农村集体产权制度改革、集体经济组织成员权确认参考意见1

尊敬的领导您好：

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革意见》（中发【2016】37号）发布之后，各地村集体确权、集体经济组织成员资格认定积极推进，累积多年的“农转非”居民的村福利、选举权等财产权利和政治权利的农村矛盾集中表现出来。

最突出的问题就是集体经济组织成员资格的认定，各区县、镇、村出台的意见、通知，可谓是五花八门，大多数的区县根据中央“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的指导意见，依据相关法律、法规和文件妥善的解决了资格确权和村内福利待遇问题，提升了党和政府“关心群众、为民所想”的形象。

在此阐述对“集体经济组织成员资格认定”的一些观点和意见，供相关领导参考。因上学“农转非”，现统一变为居民户口人员，应被认定“具有集体经济组织成员资格”，理由如下：

一、法律、法规及政策范畴：

1、《中华人民共和国宪法》

第六条：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。

第四十二条：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切

有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。

第四十六条：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。【解释说明】任何一个公民都有受教育和劳动的权利，作为农民子弟更渴望通过教育获得知识来武装自己，应鼓励“知识改变命运”，鄙视“上学无用”论。求学上进不仅是每个人应当追求的，更是国家、集体所应鼓励的。劳动是公民的权利，是最基本的生存权的保障，通过努力求学获得工作机会从而保障自己的生存，是社会发展的必然趋势，也是每个公民应当持有的正常的价值观。“各尽所能，按劳分配”何错之有？！国家宪法尚且保护的基本权利，其它组织和部门无权剥夺，更不能以此剥削、侵害公民的正当权益，“上过学，转过户口就不是集体经济组织成员”的观点违反宪法，及法律，不具有任何参考价值。通过求学就业的农民子弟原始取得本集体经济组织成员权，且从未丧失。

2、2014年7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

规定将由公安部、国家发改委、教育部、民政部、财政部、人社部、国土资源部、住建部、农业部、卫生计生委和法制办等十一部门按照职能分工，制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，并明确提出：现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（三权）作为农民进城落户的条件。

【解释说明】户籍改革是大势所趋并实施落地，国务院也明确指出农民进城落户不丧失土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（三权），举重以明轻，大中专毕业生只是因为求学户口曾经转为“非农业”，现天津户籍改革已经实施，全市户籍统一为“居民户口”，况且大多数学生毕业后户口仍迁回原籍（原村委会），因此农民子弟求学就业后，其在村集体的所有权益并不丧失。

3、2016年12月26日中共中央国务院就发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》

第四条：（10）确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

【解释说明】“尊重历史、兼顾现实、统筹考虑”，农村出来的大中专毕业生是农民的子弟，血缘血亲及裙带关系不可分割，不能改变。现实毕业生仍与父母共同居住，大多仍生活在本村，以村土地作为基本生活保障。很多农村受经济大潮的冲击已非传统意义的农村，土地

变卖开发、出租出售，很多都已变为城中村，不再沿用土地承包制，年轻人大多外出打工或自谋职业。所谓集体积累应为80年代前，各

村按县、乡制定辖区划分的土地资源，而90年代后各村资产主要表

现为土地开发，出租出售等原始积累的变价，很多村不再招收社员，在社人员也不再缴纳统筹费用。因此，本次农村集体产权制度改革对大中专毕业生的组织成员权应给予确认。

4、天津市人民政府办公厅关于积极稳妥推进村集体产权股份合作制改革试点工作的指导意见

（四）界定组织成员。村工作小组按照改革方案确定的村集体经济组织成员界定办法，逐一核实本村截至改革基准日的人员情况，并对符合组织成员条件的人员进行初步认定。初步认定的组织成员名单要对全体村民公示，听取异议并商议修订。修订后公示无异议的，经村“两委”联席会议确认后，报乡镇人民政府备案。确定组织成员范围后，推选成员代表。

2016年11月24日天津市村集体经济组织成员资格认定指导办法(试行)

第六条开展村集体经济组织成员资格认定工作要综合考量户籍登记、土地承包、居住生活以及对村集体履行义务等因素。

第七条开展成员资格认定工作应履行以下基本程序：

(一)成立组织 (二)制定方案 (三)宣传动员 (四)调查摸底 (五)初

步认定 (六)公示修正 (七)指导监督 (八)结果公布 (九)编制名册

第八条认定工作小组应全面收集成员资格认定过程中的有关会议记录、实施方案、公示材料、成员名册和相关证明材料等重要资料，整理成册后上报乡镇人民政府(街道办事处)存档备查。

第九条村集体经济组织可以请公证处对成员资格认定工作及其形成的成果文件进行公正并出具公证书。

第十条有关人员对村集体经济组织成员资格认定工作程序或结果不认可的，可以向所在乡镇人民政府(街道办事处)提出异议，并要求调解。

【解释说明】按天津市指导办法，认定成员资格的户籍登记、土地承包、居住生活及对集体履行的义务，原农转非子弟完全符合认定标准：结合本村情况：现户籍均为天津市居民户口、本村早已无耕地更没有土地承包政策、与父母同吃同住、村土地大多出售或出租，原农业户籍人员每月领取补贴，村集体的财产逐渐减少。综上可知因求学就业农转非人员的组织资格应予确认。

另：不管是天津市的指导意见还是指导办法，都是天津市政府各部门研判，因地制宜制定的精准政策，对本次改革身份确认工作具有绝对的权威指导意义，其流程严密、科学，也充分体现了民主、公证，然而一些乡镇并未实施或根本未按指导意见和办法实施，仍擅自用土办法土政策搞一言堂，搞形式的民主，在此特提示相关部门对成员身份确认的程序及流程严格监督，确保改革公开透明，民主科学。

5、《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员确认问题的意见》津高法民一字〔2007〕3号

第二条具有下列情形之一的，取得本集体经济组织成员资格：

（1）出生时，父母双方或一方为本集体经济组织成员，且本人依法取得本集体经济组织所在地常住户口的（包括婚生和非婚生，

计划生育和非计划生育的人员）

（2）基于婚姻关系或者收养关系，将户口迁入本集体经济组织所在地，并在本集体经济组织生产、生活的；

（3）因国家建设或其他政策性原因，将户口迁入本集体经济组织所在地，并在本集体经济组织生产、生活的；

第三条具有下列情形之一的，丧失本集体经济组织成员资格：

（1）死亡的；

（2）取得其他集体经济组织成员资格的；

（3）取得非农业户口，且纳入国家公务员序列或城市居民社会保障体系的。

【解释说明】本条无疑是天津市推进农村产权改革，认定集体经济组织成员资格的重要法理依据。资格认定的原则可分为三点①是否具有农村集体经济组织所在地常住户口②是否在农村集体经济组织所在

地长期生产、生活③是否以农村集体经济组织的土地为基本生活保障。

以上三个原则并非并列关系，也非选择关系，而要根据具体情况

综合判断和分析。原农转非的大中专毕业生，皆因出生而原始取得集体经济组织成员资格，婚后其配偶户口迁入集体经济组织的，亦应被认定为集体经济组织成员。关于成员资格丧失的认定也很明确，即死亡、取得其他集体经济组织成员资格的、取得非农业户口，且纳入国

家公务员序列或城市居民社会保障体系的。

在此重点说明第三点，首先该意见指出资格丧失需取得非农业户口且纳入公务员序列，这是具体明确的。而纳入城市居民社会保障体系是模糊的，从来没有明确的界定标准，那么作为自然人人身权利的丧失，作为公权力的政府各级部门及组织应给予明示，即由相关组织提供农转非人员“已纳入城市居民社会保障体系”的具体界定标准及凭证。其次2017年1月1日起天津市取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为“天津市居民户口”。从而剥离了附加在户口上的公共服务和社会福利，最终实现社会公共服务均等化。具体体现在农村产权制度、城乡教育一体化、劳动就业保障、公共服务财力保障，以及城乡居民统一医疗卫生服务、养老保险、社会救助保障、住房保障等制度。最终消灭非农业等户口性质原因产生的待遇差距，还原户籍本来的社会管理功能。而原农转非的大中专毕业生随户籍制度的改革自然获得对等条件，从而不再受资格丧失第三条的制约。

综上结合《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》及《天津市人民政府办公厅关于建立我市城乡统一户口登记制度的通知》，集体经济组织成员资格的丧失只有两个条件符合：即死亡或取得其他集体经济组织成员资格的。显然未转入其他集体经济组织的在世原农转非大中专毕业生原始取得本集体经济组织成员资格，且从未丧失。

6、《中华人民共和国村民委员会组织法》

第二十七条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

【解释说明】村民自治章程系对村集体资产及经营管理的内部规定，仅适用于选举权和被选举权以及公共事务管理，并且不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，关于集体经济组织成员资格的确定不在村民委员会组织法范畴内，应依据宪法及其他相关法律、法规进行界定。村民自治中的一人一票的民主决策只适用于选举、公共事务管理，比如选举村主任、村务管理等，而不适用于针对个人基本权益的决定，包括农村集体经济组织成员资格的确认。涉及村民集体经济组织成员资格的认定，尤其针对本次农村集体产权制度改革将集体财产由共同共有变为按份共有，显然未曾农转非的人员不希望原农转非人员被确认资格，这关系到每个成员的切身利益，农村各项福利、待遇都绕不开集体成员资格的问题，一旦成员资格权利遇到争议，行政机关和司法机关如以村民自治为由不施以救济，必然扩大矛盾，影响和谐。并且这次确权将是终身的、唯一的、确定的，“人少多分，人多少分”已成为各村镇大多数人的“意识形态”，如采取村民表决无疑将是一边倒的结果，也不符合相关法律规定，因此对成员身份的确定，相关利害关系人均应回避，无权发表意见，更不应遵循少数服从多数原则，而应遵循法治原则。

二、历史、现状及法理分析：

集体企业投资入股权“三改一化”可使原农业人口享受村集体

组织待遇的同时又享有城市居民的各项待遇，作为对等的权利义务，原农转非大中专毕业生已经响应国家政策，促进了城镇化的推进，但实际上却是什么待遇也没有享受的“两头空”，现在户籍统一了，“三改一化”所涉及的“集体企业投资入股权也应统一”。

从目前司法界观点及有关判例看，农民集体成员资格的认定采取了从宽原则，以保障农民生存权为基本前提。1995年，大中专毕业生不再享受“包分配”的政策，此后直至2003年，国家政策要求大中专生必须将户口迁至学校，对于农村学生而言，可以说是强制性的“农转非”。而在此期间农村大多已不招收社员不予安排工作，城郊交合部及城中村也已无地可种，更谈不上土地承包，为了生存广大农村子弟只有继续求学一条路可走。天津市津南区双港镇高雪案，天津市第二中级人民法院做出2015二中民四终字第342号终审判决，认定高雪自出生而取得集体经济组织成员资格，后虽将户口转为非农业但高雪仍然在村居住生活，依靠土地作为基本生活保障，户口管理属于国家行政管理的一种手段，不是认定公民身份的唯一依据，所以高雪虽然户口改为非农业，并不丧失其属于村集体经济组织成员资格，由此可见从法律范畴及司法实践可以论证，因上学而农转非的农民子弟仍具有集体经济组织成员资格。

最高人民法院司法观点集成（第三版2559页），农村集体成员有两个特征：一，平等性，即不分加入集体时间长短，不分出生先后，

不分贡献大小，不分有无财产投入等，其成员资格一律平等。二、地域性和身份性，一般来说，农村集体成员往往就是当地村民，他们所生子女，自出生后自动取得成员资格。而成员资格的丧失必须符合明确的法律规定，在中央提出农村“五个振兴”战略后对集体经济组织成员资格的丧失认定应慎之又慎，能不取消的就不取消，在共同富裕奔小康的路上一个都不能落下。

农村集体经济组织成员与其组织之间的关系无非有三种，即准行政管理关系、人身关系和财产关系。而确认农村集体经济组织成员资格是属于准行政管理关系范畴；是否享集体经济组织财产收益的用益权和履行相应的义务属于人身关系和财产关系范畴。其中，准行政管理关系是属于形式方面的；人身关系和财产关系是属于实质方面的。而实质方面的内容则是确认形式方面的基础和依据，形式方面是实质方面客观反映，二者之间是辨证统一的关系。因此，要正确确认农村集体经济组织成员资格，就要首先分析成员与农村集体经济组织之间的实质关系。实质关系体现在两方面：地域性和身份性，一般来说，农村集体成员往往就是当地村民，他们所生子女，自出生后自动取得成员资格。此外，也有的成员是通过婚姻或收养迁入本集体取得成员资格。

“农村集体经济组织”是我国《土地承包法》中的概念。根据行政法规的规定，农村集体经济组织虽然没有行政权，但是可依据行政委托，代替乡、镇政府行使部分行政权，如收缴社会统筹等。体现的权利义务关系主要是成员与组织之间的一种经济关系，而农村集体组

织成员与该组织之间还存在其他关系。随着经济的发展，农民与土地（确切地说是耕地）之间的依赖关系越来越模糊了。一些大中城市乡结合部的农村，不仅不存在可耕地，甚至连农用地也不存在了，这些促使我们必须重新确定成员资格的外延。

这就要坚持两个原则。一是历史性原则：即尊重农村集体组织形成、发展的历史；尊重以家族沿袭为表现形式长期固定生产、生活的民间习惯为主，本人或其直系血亲、拟制血亲、姻亲与农村集体经济组织之间存在权利义务关系为辅。二是发展的原则：改革是大势所趋，过程务必科学稳定，避免产生新的社会矛盾，改革需要人才不能把人才挡在门外，“乡村振兴，人才是关键”。

2018年中央1号文件提出了乡村振兴战略，若要乡村振兴，必先振兴乡村人才，知识经济，信息时代，没有人才如何振兴？农村上学“农转非”人员受教育时间较长，更有秩序观和规则意识，知识和技术水平，总体上高于未受过中高等教育的人员，上学“农转非”人员在村内又有各种亲情为纽带，是纯粹的血脉相承。面对新时代的农村发展和振兴战略，会大大激发集体经济组织的活力，担负着让老一代了解新时代、集体内同一代跟上新时代、言传身教影响下一代的重要使命，促进村集体组织的进步、文明与和谐。因此血亲血缘不可分割，不能划分为两个集体，没有这种裙带血缘关系做纽带，引进再高级的人才也无法全身心的投入到“家乡”农村改革的建设大潮中。

我市东丽区、津南区、北辰区、静海区、大港区、滨海新区等，都先后出台相关文件或政策使原农村非农业人员享受到了与原农业

人口同等的权利和待遇，同一个国家同一个城市怎能有不同标准？！大是大非面前不容懈怠儿戏，应以庄严的国家法律捍卫政府的权威与公信力，这是每一位国家工作人员的职责和本分。

2016年12月26日中共中央国务院就发布关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，农村产权改革的大幕即将拉开，施行数年的集体财产共同共有即将改为按份共有，2017年1月1日天津市实施

户籍改革制度，从而户籍性质均变更为居民户口，西青区确定集体经济组织成员权确认基准日为2018年2月28日，标准为基准日前健在的户籍在纪庄子的全体居民，由此可见原农转非大中专毕业生应被确认具有集体经济组织成员资格。

综上：

对农村集体经济组织成员身份的确认是本次改革的重中之重，应坚决杜绝形式主义，杜绝懒政庸政，不调查研究妄自发言，搞一刀切的官僚作风。应主动及时下到基层街镇，到老百姓的身边调查研究，广泛听取合理意见、建议，尤其听取特殊人群的建议及诉求。全面合理的制度政策来源于全面的了解和科学合理的分析，坚决杜绝“闭门造车”、“办公室政策”的出现。

农村集体产权制度改革是国家战略，宗旨及原则容不得半点偏差，改革初期更不允许个人打小算盘，个别人搅混水，该公开的不公开遮遮掩掩，阻挠农村振兴计划的顺利实施。

习主席指出乡村振兴，人才是基石。农村经济社会发展，说到底，关键在人。“乡村振兴，人才是关键。要积极培养本土人才，鼓励外

出能人返乡创业，鼓励大学生村官扎根基层，为乡村振兴提供人才保障。”吸引各类人才返乡创业，激活农村的创新活力。要注重建立引导和鼓励高校毕业生到基层工作“下得去、留得住、干得好、流得动”的长效机制，让大学生“愿下来，又留得住”。“要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑，加快培育新型农业经营主体，让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心，激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。”结合法律、法规及相关政策上学农转非人员及家属的集体经济组织成员权并未丧失应予以确认。

改革既是摒弃旧的观念和落后的制度，以崭新的视角迎接新的时代，历史车轮不能倒转，改革的大潮不可阻挡，当前我国经济改革处在重大转折时期，目前的社会和谐稳定来之不易，希望我们上下一致，同心协力，在习主席乡村振兴战略的指引下，在农村集体产权制度改革的意见的指导下，以最大的热情和魄力为振兴农村、振兴农业、振兴伟大的祖国履行自己的光荣职责，农村集体产权制度改革必将获得重大成功，我们必将获得最终的胜利。

以上仅为个人粗浅意见，如有不实之处欢迎各位领导指正。