结合典型案例论述公务行为与个人行为的区分标准

公务员个人行为与公务行为的区分

https://www.360docs.net/doc/923272252.html, 来源：江苏法院网作者：朱敏更新时间：2011-11-23 16:26:08

内容摘要：区分国家公务员的个人行为与公务行为是十分复杂的问题，行政赔偿中对个人行为与公务行为的区分问题已是一个现实而迫切的法律实践问题。对在实际操作中如何认定工作人员“与行使职权无关的个人行为”这一问题非常有必要加以探讨。公务员对其执行公务中的违法、失职行为不直接向行政相对方承担损害赔偿责任，而公务员以普通公民身份实施个人行为，则其行为后果由公务员本人承担，在实践操作中，由于不能真正揭示公务员的个人行为与公务行为的区别而经常导致司法实践的混乱，因此，有必要对公务员的个人行为与公务行为进行区分，并对此进行深入研究。

关键词：公务员；公务行为；个人行为

引言

近年来，我国学术界对公务员个人行为与公务行为进行了较为深入、系统的研究。自1993年我国全面推行公务员制度以来，传统的干部人事制度已过渡为公务员制度，但公务员行政行为约束机制基本上承袭了传统的重思想道德教育约束,而轻制度约束,重事后约束，而轻事前和事中约束的干部人事约束机制，没有形成体系。随着改革开放的不断深入，特别是市场经济体制的逐步确定，这种单一的约束机制已经不能适应环境的需要，研究我国公务员个人行为与公务行为具有重要意义。公务员的公务身份是近现代国家的法律所创设、拟订的，公务员身份的双重性是基于近现代国家的发展和社会的需要而创制的，这种法律制度不仅彻底否定了旧时“君”、“臣”、“民”之间的关系，而且确立了为民造福、为人民服务的宗旨，为公务员依法行政打下了坚实的理论基础。在实践操作中，由于不能真正对公务员的个人行为与公务行为的进行区别而经常导致司法实践的混乱，因此，有必要对公务员的个人行为与公务行为进行区分，并对此进行深入研究。由于法律上不存在唯一绝对的标准，以致司法实践中难以操作，有鉴于此，本文试就区分公务员个人行为与公务行为的意义、标准以及司法实务进行分析。

一、公务员的个人行为与公务行为

（一）实践中产生的争议

国家公务员是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各级国家行政机关中担任公职、列入国家的编制、由国家财政来负担，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。从单纯的理论上讲，公务员作为行政人身份即行政主体意志的载体而从事公务行为和以自然人的身份即个人意志的载体所从事的个人行为是容易分辨的，但在实际操作中并非如此。在行政诉讼或行政赔偿过程中，公务员身份的确定问题历来是人们争议的焦点和难点。公务员的双重身份（自然人和行政人）的区分是行政主体法理论和制度构建不可或缺的部分，并直接涉及行政行为的效力、行政责任的归属和救济方法的运用。①

具有双重身份的公务员实施的个人行为和公务行为其内涵如何？目前理论界普遍认为，当公务员以公务员身份出现时，他和行政主体之间存在行政公务委托关系，其行为属于公务行为，

所引起的后果也由行政主体承担；当他以普通公民身份出现时，他和行政主体之间不存在行政公务委托关系，其行为属于个人行为，所引起的后果也由自己承担。这种区分公务员个人行为和公务行为的核心是要以公务员所承担的行政公务及所属行政机关的行政职权与行政职责为基础，看公务员的行为是否包含行政权力这个要素，凡是国家公务员行使其所任公务而发生的行为都属于公务行为，而与职权无关的行为则属个人行为。

现实中公务行为可以概括为以下几种形式：

第一、公务本身行为。如违法或不适当的行政处罚。

第二、与执行公务牵连的行为。具体有两种类型：首先，滥用职权，即公务员以行政主体的名义实施，利用公务所给予的机会、条件，以及执行公务的方法、手段，而达到其非法的目的，如以权谋私。其次，超越职权，即公务员实施了超越法律、法规规定的权限范围的行为，其中，超越职权主要有两种：一是下级公务员行使了专属上级公务员的行政职权；二是此行业或专业的公务员行使了彼行业或专业公务员的行政职权，我国立法和行政法理将超越职权作为公务员的公务形态。

第三、勤务时间外的公务行为。通常情况下，公务行为在公务时间内实施，基于行政管理具有最大的涵盖面，为使行政管理机制高效能运转，防止政府官员在复杂多变的问题面前束手无策，法律容许特定的“时空”的公务活动，以弥补法律调整的空白地带和情势剧变状态。公务员在勤务时空外并不丧失公务资格，其行为如果出于行政目的，以公务身份出现，则属于公务员公务的范畴。倘若公务员在勤务时空外并非以公务身份，或者虽以公务身份但不是出于行政目的的活动则属个人行为。

第四、怠于执行公务。即公务员的一种不作为的行为，往往表现为公务员依其公务，对第三人有作为之义务而不作为或迟缓履行。依据我国行政立法规定，公务员的“作为义务”包括：（1）法律、政策上所规定的义务；（2）公务要求的义务；（3）上级的命令、指令中的义务；（4）职业操守上的义务。公务员违反上述规定的不作为，均可构成怠于执行公务。①

在司法实务中，由于法律上不存在唯一绝对的标准，国内这方面也没有一确定的学说标准，以致公务员实施的行为是个人行为还是公务行为难以区分，具体来说，他们之间产生的争议可以大致概括为以下几种情况：第一，公务员以公民身份从事的民事行为是否可以明确界定为公务员个人行为？第二，公务员利用其职务上的职权处置私事、谋取私利的行为，是追究行政机关的法律责任和国家赔偿责任还是追究公务员的个人责任呢？第三，公务员受行政机关的委托或者授权实施了民事行为，这种情况又该如何界定？等等。

以上列出的种种情形，对司法者在具体的工作中也提出了一个比较高的要求，就是在界定公务员行为究竟是个人行为还是公务行为时，其范围不应过宽或过窄，如果过宽，将个人行为列入公务范围，则不利于防止或警戒公务员的违法和失职；反之，若将公务员公务行为纳入个人行为之范围，则会使受害的相对人难以享有充分的权利救济。

（二）区分两类行为的意义

从建设社会主义和谐社会的层面来讲，区分公务员个人行为与公务行为具有其内在的必然性，

是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，也是不断提高经济效益、加速社会发展、建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。

首先，是保障基本人权的需要。公民个人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利。这些权利的存在是公民个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提。由于公务员的执行公务的权力是国家权力，不仅负有通过国家的力量保护公民的基本权利不受非法侵害的义务，同时还具有强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并以国家强制力为后盾，公民个人无法与之相抗衡，往往处于被动、服从的地位，极易受到侵害。这种权力无处不在使得公民很难对其造成的损害作有效的防卫，其后果是极其严重的。因此，将公务员的职权控制在法律规定的权限范围之内，并使之严格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政权对公民基本权利的不法侵害，另一方面权力的合法行使又起到保障和促进公民基本人权的作用。明确区分公务员的个人行为与公务行为，从而确定责任归属，以防止其滥用和越权的行使是保障基本人权的重要前提和基本手段。

其次，是维护良好社会秩序的需要。公务员的职权涉及国计民生，其支配力和影响力涉及到社会、政治、经济生活的所有领域。如果行政权力肆意扩张不受约束，不断地侵害公民的权利，必然导致公民对政府的不信任感增强，社会将处于一种紧张状态，安定团结的良好社会环境就难以形成。反之，合法、良好的公务员公务权力的运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少社会不法行为的发生机率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的社会秩序更易形成。

最后，是社会主义市场经济体制建设的迫切要求。建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。市场经济体制的确立，意味着改变以往依靠行政命令管理经济的方法，充分发挥市场在资源配置方面的作用，以市场为中介推动经济活动的运行。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不能滥用公务员公务的权力去干预市场运行。由于公务员的公务执行公务的权力本身固有的扩张特性和其后强大的国家强制力，这种现象极易出现，而市场主体却难以预见并作有效的防卫，市场经济很容易因此而失序。只有将公务员的执行公务的权力控制在合法的范围之内，才能既充分发挥政府在市场经济体制中的保障和促进作用，又防止其对市场运行的不法侵害。

从法律的层面上来看，公务员是政府管理的主体，政令实施的执行人和政府权威的塑造者。他们代表着国家行使公共权力，因此，其行政行为能否被有效的约束将直接关系到能否建立起高效、廉洁的政府形象和强有力的国家系统。我国法律体系中对国家公务员的行为规范方面的法律还不是很健全，明确区分公务员个人行为和公务行为的方法，不管是对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。首先，有利于确定行政行为的效力，公务人员执行公务的行为是代表行政主体，以行政主体的组织名义实施的行为，究其实质而言，是代表国家，以国家名义实施的行为，而不是个人意志反映下的行为。因此，公务行为具有行政行为的法律效力。其次，有利于规范行政责任的归属，如果属于公务行为，不管其行为是否引起行政争议，其行为后果均由行政主体承担，如果公务员以普通公民身份实施个人行为，则其行为后果由公务员本人承担，行政主体无须为公务员的个人行为承担任何法律责任。在行政法律关系中，行政主体与行政相对方是双方当事人，公务员只是代行政主体实施公务管理活动，换句话说，公务员对其执行公务中的违法、失职行为不直接向行政相对方承担损害赔偿责任。最后，有利于确定行为争议时救济方法的运用，对于公务员所实施的具体行政

行为，相对方不服引起行政争议，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，如果公务人员实施的行为不是公务行为，那么该行为引发争议或违法时，则可以通过仲裁或诉讼的形式寻求法律救济，这也就是说，行政复议这种行政救济方式是解决行政争议所独有的途径，而且公务员个人行为与公务行为引起的诉讼性质也截然不同，由此可见，相应的诉讼主体，诉讼权利义务也不尽相同。①

二、区分公务员个人行为与公务行为的主要学说与理论

（一）各主要学说的内涵

在行政法理论中，区分、确定公务员个人行为与公务行为的界限非常重要，它不仅关系着相应行为的效力，而且关系着行为责任的归属。我国法律上不存在唯一绝对的标准，以致司法实践中难以操作，但归纳起来主要有以下几种划分的理论学说。

1.主观说。该说认为界定公务员某一行为是否为执行公务的行为应当重点考察公务员主观上的意思，只要其行为意图、目的是执行公务，则认定为公务行为，缺乏这种意图、目的，即使外人看来有执行公务的表面特征，也不能认定为公务行为。由于行政行为中行政机关及其行政人（公务员）都有主观意思的存在，从而该说又可以分为行政主体主观说和行政人（公务员）主观说。前者认为，公务员某一行为是否属于公务行为应以行政机关的意思表示为准，必须是在执行行政机关的命令或委托事项的范围内，不可逾越这个范围，否则将归入个人行为，该说甚至认为行政行为不是公务员心理上的意思表示，而是执行法律的行为。后者认为，公务员行为是否是公务行为应重点考察行政机关工作人员主观上的意思，只要其行为的意图和目的是执行职务，就可以认定其为公务行为，相反，如果是为了自己的利益而实施的某行为，则不属于公务范畴。

2.客观说，又称为形式说或者外表标准说。该学说的观点是西方多数学者所持有的。该说认为，认定公务员的某一行为是否属于公务行为，应当重点考察公务员的外部特征，即在客观上、外形上、社会观念上属于职务范围的，均属于公务行为，至于公务员本身的主观意志、目的在所不问。具体来说，这样的行为主要包括以下三种行为：首先，是公务员执行其职务行为所必要的行为，正如台湾学者曹竟辉所言：“执行职务系指公务员之职务行为本身与不法侵害人民自由或权利之间互为关连，……从客观或外形上察看，只要在社会观念上认为是执行职务之行为，属于执行职务”；其次，是公务员执行其接受的行政机关所命令或者委托的职务；最后，是足以认定公务员的行为与执行职务有关的行为。

3.职权相关说。该说认为区分公务员的个人行为与公务行为的一个主要目的和意义就在于确认公务员行为的法律后果的承担，公务员所实施的某一行为，如果与其职权相关，则为公务行为，其行为后果国家应承担相应的责任，反过来说，如果其行为与职权不相关则属于个人行为，由公务员个人承担法律责任。例如，警察甲对乙实施了治安拘留，并在拘留过程中殴打了乙。那么，甲殴打乙的这一行为显然是与甲行使行政职权的行为有关，是行政处罚行为过程中的一个延续性行为。倘若乙被拘留以后，警察丙由于与乙有私人恩怨，到看守所殴打了乙，那么丙的这一行为显然与职权行为本身无关，因为丙并没有实施对乙进行拘留的职权行为，所以不应认定为公务员的职权行为。

4.综合标准说，也是目前理论界的一种通说。该说认为公务员实施的某一行为是否为公务行

为，不能仅仅从主观或者客观要件上去判定，而应从六个要素进行适用，大体上可以包括时间要素、职责要素、名义要素、公益要素、命令要素、公务标志要素等，该说不对判断标准进行限定，认为公务行为的判断是一个具体情况具体分析的过程，不能绝对以某一要素或绝对以所有要素为识别标准。具体来说，学者们提出的这六种识别要素实际上都是力图证实公务员行为时的身份，其中，时间要素是指公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则被视为非执行公务的行为。这源于英国早期的行政法理论；职责要素是指公务人员的行为属于其职责范围内的视为执行公务的行为，不属于其职责范围的视为非执行公务的行为；名义要素是指公务人员的行为是以其所属的行政主体之名义作出的，视为执行公务的行为，以个人名义作出的，通常则视为非执行公务的行为；公益要素是指公务人员行为涉及公共利益者视为执行公务的行为，不涉及公共利益而涉及个人利益者则视为非执行公务的行为；命令要素是指公务人员的行为是根据其主管领导的命令、指示或委托实施的视为执行公务的行为，无命令或委托的视为非执行公务的行为；公务标志要素是指公务人员执行公务时佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，一般被认为是公务行为，反之则属非执行公务行为。当然我们也可以从上面的各种单一要素来看，它们各自本身就存在一定的缺陷。首先，时间要素无法解释两种情况：一是公务人员在上班期间从事个人行为。例如工商局一工作人员上班时间驾车将病重的母亲送往医院，途中撞伤行人；二是公务人员下班后继续执行公务。如某公安人员在下班途中发现有扰乱社会治安的行为而前去阻止，应视其为执行公务的行为。在前述两种情况下，我们就不能单纯以时间作为认定公务行为的标尺。正相反，第一种行为虽然是在上班时间实施，但行为内容的私人性质导致了该行为的属性只能是个人行为；第二种行为尽管在非上班时间进行，可行为内容明显具备公务员公务行为职责特点，因此应属于公务行为；职责要素这种标准确能解决许多问题，但它无意中把所有的超越职责行为推定为个人行为，从而免除了公务机关的连带责任，其实在许多场合下，公务人员的越职不过是执行公务机关的命令，体现了行政主体的意志，在这种条件下行政主体如果不负责任显然是不合理的；名义要素这一标准侧重于形式化，它对于公务人员以行政主体名义实施民、商事行为无法识别；公益要素这一标准将“利益属性”作为认定公务行为的中心，但近年来，“公务员公务私化”现象化已出现，私人参与公务的现象日趋增强，所以公务人员以私人身份或其它社会团体身份从事公益活动的行为应属非公务行为；命令要素这一标准与纷繁复杂的行政性事务有不相协调的一面，例如，公安人员发现正在寻衅滋事的违法行为人，工商干部发现正在出售假冒伪劣商品的流动摊贩，由于未接到命令，为了不致于违法，就听之任之或向领导请示后再行处理，肯定有悖于执法原则，所以，单纯的以命令这一形式要件作为认定公务员公务行为的标准有明显的不足之处；公务标志要素这一标准是用来表明公务人员的身份或用公务器具的外形标志以便于社会外界识别，但公务标志要素无法解释佩带公务标志的公务人员用于非公务目的的情况。由此我们可以知道上述六种要素各有所长，同时也都具有独立适用的不足之处，所以，综合标准说认为在具体认定公务人员的某一行为是否为公务行为的操作过程中，必须综合考虑这些相关要素，不能仅以其中某一标准来衡量、判断。①

（二）各主要学说存在的缺陷

上述的几种学说是目前我国行政法学界划分公务员个人行为与公务行为的标准的学说，这些学说主张各异，当然也有其存在缺陷。

主观说认为只有反映行政主体意志和利益的行为才认定为公务行为，将公务员越权、滥用职权的行为排除在公务行为之外，而这些行为恰恰是与行政主体的意志相背离的，因此，该说

显然不符合法律精神，将公务员的公务行为进行了缩小。客观说虽然扩大了权利救济的范围具有一定的积极意义，但是它将一些看起来像是公务行为实际上是个人行为的行为纳入了公务员的公务行为之内，比如，警察使用警械取乐及在搜查他人住宅时顺便自己将金银首饰带走等等这些以权谋私、假公济私的行为，显然是不能归入公务员公务行为之内的，而客观说这种将现象和本质直接结合在一起合二为一的做法是不可取的，并且，对于执法者而言也是一种误导；职权相关说将与职权相关的行为均纳入公务行为，这样的话，就难以遏止损害政府形象的个人的胡作非为，例如，食品卫生监督员借行使检查卫生的时候在农贸市场上进行敲诈勒索个体户，交通警察利用职权强行搭车不买票等等，因此，可以说，职权相关说不仅不利于公务员的勤政廉政，而且有利于助长公务员以权谋私、行政专权；综合标准说中提出的时间要素、职责要素、名义要素、公益要素、命令要素、公务标志要素等六种要素都无法单独构成公务员的公务行为的判断标准，但是，如果将它们全部作为标准又必然会出现互相矛盾而导致无法得出最后结论的情形，所以，运用该说即使是选择适用，在司法实务中操作起来也并非易事。

三、公务员个人行为与公务行为的区分方法分析

（一）两者的区分方法分析

关于公务员个人行为与的公务行为的区分方法，法学理论界存有多种学说，主张各异，互有长短。在司法实务界，究竟何为“公务员公务行为”，就其区分标准，认识各异，主张不一，且立法上也未作出明确界定。对此，笔者主张可以将这些学说进行互相补充，即“综合考虑各要素，并主要将公务标志因素和职责要素结合起来进行区分”。例如，一个民警下班以后去朋友家办事，在小区内因其酒后驾车与人争执，开枪将对方击毙，按照枪支管理规定，民警只有在办案需要时才携带枪支，其他时间枪支应当及时入库保管，该民警不具备佩带枪支的基础，这个案件中，案发地点是小区，并且是找朋友办事，并非其行使职责的状态，可见，他的行为并非是执行公务的行为。因此，可以说判定某一行为是否为执行公务的行为，既要考察工作人员主观上的意图或目的，也要考察工作人员的外部特征，如其实施行为的目的或意图是在履行职责或职权，所实施之行为系对执行公务有必要的行为或有助于执行公务的行为，即可认定该工作人员的行为为执行公务的行为，否则，为公务员个人行为，起法律后果由自己承担。因此，笔者也主张综合标准说，因为对公务人员的行为在定性时，不能仅从一个或几个因素去衡量，必须全面分析行为实施的全过程，同时，在综合考虑识别因素时，应主要将公务标志因素和职责要素结合起来确定，公务标志因素是向外界表明自己的身份，亮明执法资格，公务标志是多种多样的，可以是相关执法证件，穿戴执法制服，也可以是佩带相关的袖章、胸章以及其他的标志，在表明身份的基础上，只要其行使了与其身份相适应的行政权，不论时间、地点、有无命令、合法与否，一般都可以判定其为公务行为。只有综合借鉴相关要素，结合每一行为的具体情况，辅之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正确地区分公务员个人行为与公务员公务行为。

首先，公务员纯粹以公民身份从事为自己利益的民事行为可以明确界定为公务员个人行为。其次，公务员利用其职务上的职权处置私事、谋取私利的行为，是追究行政机关的法律责任和国家赔偿责任还是追究公务员的个人责任？不能一概而论，应当具体情况具体分析，也由此可见，公务员的个人行为与公务行为之所以会发生混淆，很大程度上是因为公务员违法执行公务行为与个人违法行为两者之间的混合；最后，公务员受行政机关的委托或者授权实施了民事行为，这种情况又该如何界定？对于这个问题应当分为两种情况来讨论，第一种情况

是实施的民事行为是为自己谋私，如果是本行政机关事先委托或者事后承认的则为公务行为，当然该行为为违法的公务行为，否则，则为公务员个人行为，第二种情况是实施的民事行为是为行政机关办事，那么，理所当然，该行为为公务行为。

（二）分析时还应当考虑的问题

对于公务人员实施的各种行为进行识别，是行政法理论和实践要求。公务员公务行为在法律上不存在唯一的和绝对的标准，因此，在实践操作中，必须首先总体把握其中蕴含的法律精神，并以此为出发点，从而区分公务员的个人行为与公务行为，两者的区分既不能无限制地扩张，又不能无原则的缩小。那么，对于公务员实施的公务行为应当如何“综合考虑各要素，并主要将公务标志因素和职责要素结合起来”进行区分，还应当考虑到哪些问题呢？首先，要保护行政管理相对方的合法权益。例如：税收征管人员甲在收税时，纳税义务人乙言词过激，妄图抗税，双方在争执中甲将乙打伤。这一行为如认定为个人行为，即引起民事法律关系。甲、乙为该法律关系的主体，由民法调整。反之，如认定为公务行为，则引起税收行政法律关系。甲不是一方当事人，该法律关系的主体是乙和甲所属的行政机关，由行政法调整。由此可知，由于在行政法律关系中，行政主体与行政相对方的法律地位不平等，行政主体拥有实现其意志的全部手段，因而其不仅与相对方的关系甚为密切，而且可能对相对方产生多方面的影响。一旦行政主体和公务人员在行使职权时出现滥用职权、以权谋私或玩忽职守等违法、失职行为，就必然会侵犯相对方的合法权益。在这种结果发生的情况下，公务人员的行为是否为公务行为就会产生不同的法律后果，相对方寻求法律救济的方式、途径以及权利的补救恢复程度会大不一样。在现代法制社会中，民主政治的基本要求，就是最大限度地确认公民的权利和自由，并使之能够得到切实有效的保障，所以，在区分公务员个人行为与公务行为时，保护行政管理相对方的合法权益是最基本的要求。其次，要保障行政主体依法行使职权是行政主体执行法律规范、实施行政管理活动的权力。例如：某公安人员下班后，发现有严重危害社会治安秩序的人员，就采取了强制带离现场、盘问等措施。如果以时间、命令等要素认定该行为是个人行为，无疑公安人员实施了侵权行为，这样一来，违法行为人则依然会我行我素，执法人员反而顾虑重重，社会秩序必然受到负面影响。由此可见，由于行政主体在依法行使行政职权时所具有的强制性、单方性等特征，是需要有法律保障的，所以，公务人员实施的行为如果被确认为公务行为，那么这种行为就具有强制性，行政管理相对方有服从行政管理的义务，任何阻碍行为都将被视为妨碍公务员执行公务。相对方对公务人员执行公务的行为有异议，可依法申请复议或提起诉讼。但在有关国家机关对相应行为作出裁决之前，相应行为并不失去法律效力，相对人有继续遵守和服从的义务。反之，如果公务人员实施的行为属个人行为，就不具有强制性，相对人也就没有服从的义务。可见，公务员的公务行为是公务人员行使行政权、采取必要行政措施的前提，否则就有可能是违法或侵权行为。①②因此，无原则的缩小公务员的公务行为的范围，势必会影响行政执法活动，公务人员在执行公务行为的过程中也必然会在无形中受到束缚。

四、结论

综上所述，认定公务员公务行为是行政司法实践的要求，只有综合借鉴相关要素，结合每一行为的具体情况，辅之以必要的操作技巧，全方位、多角度地分析才能正确地区分公务员的个人行为与公务行为。当前我国正在积极构建社会主义和谐政治，作为国家权力执行机构的行政机关和执行行政机关意志的公务员无疑将在这个建设进程中担当重要的责任。对于如何对我国公务员个人行为与公务行为进行区分这个问题上，我们应当结合我国的具体国情对我

国司法在区分公务员个人行为与公务行为进行合理分析和应用，笔者所主张的是应当综合考虑公务员的行为的各方面的要素，并主要将公务标志因素和职责要素结合起来。我国法律体系中对国家公务员的行为规范方面的法律还不是很健全，明确区分公务员个人行为和公务行为的方法，对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。我们应当综合考虑公务员行为过程中的各种因素，理性分析公务员的行为，在保障国家行政权力顺利实现的同时，切实保护行政相对人的合法权益，杜绝公务员滥用公共权力的行为。只有这样,才能对实践中纷繁复杂的相关案例作出较为合理、公平的认识和处理。

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①参见徐银华、石佑启、杨勇萍著：《公务员法新论》，北京大学出版社2005年版，第254页。

①参见傅国云：《论公务行为与个人行为的分界》，《行政法学研究》1996年第2期。

①参见朱辉、顾民：《略论公务行为的认定》，《法律适用》2000年第9期。

①参见方世荣：《论国家公务员公务行为与个人行为界限的几个问题》，《法商研究-中南政法学院学报》1995年第4期。

①参见朱辉、顾民：《略论公务行为的认定》，《法律适用》2000年第9期。

②参见王良钧：《公务员双重身份的划分与确定》，《中州学刊》2006年第1期。