被政府部门采纳，岂能不误国误民？
因为学风不正，只能搞歪门斜道，有些专家的结论往往来自外国官场的只言片语，动辄以"我问过某某国会议员"、"我问过某某外交官"来唬人。所以，其治学方法属于道听途说，治学性质是传播"高级"小道新闻。
四、研究方法上存在严重缺陷
国际政治和国际关系的研究方法存在严重问题，有些学者很想预测事件的未来，这就需要历史学的功力。一位西方学者认为，在所有的人文社科学科里，历史学是最重要、最基础的学科。因为准确判断未来，必须正确认识现实。要正确认识现实，必须精通过去历史。历史学之所以对人类有用，就在于能够帮助人类认识现实、把握未来。由于大学国际政治课程设置的不合理，造成知识结构方面的极大缺陷，他们往往在一个历史的"短时段"里进行研究、分析、判断，故而被一大堆鸡零狗碎的事情所纠缠，无力对未来进行准确的判断。根据法国年鉴历史学派的观点：真正决定历史趋势的是那些与历史"长时段"有关的因素。如果从历史"长时段"角度切入国际政治领域，也许在国际形势发展的主要趋势把握上不至于有太大的偏差，不会被突发的、偶然的、鸡毛蒜皮的事件牵着鼻子走。
国际政治和国际关系研究除了缺乏必要的历史学功力外，还缺乏借助其它学科方法的意识，国际问题专家知识结构单一。在这种情况下，有些专家完全失去了分辩良莠的能力。比如对于亨廷顿这样

的国际政治学大师，有一批国内学者在知识结构上根本不具备对话的资格，却不自量力地对其说三道四，结果在"文明的冲突"的讨论中出尽洋相。国际政治和国际关系首先是"人学"，它必须也应该涉及社会学、社会心理学、社会冲突学、普通心理学、民族心理学、行为学、经济学、军事学、历史学、伦理学等等学科。我们知道，专业研究的深度往往取决于对相关其它学科的了解的广度。化广度为深度是学术研究、尤其是人文学科研究的普遍规律。因为我们没有意识到这点，所以50年来，我们在国际政治学领域，没有出现像雷蒙?阿隆、亨廷顿这样的大师级学者。按照现行大学课程设置，可能永远出不了这方面杰出的学者，只能造就一批又一批浅薄的"国际热点追星族"。
以上几种情形遂使政府有关部门即使经常垂询于专家，也无法收其应有的效果。
二
现在谈谈中美关系问题。先客观地分析一下美国。我以为，中美关系最大的问题是双方都不知道对方将来要干什么，这是一个让双方都不知所措的问题。因为国际关系包括两重性质的互动，一是双方或几方的互动，二是现在与将来的互动。美国不知对方将要干什么，也就不知道自己现在应该干什么。笔者于去年同美国的军事外交专家进行广泛的交流，在同国务院、国防部、国防大学、陆军战争学院、西点、哈佛、普林斯顿、麻省、太总部的坦率交流中，美方专家共同的特征是对中国未来走向不明，尤其在太平洋战区总部，几位中国问题专家连续追问："中国将来到底要干什么？"这个问题在美国也讨论了好几年，至今没有结论（笔者当时认为此问题可以有三种回答：一、中国将来不干什么，好好过日子；二、中国自己也不知道将来干什么，因为你们美国一百年前也不知道今天要干什么；三、中国将来干什么要根据美国将来干什么；现在的困难在于：美国将来干什么又需根据中国将来干什么来确定，所以，中美关系今后的互动在很大程度上带有不可避免的盲目性。）以克林顿为代表的自由主义战略思维和以小布什为代表的现实主义战略思维共存于美国，交替影响美国对华政策，其根本原因是美国无法准确判断中国未来走向。
国家无论内政外交需要预设将来的目标，以便于引导当前的行动，更加东欧发生巨变，美国一时陷于没有对手困境，所以美国需要答案，否则目前就无法行动。但是，这个问题目前是没有真实答案的。以往的历史表明：任何国家都无法预料自己将来的命运，先前预设的目标、对世界的承诺等等，都属主观的愿望而已。怎么办？美国遵循两种思维途径采取

行动，一，以自身文明传统的行为方式为基础，来理解中国追求富强的企图和目的；二，以"绝对保险"的思路筹划未来，并规定今天的任务。
细而言之，西方文明的逻辑是"强大必然称霸"，中华文明的逻辑是"强大未必称霸"。美国和西方世界从骨子里不相信"中国将来强大了也决不称霸"的承诺。这跟他们的几千年文明传统又极大关系，从古希腊以来，富裕生活和商业贸易、海外殖民、军事扩张、强权称霸在欧洲文明史的发展过程中是密不可分的，强大与称霸可以说是同义语。由这种文明传统培育出来的人们，觉得强大而不称霸是不可思议的。东方农耕文明由于其特有的生存方式，使得强大和称霸并不构成必然的关系。中国古代历史基本上可以证明这点，但由西方传统熏陶出来的美国在理解东方文明这一特点上存在着难以逾越的障碍，这是中美两国打交道时深层的、潜意识层次里的冲突，也可看作"文明的冲突"。既然强大必然意味着称霸，那就必须遏制，所以，美国对中国采取遏制政策的根源，来自根深底固的欧洲文明传统和欧洲的历史经验。
既然作出这样的判断，必要的保险措施就得跟进，美国必须在时间上和空间上立于不败之地，必须在时间上和空间上最大限度地阻止中国的强大。所以，体现在台湾问题上，美国将会最大限度地利用台湾问题作为遏制中国崛起的砝码。这点今后任何一届美国政府都不会含糊。小布什政府公开声言将不惜任何代价协防台湾，克林顿政府也一样，只不过用另一种语言表达了同一个意思，即在1996年当解放军举行演习时派遣两支航母编队前往台湾海峡。要切记：老牌强国客客气气帮助一个新崛起强国的例子，历史上不多。
美国支持中国加入WTO组织也是出于"绝对保险"的思路。美国相信：经济生活、经济结构的变化最终要导致政治体制和意识形态的变化，将中国未来发展纳入美国理想的预设轨道不是不可能的事。另外，一个传统农业社会直接向工业社会或后工业社会的转型将面临巨大困难，加入WTO的中国社会可能会产生剧烈"阵痛"，一旦转型失败，中国将陷于畸形发展的泥潭而成为一个长期"废人"。所以，中国加入WTO在美国看来有利而无害，转型成功则纳入美国预设之发展轨道，不成功则在"阵痛"中陷于内乱成为残废，不再是美国的对手。此所谓"一石二鸟"也。所以小布什与克林顿政府都"支持"中国入世，既符合美国根本利益，又其中暗藏杀机。
另一个保险措施是建立国家导弹防御体系。建立导弹防御体系对美国国家战略来说既是全球性的，也是地区性的，包括三个层面上的利益：第一，

美国将在相当程度上摆脱"确保相互摧毁"状况下，同对手互为核人质的地位，而处于对手单方面成为自己的核人质的有利、有力地位。并有可能使全世界有核、无核国家都单方面成为自己的核人质的绝对霸权地位。第二、可彻底摆脱了所谓"无赖国家"利用核武器"四两拨千斤"的威胁。第三，导弹防御体系是遏制中国的一张大牌，如果中国参加军备竞赛，可能像前苏联一样被拖垮。如果不进行军备竞赛，则中国只能接受单方面成为美国核人质的不利地位。因此，建立导弹防御体系对美国国家利益而言，正所谓"一石三鸟"，有百利而无一害，美国迟早是要搞的。笔者一年半前就撰文指出：
"……但是事态不会按俄国人的意志发展，主动权握在美国人手里，美国必须在"守信"和"丧失良机"之间进行选择，假如美国既遵从俄国的意志，又遵守《反弹道导弹条约》，就意味着在能够摆脱"互为核人质"、不受任何拘束的时刻，丧失了机会，而这样的机会对美国来说，历史可能只提供一次，这种机会对任何一个国家都有着无法抗拒的诱惑力。任何条约同一个强国根本利益发生严重冲突之日，也就是条约约束力开始失效之时。可以断言，美国会不顾一切去争取历史赐于它的千载良机。"（《南方周末》1999.10.29）
虽然小布什政府遵循"绝对保险"的思路为美国对华关系策划着将来（克林顿政府在这点上与小布什没有根本区别，只是行动上有些婆婆妈妈罢了。）但是，正如前面谈到的，中国未来走向是没有答案的，"绝对保险"措施是建立在"虚拟"的前提上的，即"中国将来肯定会威胁美国"仅仅是一种虚拟假设，将一个国家根本战略和社会动员建立在虚拟性质的基础上，其中的冒险、愚蠢成份有多大是不言而喻的。可以肯定，任何一届美国政府、包括小布什政府，如果把对华政策建立在这一"虚拟"前提上，内心都是不踏实的、都会激起国内另一派战略思维的强烈反对，因而也可预料这种对华政策是不会长久的。因为还存在着另一种可能，如果中国未来根本不会对美国产生威胁，倒是"虚拟假设"产生的对华政策造就了未来中美冲突，这可怎么办？只要想到这种可能性，美国就会感到不安甚至恐惧。所以，今天的美国被两种恐惧所左右，一种是未来中国可能威胁自己而被迫卷入的冲突；另一种是因错误判断中国而"弄假成真"造成的冲突。由于中国未来走向事实上不可能有答案，美国在较长的时间里无法摆脱这两种恐惧。
现在谈谈中国如何对待当前形势的问题，周文最后的结论说：
"目前我们所面临的安全形势，是被世界唯一的超级大国作为主要的对手

，而不是次要的对手。这种态势不是暂时的，而是会持续相当长的一个时期。面对这样一种形势，我们必须从最坏的可能性，而不是从最好的可能性，从现实的情况，而不是从理想主义的概念和原则出发来考虑我们的国家安全战略、国家发展战略、国家统一战略。只有这样，我们才能在严峻的形势下站稳脚跟。"
对此，笔者以为，自鸦片战争以来一百六十多年，中国第一次被世界头号强国视为主要对手，这是中国国力抬升的重要标志。自己说自己强大不能算数，别人的口头奉承也不能当回事，只有别人在行动上把你真当回事才是真格儿的。对此我们每个中国人应该感到欣慰和自豪。过去我们谈不上强大时极力鼓吹自己如何如何强大，今天，世界头号强国非常认真地对待我们时，没有必要惊慌失措，觉得危机四伏。
与美国打交道，就要弄清它的基本意图。虽然美国对中国未来走向不明，对华政策朝三暮四，但有一点可以深信不疑：美国希望自己永远保持目前一强凌天下的地位，并且极力防止任何国家向他现有的地位挑战，这点任何一届美国政府都不会改变。因此，任何一个崛起的大国都将自动成为美国的对手,尽管这个崛起的大国并不想与美国作对。尤其像中国这样一个正在崛起的大国，社会制度和意识形态各个不入，又在台湾问题上存在严重分歧。美国本能地不愿中国强大是可以理解的。
所以，美国对我们施加压力应是情理中的事，从历史上看，新兴强国总是在老牌强国的压抑中崛起的，这几乎成为规律。这种情形下，中国应如何确立应对的基本原则？并以此作为处理一切具体事务的核心原则？我以为：作为新兴强国所要考虑的是：如何在自己走向富强过程中尽可能压低成本，或者说：在同老牌强国不可避免的抗衡中尽可能少付代价，这是我们国家的根本利益所在。具体而言，中国的长远战略所要考虑的问题是，如何避免走英、法、美等西方国家高成本的强盛之路，即避免以重大代价--通过大规模战争冲突取得强国地位的传统老路。认清这点就不难发现，台湾问题并非中美关系中最重要的问题，处理台湾等一系列外交问题应该以是否符合上述的国家根本利益为准则。
中国在美国两种战略的游移不定中尚有回旋的余地。虽然美国的自由主义战略思维目前没能主导外交政策，但依然存在于国内，并会随时卷土重来。而当自由主义战略占据外交主导地位时，同样，现实主义战略也不会消逝。总而言之，由于未来强盛的中国走向不明，美国对华的"鹰派"和"鸽派"都不会消逝，他们将会随着特定的时间、事件交替影响着

中美关系。因此，美国"鸽派"上台并不意味着波澜不兴，美国"鹰派"上台也不意味着事情已经不可收拾。自由主义战略与现实主义战略在美国国内形成相互制约关系，中国在两者之间仍有一定的周旋空间和主动的余地。具体说，中国外交姿态或刚或柔在一定程度上影响美国采纳"鹰派"或"鸽派"的意见。
对于现今和将来的"鹰派"上台，中国不到万不得已（如台湾独立），不要轻易对鹰派的强硬对华政策采取激烈的、无法对后果进行控制的反应，即不应被动地与美国"鹰派"发生"互动"。当以"不变应万变"的态度对待之，如果中国被动地"跟进"，与美国发生"互动"，则会"无中生有"，美国预设的虚拟前提将被中国的被动反应证明为"事实"，防止虚假预设经过"互动"而变成实际存在。具体地说，对于美国加强亚太军事部署，增加军费，可以采取不理会的策略，让其自感无趣，造成瞎忙活的效果，成为国内外反对派攻击的口舌。
美国把我们当作主要对手并非真正的问题所在，真正要搞清楚的问题是：美国对我国的真正的威胁是什么？我国历史上传统的威胁是被异族入侵、征服或领土被割让。但是21世纪的世界文明毕竟超越了过去的传统做法，美国虽然想独霸世界，但毕竟有别于历史上的蒙古和满清、以及近代以来的日本，企图倾其国力入侵、征服、并吞我国领土。就这个意义上，美国对中国没有实质性的威胁。美国对台湾所持的态度，纯粹出于自身利益，虽然客观上造成我们的分裂，但主观上并非出于吞并的考虑。
当然，美国希望中国四分五裂，或成为李登辉所希望的被大卸七块。这样，中国永远不会对美国构成威胁。但前提是：美国不能付太大的代价。倾其国力冒险为之，美国决不会干，混乱的中国以另一种方式威胁美国、东亚乃至世界的安全体制（如弱势政府为凝聚国内人心而对台湾发动军事进攻、大量的难民四面八方涌入美国），美国也感恐惧。这一点在不支持"台独"和坚持"一个中国"的原则上表现得很典型。在台湾问题上，美国所暴露出的心态是：即想最大限度地把它作为遏制中国崛起的长远战略筹码，又不愿为此付过多的代价。美国至今的困惑是：不清楚台湾这个筹码在遏制中国时份量到底有多大，因此也不清楚应付代价的限度在哪儿。中国外交在美国的狐疑不决中还是有足够的回旋余地，在此种情形下，老子的"柔弱胜刚强"应是外交策略的核心（邓小平外交策略核心思想的传统来源即是老子哲学），纵观近几年的外交实践，今后可能要注意一下几个问题，切不可示强；"好风凭借力"，借助美国守住"一个中国"、"反对台独"的

底线、谨防美国为扯我们的后腿而冒险突破这一底线；某些小事反应不要过于敏感、过于激烈、对国际突发事件如科索沃事件的表态上要注意国家形象；做好在国家次要利益方面妥协、退让的思想准备。
最后要强调的是：让全国人民明白，以最小的成本和代价完成民族复兴、国家强盛是国家的最高利益！
原载《世纪中国》“时代专题”2001年11月9日