论大遗址保护规划编制中的六个关键问题

论大遗址保护规划编制中的六个关键问题?

权东计

摘 要:大遗址保护规划的编制应立足大遗址保护规划的本原，以政府的管理需求为导向，以促进大遗址保护与区域和谐发展为目标，以提高规划成果的法律地位为目的，将长远目标与客观实际相结合，调整规划编制的内容，完善规划编制的环节，合理进行遗址保护区划与管理措施的制定，实现大遗址空间资源的优化配置，强化规划成果的公共政策作用，使大遗址保护规划发挥其应有的效能。

关键词:大遗址；保护规划；关键问题

当前，随着文化产业的蓬勃发展、区域竞争的日益激烈，大遗址以其突出的历史、艺术、科学和社会的价值而成为新的开发的热点，大遗址保护与开发利用的矛盾也日益显现。大遗址保护规划已经受到各级政府的高度重视，大遗址保护规划的“龙头”地位也逐步得到确认。但是，大遗址保护规划的形势却不乐观，面临着“编制难、审批难和实施难”的三难境地，本文试图通过对大遗址保护规划编制过程中的六个问题进行分析，探析影响大遗址保护规划编制的关键问题。

1.论大遗址保护规划编制的目的与意义

美国规划学者约翰·M·利维在他的著作《现代城市规划》1中是这样论述规划需求的：“对规划的需求可以概括为两个词：相互联系性（interconnectedness）和复杂性(complexity)。如果我们的人口数量是有限的或我们所依托的技术是相对简单的，那么就没有像本书所描述的规划需要了。如果我们每一个人能够按照自己的方式行事，那么，通过一般规划工作我们将一无所获。但事实上，我们拥有大量的人口，我们的技术相当复杂，因此，这个如果是不存在的。”

大遗址保护规划除了具有城市规划的一般相互联系性和复杂性以外，还具有自身的相互联系性和复杂性问题。其复杂性与相互联系性主要体现在以下几个方面：

1.1政府管理的需求

大遗址管理体制上客观存在着国家文化文物部门的纵向管理体制与大遗址范围涉及的不同区位地方政府的隶属管理、同一级地方政府不同部门的条块管理等。为了满足政府管理需求和协调政府各职能单位之间的管理关系，客观上要求要有一个保护规划。

?国家文物局文物保护科学和技术研究项目，陕西省教育厅人文社科基金项目（06JK017），

（07JK120）。

1.2区域发展的必然结果

大遗址，特别是处在城市与城市近郊大遗址所处的地理环境相当复杂，它不仅处在一个不断演替的经济环境背景之中，而且具有错综复杂的人文环境。为了协调大遗址保护与区域发展的关系，解决大遗址存在的主要问题，就必须有一个保护规划来协调和解决大遗址保护与区域发展的矛盾。

1.3大遗址价值与功能体现的需要

大遗址是唯一的、不可再生的人文资源，但它的功能和价值却是多重的。大遗址的功能和价值有联系也有区别。遗址功能的大小决定了其价值的高低，因此它的价值随着人类对遗址功能认识的深化而变化。但功能和价值并非一一对应，有时还有矛盾。如过分注重大遗址的某种功能，必然影响大遗址整体价值的维护；若片面强调大遗址的某种价值，也要影响其综合功能的发挥。惟有认识大遗址的综合功能，才能充分体现其价值；也惟有注重大遗址的整体价值，才能充分发挥其功能。如何在科学评估大遗址的价值的基础上、通过的合理展示，发挥大遗址的功能，需要一个科学的保护规划。

1.4不同利益群体和谐共生的需要

大遗址由于其价值与范围大的缘故，也就必然涉及到许多不同利益团体，这些不同利益团体存在着社会地位、地理区位等方面的差异，这些差异直接导致对大遗址价值的认识、保护态度各不相同。不同利益团体的价值取向不同，导致对大遗址价值的不同需求和不同保护与利用模式的产生。这些关系处理得是否恰当是大遗址保护规划的关键。

对大遗址保护规划的效能理想化和夸大是造成规划编制目的产生偏差的根源。大遗址保护规划的“龙头”地位，不在于编制内容的面面俱到，而在于体现和落实大遗址管理者对大遗址发展政策的空间意图——空间性是大遗址规划的根本特征。因此，只有弄清编制大遗址保护规划的目的和意义，把编制重点从对虚无的战略层面的研究和对“终极蓝图”的追求的理想境界中解放出来，集中精力、实实在在地把政府政策意图和大遗址本体保护和空间资源的合理利用紧密结合，才能满足政府服务、监控和纠正市场对大遗址空间资源配置不当的需求，才能使大遗址保护规划真正成为大遗址保护工作的行动纲领，而不是某遗址本体的技术保护方案。

以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权限确定规划范围，以大遗址本体保护与历史环境风貌保护为规划的主要内容，以提高大遗址区域内居民生活质量为根本，增强规划内容的继承性，确保大遗址的可持续和谐发展，成为大遗址保护规划的主要目的与意义所在。

“规划是在高度政治化的背景下进行的”，大遗址保护规划更是如此。这是因为：（1）大遗址规划是国家实施文化保护战略的有机组成部分，它关系国家文化安全；（2）规划通常关系到国家、地方政府、居民的利益关系，它关系到经济的发展和社会的和谐；（3）规划决策的结果通常是可以很清楚地被看到的，具有较强的透明度；（4）公众认为自己能够评判规划问题，而不去过分的崇拜规划师的专业技能；（5）规划决策通常对遗址区域内大多数居民收入和政府财政收入有很大的影响。只有明白这些问题，才能明白谁是大遗址规划的编制者。

2.1政府

大遗址保护规划是一项涉及大遗址区域全局发展的公共政策，其编制过程也是政策的制定过程。政府作为居民的法定代表机构，自然成为政策制定和执行的主体。《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》第六条明确规定：“全国重点文物保护单位保护规划应当在省级文物行政部门指导下，由所在地的县级以上人民政府组织编制。”这就以法规形式明确了政府是大遗址保护规划编制的主体。

2.2规划者

规划设计单位或规划师是受政府委托提供技术服务的机构和人员。规划者通过对大遗址现状的“望、闻、问、切”，找出大遗址保护发展的主要问题和关键因素，然后从“四项”评估、保护对策、保护控制范围的划定，展示利用的主题、保护工程项目的时序安排等，规划设计出大遗址未来的发展蓝图，然后经过专家评审、政府审批，以法定的形式告知社会大众。

2.3公众

公众是规划的参与者与执行者之一。如果将大遗址保护规划编制只被纳入文物保护、或工程技术的范畴，这就使得原本属于“公共政策”的大遗址保护规划，由于采取封闭性“专家规划”的工程技术制定方式，使大遗址保护范围内的居民因缺乏有效参与途径，其切身利益和需求得不到应有的体现。“反客为主”的结果，往往使规划只代表政府利益，而忽视居民利益，成为日后“实施难”的根源。

在这三者的关系中，只有确保政府的规划编制主导地位，才能充分体现政府的意志和反映社会大众的呼声，保证规划的代表性；只有调动社会各方的力量共同参与、进行民主决策，才能避免“精英规划”的局限性，才能保障规划的科学性；只有三者共同作用，才能使规划成果更符合大遗址保护发展的需求，被更广泛地接受和遵循，并得以顺利实施。

大遗址保护规划和其他规划一样，既是预见性，又是反应性规划2。它是尝试对难以琢磨的、易引起争论的但又非常重要的“公众利益”提供服务。评价规划科学性，取决于规划是否对相互联系性和复杂性问题的解决，是否能被政府、公众和规划者共同所接受，并能有效的实施。

在我国行政体制下，政府是规划管理权的惟一执行者，其对规划内容准确性的理解和实施手段合理性的掌握，直接影响到规划的科学性和可行性。另外，由于受政府任期和政绩考核的时效性限制，大遗址保护规划必须要解答大遗址现实的迫切问题（这些问题也是公众急切关心的问题），只有强化近期保护项目与利用项目建设的指导作用，把规划的意图变成政府的行动计划，才能真正发挥大遗址保护规划在大遗址保护工作中的决策和协调作用。

公众是大遗址规划的直接受益者和规划执行的主要参与者，规划在内容上，如果不能妥善的处理好公众的利益，规划就不能得到很好的落实，公众就有可能成为规划执行的阻碍力量，甚至是大遗址的主要破坏者。保护公众利益，特别是大遗址“保控范围”内公众的利益是评判大遗址保护规划是否科学的主要因素。

如何是大遗址保护规划成为科学的规划？笔者认为大遗址保护规划的科学性在于规划者是否能在科学的思想指导下、以科学的方法、编制科学的规划内容，最终使得规划能够体现政府和公众的意图，遗址得以保护、居民生活得以改善、区域各项事业得以和谐发展。大遗址规划必须要向政府、公众“讲述真理”，不仅要讲述“什么是真理”，还要讲述“如何实现真理”；不仅要指出“将来会是什么”，更要强调“现在该做什么”。只有跳出“精英”规划者的纯技术的层面，以政府和公众的需求为导向，把追求长远目标和解决眼前问题紧密结合，将规划的真理融会贯通在管理和实践中，大遗址保护规划才能彻底摆脱“墙上挂挂”的命运。

4.论大遗址保护规划划编制的发展方向

大遗址保护规划现有的僵化编制模式和漫长的审批过程，已无法适应市场经济下大遗址区域快速发展的要求，“规划滞后”几乎成为一切大遗址问题的责任所在。要发挥大遗址保护规划对大遗址的调控作用，规划编制就要求淡化计划性色彩，强调成果向战略性、动态性和灵活性转变。因此，在大遗址总体规划中，在对大遗址终极目标、规模的远景预测的同时，必须探索多元化发展的保护模式，强化大遗址规划终极目标地位，为实现可持续和谐发展奠定基础。

市场经济的确立，要求政府制定的交易规则必须是公正的、明确的和稳定的，否则，只会造成市场信号的混乱和政府公信力的降低，违反市场经济的运作规律3。大遗址保护规划是大遗址“保控范围”内进行保护、生产、生活、建设的交易规则，具有崇高的法律地位，其所确定的内容必须是刚性的和具体的，否则，规划的弹性过大、解释空间过宽，其严肃性就会受到挑战。现实中，大遗址保护规划实施的无力，就是大遗址保护规划的刚性约束力不足的表现。

要适应市场经济发展，大遗址保护规划究竟应走向“务虚”还是“务实”？应是策略研究还是立法过程？这是大遗址保护规划改革必须解答的问题。大遗址保护规划是调整社会各方对大遗址土地利用的空间需求利益关系的纲领性文件，其编制应“有所为，有所不为”减少技术规范性的定义，向设立制度和公共政策的方向发展，不能把大遗址规划停留在技术层面和具体的项目设计与规划实施的细节上，否则就失去规划的战略指导意义和法规意义，把规划变成设计。

国家文物局颁发的《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》明确和强化了大遗址保护规划的法律地位。大遗址保护规划划的法律特征，要求规划编制应体现准立法的过程：（1）规划的依据是法规要求和其他相关规划的延续；(2)规划的内容应该是客观和具体的；（3）成果的表达应该是清晰和可操作的；（4）编制的过程应该是多方参与和公开的；（5）规划的实施应该是有保障和稳定的；（6）规划的监督和调整应该是严肃和制度化的。

由此可见，大遗址保护规划编制是一项为政府制定大遗址公共政策的准立法过程。其编制应围绕四个方面来展开：

4.1目标

制定反映政府管制意图的公共政策。政府是大遗址保护规划的制定者、审批者、执行者和监督者，因此，规划应该由追求技术的科学性转而面向政府的管理权，制定相应的大遗址空间管制政策，满足各级政府不同的管理需求。

4.2内容

实现大遗址空间资源的配置。大遗址保护规划应积极同其他社会、经济部门的政策相协调，深入研究大遗址综合体的遗址本体、空间特性，加强在土地利用方向、空间资源利用和基础设施配置等方面的调控能力，有效发挥规划在保护遗址、引导城乡经济、社会协调发展方面的积极作用。

4.3成果

具有刚性的法律地位。大遗址保护规划的成果不再只是保护部门的技术管理规范，而是以调控性、政策性、标准性的内容，以公正、明确和稳定的刚性法律条文形式“明确保护什么”、“不能发展什么”、“必须提供什么”，这应成为被普遍遵循的市场行为规则。

4.4过程

体现准立法的行为。大遗址保护规划对土地和空间资源的配置是不同社会群体间的空间利益再分配，涉及到千家万户的切身利益。因此，大遗址保护规划的编制不应仅局限于部门编制、专家认证、政府审批的内部运作，还必须实现对社会的公开，让社会公众共同参与，民主决策。只有这样，才能保障规划成果的科学性，才能体现规划政策的公共性，才能使规划具有真正的法律地位。

5.论大遗址的保护范围、建设控制地带、规划范围

保护范围和建设控制地带范围一直是保护规划争论的焦点，不同级别的政府、不同专家、不同的政府职能部门会有各的观点。即是同一类专家，由于所处的地位、单位不同，也会有不同的观点。因此，科学的界定大遗址的保护范围、建设控制地带和规划范围，就成为规划必须解决的首要问题。

5.1保护范围

是指由文物本体、本体相关区域、以及相关区域之外保持一定的安全距离共同实施重点保护的区域4。它一般根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定，以确保文物保护单位的真实性和完整性。大遗址的保护范围应由以下三部分构成：其一，大遗址的文物本体是指历史遗留下来各种历史遗迹和经过考古发现的遗址本体在空间上所占的区域；其二，在空间上存在相互关系遗址个体所辐射或涵盖的区域；其三，遗址本体存在所必须的历史物质、文化环境。

5.2建设控制地带

是指在文物保护单位的保护范围以外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。它应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。

保护范围和建设控制地带，是根据遗址本体、本体相关区域、安全距离以及环境和风貌情况，结合遗址区域社会、经济、文化发展的现状，依法划定的地理空间，具有法定的地位，任何单位和个人都必须严格遵守与其有关的法律规定。

5.3大遗址区5（特区）

大遗址作为人类活动的区域空间，在其分布空间和相关区域存在着高度相关性，而这种相关性主要反映在两个方面：一种是遗址在区域内部间特性的一致性和相似性，并以这种一致性区别与其他区域，如城市遗址与陵墓遗址，大型建筑遗址与大型工程遗址等。另一种是遗址区域内的核心以及与其功能上紧密相连，具有共同依存关系的历史环境风貌。

因此，大遗址区是以国家公布的各级文物保护单位或文物点为对象，以文物保护范围和建设控制地带为基本依托和与之相关的空间区域。它不但包括了法定的保护范围和建设控制地带，更重要的是它还包括了在时间上或空间上具有紧密相连的大遗址文物保护单位或其它文物点所覆盖的空间区域。如五陵原西汉帝陵遗址区、汉长安城遗址区、周原遗址区等。

5.4规划范围

规划范围指的是规划需要涉及的范围，它是为了综合解决大遗址保护所存在的问题，综合考虑大遗址“保控范围”和区域发展的实际情况，依据规划范围确定的基本原则而确定的。目前大遗址保护规划范围一般沿用大遗址建设控制地带的范围，但规划实践已经充分显示这一范围不能解决大遗址所面临的主要问题，例如产业问题、移民搬迁问题等。要解决好大遗址保护问题，必须从区域出发，即大遗址区（特区）出发，合理确定大遗址保护规划的范围，统筹协调大遗址保护与区域发展的关系，从根本上解决大遗址所面临的问题。只要合理的确定规划范围，才能为保护和利用提供足够的空间，确保大遗址规划内容在合理空间上的全面落实，确保大遗址区各项事业和谐、有序与共生。

6.论大遗址保护规划与产业结构调整

1997年，国务院在《关于加强和改善文物工作的通知》中明确将大遗址保护列于“正确处理文物保护与经济建设以及人民群众切身利益的关系”的首位，要求充分考虑遗址所在地群众的切身利益，采取调整产业结构、改变土地用途等措施，努力扶持既有利于遗址保护又能提高当地群众生活水平的产业，从根本上改变被动局面。但长期以来形成的保护观念使得大遗址规划内容，一直停留重保护，轻利用的上，甚至不能谈遗址公园、遗址旅游，更不用说发展遗址文化产业了。必须转换这种传统保护思想指导下的规划模式，正确认识大遗址的功能与价值，调整规划思路与方法，使大遗址规划真正起到保护遗址、提高人民生活水平、促进遗址区域和谐发展的作用。要将调整大遗址区域的产业结构，纳入大遗址保护规划之中必须从根本上解决以下几个问题：

6.1正确认识遗址文化产业内涵是转变保护规划观念的根本

产业有广义和狭义之分。依据《辞海》和《当代中国经济大辞库》对产业的定义，作者认为：广义的遗址文化产业就是指从事遗址保护和开发利用的“各种生产、经营事业”。遗址事业是社会的一项文化事业，但从国民经济结构的角度看，它又是从事遗址经营的一个经济部门，是大文化产业中的一项产业。广义的遗址文化产业既包括自主经营的文化企业单位，也包括由国家经费支出的事业单位。狭义的遗址文化产业就是指从事遗址保护与开发经营的文化企业的集合。其特征就是企业经营性。狭义的遗址文化产业只是广义的遗址文化产业中具有企业经营性的那一部分，并不包括由国家财政支出的各类公益性、事业性的遗址保护、科研事业机构。因此，这里所说的遗址文化产业是指广义的遗址文化产业，是指以大遗址区域资源为对象，从事以遗址保护、遗址利用以及与遗址有关的各个行业。只有正确地认识到大遗址的产业内涵，才能促使保护规划转念的改变，将产业结构调整纳入大遗址保护规划之中。

6.2正确认识大遗址资源的属性、功能和价值是发展遗址文化产业的基础

大遗址作为人类实践的对象，绝不是同人的生活无关的东西，相反，它是同保护者、传承者心气相通，同人的生活息息相关，是体现着人的需要、目的和凝聚着人的劳动、智慧的东西，是确证和显示人的本质力量的东西。（1）大遗址作为前人在过去时代长期社会历史实践中形成的物质文明和精神文明的杰作或与人类实践相联系的历史遗存，它的本质是人类探索和改造客观世界，体现自身本质力量的历史客体和传统文化载体，具有不可再生性、历史真实性、内涵丰富性、风貌残缺性、文化传承性、交流媒介性、分布区域性等属性。(2)大遗址的功能指大遗址发挥有效作用的特性和能力，主要有科学研究功能、精神家园功能、旅游参观功能、文化生态功能、宣传教育功能等。(3)大遗址的价值指遗产的属性、性能是否满足人类需要以及满足的程度，主要有历史文化价值、科学研究价值、社会价值、艺术价值等。大遗址的功能和价值有联系也有区别，它的价值是客观的、本身所固有的，需要通过科学研究去认识。惟有认识大遗址资源的属性、功能，才能充分体现其价值；也惟有注重大遗址的整体价值，才能充分发挥其功能。

6.3构建合理的产业体系是大遗址保护规划必须纳入的内容

《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》涉及到产业有关的内容只有遗址展示，而遗址展示只是大遗址区产业的极小部分，不能代表遗址产业的全部。因此，满足《要求》的规划，可能是行业管理者满意、遗址保护方面的专家满意，很难做到公众、特别是大遗址“保控”范围内的居民满意。因此，从这种意义上讲，现有的规划体系与内容不能完全满足现实

的需要，必须增加产业结构调整的内容，真正体现规划的目的。大遗址区的产业结构调整必须以价值链为基础，构筑结构完善、主导明确、部门协调、运作高效的遗址文化产业体系，以发挥它的综合效益，提高遗址文化产业的投入与产出效益。

综上所述，笔者认为，大遗址保护规划编制的改革发展，应该立足保护规划的本原，返璞归真——以政府的需求为导向，以实现大遗址空间资源配置为重点，以提高规划成果的法律地位为目的，调整规划编制的内容，完善规划编制的环节，提高规划的审批效率，使大遗址保护规划发挥其应有的效能，服务于大遗址保护，并监督、协调大遗址保护与区域经济建设的健康发展。

注释和参考文献

[美]约翰·M·利维著，孙景秋等译.现代城市规划[M] 北京：中国人民大学出版社，2002年3月.

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1.郭耀武，陈立飞.城市总体规划编制的五个问题—以江门城市总体规划为例.规划师[J].2006(11):70-7

2.

4.5.权东计，朱海霞.大遗址保护与遗址文化产业发展——以汉杜陵（雁塔）区域发展为例[M]西安：陕西

人民出版社，2007.1

作者简介

权东计（1963—），男，西北大学城市与资源学系教授级高工，城市规划与设计、人文地理硕士研究生导师。主要从事文化遗产保护规划、旅游规划和城市规划教学与科研工作。