美国政府预算管理情况

美国预算控制和风险管理制度介绍

一、美国预算管理体制概述

（一）预算管理体制

美国实行联邦制，由各独立的州组成，州政府拥有相当大的自主权，州下设郡（县）、市、镇等政府（统称地方政府），联邦、州和地方政府都拥有相应的立法权，分治特征突出。美国预算级次与政府设置相对应，分为联邦、州、地方三级，但联邦预算、州预算与地方预算不进行汇总，没有一个全口径的国家预算。

作为世界上最发达的市场经济国家，美国在预算管理方面已形成一套较为完善、规范的制度。美国的预算管理由政府和议会共同参与，政府负责预算的草拟和执行，议会负责预算的审批和监督。美国的政府预算，是以预算法案的形式，由议会审议通过的。由于履行的是立法程序，一经审议通过，即具备法律效应，必须得到严格执行，从而形成美国独特的预算法治环境。

美国实行比较彻底的分税制，联邦政府与地方政府之间事权与财权划分非常清晰。联邦政府事权范围主要包括国防、外交、邮政、空间科学技术、全国性的社会福利社会保障计划等方面的支出。地方政府的事权范围包括基础教育、地方治安、地方社保、消防和地方基础生活设施等。州政府的事权范围包括联邦政府事权范围以外的且没有授权地方政府处理的一切事务。各州拥有许多自己的法律法规，甚至连税率在各州之间也不尽相同。州预算、地方预算的收入主要来源于共享税分成、州或地方本级的财产税、销售税等，以及少量的政府各类收费等，不足部分，依靠上级政府转移支付的补助收入。

（二）预算编制相关职责划分

美国联邦预算中，收入预算和支出预算分由不同的机构编制。其中收入预算的编制由财政部负责，支出预算的编制由直接隶属于总统的行政管理和预算局（即Office of Management and Budget，简称OMB）负责。从联邦层面，参与预算编制、审议的机构主要包括以下部门:

1、OMB。主要任务是组织编制支出预算。支出预算先由各预算单位草拟提出，OMB负责汇总并根据下一财年经济、社会发展目标等，确定总支出预算规模，再分解下达给各预算单位，如果达不成一致，要进行反复讨论，最终形成正式送审稿报总统。总统结合宏观经济预测及施政目标，将统筹收支预算，必要时会对预算草案进行修订并签署，向议会提出。

2、国会。包括参议院和众议院，是预算法案的审议机构，主要有：参众两院预算委员会、拨款委员会、国会预算办公室和审计总署。其中，预算委员会主要任务是综合分析预算情况，一是分析预算收入与预算支出的总量与结构，二是对预算收、支、余以及债务总规模做出建议，且提交国会。拨款委员会主要任务是向国会提出拨款建议和报告，供国会审议。国会预算办公室主要由各方面专家组成，主要任务是协助国会编制预算。审计总署向国会负责，审计政府部门的财务以及各项财政支出。预算法案只有在议会审议批准，并经总统签署后，才正式生效。

3、财政部。主要任务是编制收入预算和负责国库资金拨付管理工作。财政部每年根据经济发展预测及历史数据变动，结合未来经济政策编制收入预算草案，供OMB参考；同时负责组织收入、拨付支出等具体事务。

4、国民经济委员会与经济建议委员会。其中国民经济委员会的主要职责是为总统提供国民经济政策，制定经济政策和预测。经济建议委员会主要是向总统建议税收政策和需要财政投入的重点领域。上述两个委员会对总统预算政策的制定与调整有着重大影响。

不同机构和部门明晰的职责划分和协作，形成了美国预算政策的研究与制定、预算收入管理、支出管理以及预算审议、监督的完整体系。美国联邦预算从编制到生效，历时18个月，执行12个月，决算和审计需3个月。

美国各州和地方预算编制，也与联邦预算编制程序相似。

二、美国预算控制和风险管理的主要做法

美国的预算从编制到执行完毕，时间跨度大，跨越三个年度，一般要达到三十个月份。根据美国《预算改革法》(1977 年通过)规定，美国联邦财政年度为每年的10月1日至次年的9月30日。各州和地方财政年度由各自决定，与联邦财政年度不尽相同。美国预算控制措施与风险管理意识贯穿于预算编制、预算执行及绩效评价等事前、事中、事后全过程，通过设计严格的流转程序、严谨细致的授权，融入预算编制、预算执行的每个环节。以联邦为例，美国在预算控制和风险管理的主要做法有：

（一）预算编制环节

一般情况下，OMB在每年的7月份颁布《概算的编制与提交》，对各部门支出预算的形式、时间安排、格式内容等做出具体规定，制定实施《政府绩效与结果法案》的指导性说明。《概算的编制与提交》是各部门编制预算的指导性文件，内容十分详尽，包含大量的细节指导、计算方法以及相关法律的辅助说明等。

同时，OMB一般还会制定一个时间表，详细列明各部门应该何时向OMB提交预算申请，何时前去OMB进行有关问题的陈述。

OMB对各部门预算编制的程序和方法规定非常严格，要求各政府部门在编制自己预算时，突出绩效预算，采取以下措施草拟本部门预算：

一是在战略计划基础上编制年度绩效计划。根据OMB的要求，各部门提交的预算要在分析、规划、评估和预算的基础上综合提出。战略计划是指以量化信息来描述的战略目标，而战略目标则是对某一部门在一定时期内所需履行职责的表述。在绩效预算中，战略目标通过多个年度项目的执行得以实现。战略计划是编制绩效预算的基础，战略计划的制定要能反映总统的施政方针和优先顺序安排。由于战略目标、战略计划需要较高的预测水平和分析能力，实践中可以通过年度计划进行一定的动态修正与调整。年度计划是指根据本部门主要职能制定的年度履职计划，包括年度的项目活动及绩效目标。

二是根据绩效目标逐层进行资源配置。OMB要求各政府部门的年度预算必须以战略目标为导向，按各项目在相关实施年度的预计目标进行资源配置。在进行资源配置时，要考虑本部门基本职责需要、本财政年度新增项目、延续性项目、本年内完成的项目以及法律规定的其他财务责任等。同时，还要考虑项目的总投入、各年度的具体任务和目标以及以往同类任务所需的人工、设备及效率，考虑技术进步可能带来的效率改善等情况。资源配置的具体过程不仅要有详细的分析预测报告，还要求运用直观的图表分析等方法来支持或说明。

三是按年度预算总额和相关资源需求配置资金。OMB 要求所有的资金预算必须在其提供的经济假设的基础上进行，人员支出主要根据各类人员的国家统一工资标准，并考虑雇用成本以及本地工资水平来决定。资本支出主要根据资本的单位成本，考虑物价变化情况来决定。为提高预算准确性，OMB 还要求各部门

提供相关项目的单位成本信息，来推算预算项目的固定成本和可变成本，进而取得平均成本。从固定成本和可变成本中能显示出边际成本信息。从而帮助OMB 在各类似项目之间进行成本比较，为各部门预算资源的分配提供了可比信息。

四是政府各部门汇总本部门的支出预算并提交给OMB。OMB也会根据情况陆续下达支出上限，各政府部门根据支出上限，原先的预算草案进行调整。总统、OMB和政府各部门行政长官，不断就各自掌握的综合信息、对经济发展的预期，以及具体政策设想等进行交流，并适时调整支出预算。最终使预算在更好地平衡各方利益情况下，最大限度保证预算资源的配置效率。年末，各政府部门将调整后的支出预算再次上报给OMB。

经过严格的评估和审核过程，大约在每年12月份，OMB完成对各部门的支出预算草案的审定工作，汇总各部门的概算，经平衡后汇编形成综合性的预算草案提交总统。

（二）预算审批环节

根据法律规定，总统提交的预算草案应在每年1月的第一个星期一至2月的第一个星期一之间，提交给国会审议。国会有权批准、修改或否决总统提交的预算草案。审议过程一般是先由国会预算办公室依据自己对有关经济和技术因素作出的假设，对总统提交的预算草案进行分析、修改，提出修正后的的预算方案，交两院拨款委员会审查。拨款委员会审查时，先由各小组委员会听取各预算单位的解释说明。拨款委员会审议后，提出建议，再由众议院、参议院大会进行最后的辩论，分别经参众两院表决，再由两院举行联席会议，通过后形成拨款法案，并向两院预算委员会提出预算法案及综合分析报告，由预算委员会复审。参众两院预算委员会及拨款委员会可以举行听证会，传唤总统、OMB负责人、财政部部长及经济顾问委员会主席等相关官员，到国会出席听证会，对预算作详细说明，

解释预算编列原则、编制基础。从3月到9月，国会依次通过初步的预算建议和有约束力的预算决议。最后由国会将审议通过的预算法案交总统决定是否签署。

（三）预算执行环节

美国联邦预算执行主要由财政部负责。财政部内下设司、局两类机构。司级机构负责研究、制定政策并提供政策咨询，局级机构负责具体执行。财政部门的主要职责是组织收入和拨付国库资金。财政部具体负责预算执行的局共有财务管理服务局、国内收入局、国库支付局等12个部门。

支出预算主要由国库支付局负责拨付，联邦储备银行及其分行是国库支付局的代理人，受理汇入财政部的款项，并办理应由国库局付款的支票兑现。财政部下属的会计局主要负责制定联邦政府的统一会计制度和报表制度，并设有一套账目簿记系统，用以控制联邦政府的收支款项。同时，会计局负责编制定期的财务报表，签发用于联邦政府开支的支票。

美国实行国库单一账户制度，所有财政资金的资金调度和运作由财政部门集中管理。美国联邦、州和地方政府都建立了迅捷的国库支付系统，由财政部门集中管理。财政部门在各银行都分别有收入户和支出户。纳税人纳税时在自己的开户行就可以便捷地实现缴库。财政部和联邦储备银行随时可以通过银行网络动态监控财政收入变动情况。财政部依据法定程序将资金由收入户划到支出户，办理预算拨付。美国财政支出的40％是采用政府采购方式，由财政部直接支付，其他各项支出也通过国库单一账户直接支付。

美国联邦及各级政府预算应当得到不折不扣地执行，一般而言，经费超支或该花的钱没有花都是违法的。如需要追加或调整支出, 必须由议会通过立法修正

案。如果遇到特殊情况，执行部门可以取得议会同意后，推迟或者取消某些项目的支出。

（四）预算监督

美国对预算的监督非常严密，不仅有来自政府内部的监督、来自议会等的监督，而且，媒体及每位公民均可以就公共预算问题进行监督，滥用公共预算资金，一经发现，就要受到问责甚至承担相应的法律责任。不仅在预算编制阶段就广泛引入监督，预算执行中的各个环节，各种各样的监督无处不在。

1、内部监督

每个联邦部门都有自己的内部预算监督机构，向部门领导人负责。各州及所属地方政府也都有自己的内部预算监督机构（或在财政管理机构下设立专职内部监督岗位），有的还设有监督委员会，对本级政府行政首长负责。内部监督机构主要职责是监督预算收入及时足额上缴、保证税率稳定、公共预算支出开支合理。一般每月都要编制一份报告，内容是当月预算收入的执行情况及支出预算执行情况，对预算收支进行监督，由内部监督机构负责人签署意见后报行政首长。

2、外部监督

(l)社会公众监督。美国法律规定，政府制定的预算方案不仅必须获得本级议会批准方能生效，而且，议会讨论预算方案的过程也对公众公开，允许公众提出质询。必要时，公众还可以要求召开听证会，对预算编制部门进行质询。经议会批准后的预算，其内容也要向社会公布，接受公众的监督。

预算实施过程中，也处于议会、公众的持续监督之中。

(2)审计监督。美国联邦审计总署( GAO)隶属于国会，直接对国会负责，与联邦政府保持独立关系。审计总署审计范围涵盖各政府部门的财务以及各项财政收支活动。同时，审计总署对国会监督政府的行为以及国会各委员会完成其法律议程给予协助。美国审计总署主计长由国会选举产生并经总统任命后生效，任期为15 年，不受政府、国会换届影响，保证审计的独立性与政策的连续性。审计总署直接向国会负责，经费由国会单独编列预算予以保证。主计长依法自主确定其内设机构和人员配备等。审计总署向国会提交审计报告的同时，绝大多数审计结果同时向新闻媒体和公众披露，公众还可通过网络等途径便利地获得有关预算审计结果。

(3)注册会计师对相关部门、企业的审计。美国的注册会计师行业相当发达，其独立的第三方审计地位，保证了其审计报告的客观。

另外，在各郡（县）、市、镇等层级，一般都设有支出控制中心或类似机构，对其预算编制、执行进行监督。支出控制中心成员都是由公众直接投票选举产生, 每届四年, 不能随便罢免。支出控制中心有权对预算进行监督，对预算过程中失职、读职的人员, 可以处以降级、降薪和罢免的处罚。

三、美国预算控制和风险管理的特点

（一）法制化程度高，预算编制控制严密

在美国的预算控制体系中，总统、议会、OMB、以及财政部各政府部门分别有自己特定的职能，各部门在履行职责时既能各负其责，又能密切沟通、紧密配合，科学合理地完成预算的编报工作。美国预算管理的各个环节，无不体现法律至上的原则。预算编制、预算执行、预算监督的全过程，都有相应的法律依据，并且严格依法开展预算管理。从预算程序上看，从各部门预算草案提交OMB，

OMB把预算草案提交总统，总统向国会提交预算草案, 到国会审议总统预算法案，法律上对各个环节的时间与职责要求，都有明确的规定。从预算编制的内容上看，无论是预算功能项目的分类、每一类别的不同特点及相应规定，还是编制过程中对项目的细分、预算编制的要求等，也都有明确的法律规定。也就是说，美国部门预算的编制，从总体方案的确立到每一细微变动，都有相关法律依据。即使是新遇到的问题，也会在法定的解决程序中，形成新的法律规定，从而做到有法可依。这种完备的法律，使得预算监管的相关部门监管有据，也保证了预算编制过程的法治化以及执行的严肃性。

（二）预算过程透明，有利公众参与监督

美国预算的每个环节，均向纳税人公开，广泛通过网络、电视、广播、报刊等各种媒体，公布预算报告相关信息。还可以根据需要，举行各种形式的听证会。参与预算过程的所有组织机构，都有向公众提供预算信息的途径。对外披露的预算报告内容非常全面，既包括预算编制基本说明、本财年总预算以及在教育等大项的明细支出、与上一个年度各个项目的相应比较、政府各类收入在总收入中的占比等，也包括各项收费等专项收入资金的预算情况。国会各委员会审议预算的时间表提前向外公开，国会审查预算时，公众可以现场旁听，网络、电视等也进行转播。通过各种渠道，美国公民可以清楚地知道国家把纳税人的钱花到了哪里，任何一个美国公民，如果发现哪项具体预算开支项目违反法律法规，有权向法院提出诉讼，法院可以裁决要求暂停或中止该项开支，并追究相应责任。公民对公共预算的广泛参与，不仅保护了包括自利益、公众利益，而且也监督政府依法行政，促使政府不断规范自身的预算行为。

（三）预算方法科学，突出预算绩效管理

美国预算管理方法不断创新，自1921年《预算和会计法案》颁布至20世纪80年代，依次经历了分项排列预算、绩效预算、规划—项目预算、零基预算等阶段。1993年3月美国成立了“国家绩效评鉴委员会”，国会通过《政府绩效与成果法案》，借鉴前期零基预算、规划—项目预算中深入人心的项目管理、绩效、成本—收益分析等方法，使得绩效预算改革进入了一个新的阶段。为区别于五十年代推行过的绩效预算，该预算模式被称为“新绩效预算”。融合了历次预算改革成功经验的新绩效预算，优势特征明显，不仅继承了绩效导向的一系列预算改革成果，财政支出效果显著，而且，更强调支出的责任与最终结果，强调预算透明和加强沟通，提高了政府工作效率，政府变得务实、有效，官僚主义在一定程度上得到了遏制。通过新绩效预算，财政资金实现了预算支出与业绩配比，绩效高低一目了然，便于有保有压，为合理确定政府支出结构提供了依据。