城市土地集约化利用的分析

城市土地集约化利用的分析

摘要：城市土地是城市形成和发展的基础,是城市一切社会经济活动的载体.城市土地利用的合理性直接关系到城市的兴衰与区域的发展.在当前城市存量土地有限,城市空间外向扩张受阻的条件下,这种合理性在很大程度上取决于城市土地利用的集约化。本文分析了我国城市土地利用现状及存在的问题,提出城市化建设与土地集约利用是相辅相成、相互促进的关系。

关键词：城市化;城市土地;土地集约利用

正文

城市化作为经济发展和社会进步的结果与标志,对区域发展具有强大的促进效应。但问题是,随着经济的迅速增长和人口的不断增加,原有的城市规模在不断扩大,城市化发展进程中对土地特别是对耕地形成了重大的压力。因此,对于土地资源相对贫乏的中国来说,在实现城市化过程中,如何处理城市化建设与土地集约利用的关系,不仅关系到城市化目标能否如期实现,而且更关系到我国未来社会和经济的可持续发展。

1我国的城市化水平

国内外城市学家一般把城市化的过程分为三个阶段:第一阶段(初级阶段),城市化水平在30%以下;第二阶段(中级阶段),城市化水平30%~70%;第三阶段(高级阶段),城市化水平达到70%以上。中国的城市化进程和世界的城市化进程是相互联系的,从主要方面来讲,中国的城市化显示出与世界城市化相同的趋势和走向,但也存在着由中国的特殊国情所决定的中国的特色和风格。由于建国时间短和特殊的国情等多历史原因,目前我国的城市化水平跟世界水平相比还是很低的。

2城市土地利用现状及存在的问题

2.1城市本身的集约化要求土地必然集约化

城市本身就是集约化的空间组织形式,是政治、经济、文化、人口高度密集的中心,作为这些活动空间的土地也必然是高度集中地使用。显然,集约利用城市土地有其客观的必然性。

2.2城市扩展占用耕地现象严重

土地非农化是工业化和城市化发展的客观要求和必然结果。城市化水平的提高伴随着城市建成区面积的扩大和耕地面积的减少。长期以来,我国的城市化基本上走的是外延发展的道路,特别是近十年来,城市外延发展更为明显。据有关统计资料表明,1978~1994年16年,我国城市化水平由17.92%提高到28. 26%,城市建成区面积由8 842k㎡扩大到20465k㎡,耕地面积由9 938.95万h㎡减少到9 490.67万h㎡[1]。也就是说,城市化水平每提高一个百分点,城市建成区面积扩大

1 056k㎡,耕地减少41万h㎡。而在国际上日本和韩国乃至我国台湾地区在实现城市化过程中每年耕地递减率为1.2%~1.4%。可见,城市用地规模过度膨胀,不仅造成了城市土地利用集约度极度低下,而且侵占了大量的耕地,更为严重的是城市扩展占用的城市边缘区耕地常常是质量最为优良的耕地。

2.3城市人均用地水平偏高,土地利用效率低

城市用地增长速度高于城市人口的发展速度,城市人均用地呈增长趋势。1986~1996年,全国非农业人口增长60%,城市用地却增长了107%。据统计分析,目前我国城镇建设用地高达2.6万k㎡,人均133㎡,而我国城市规划部门推荐的城市建设用地指标为100㎡/人,大部分地区城市人均占地量远远超出了这一标准。另外,我国城市建筑的容积率较低,1990年我国455个城市的平均容积率仅为0.31,城市建筑物仍以低层为主,若将建设用地的容积率提高到0.5,则至少可以增加40%的容纳能力,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低,土地集约利用的潜力还很大。

2.4城市用地结构不合理,绿地面积少,城市生态环境差

目前,城市土地使用制度发生了改变,还存在土地利用上的“双轨制”,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。因此,必须采取强有力的措施,改变目前这种不合理的利用结构,促进城市土地用途的合理转换。

2.5小城市数量增长迅速,用地规模偏大

我国城市数量目前为666个,其中小城市399个,占60%左右,根据有关统计数字看(见表1),城市越大用地越集约,城市越小用地越粗放。1995年小城市人均建设用地为122.9 ㎡,比大城市多出32.8 m2,比特大城市多出50.2㎡,可见,小城市对土地资源的浪费现象是较为严重的,我们应当对此给予充分的重视。

3集约用地与城市化的关系

城市化不能不用土地,实现城市化必然要付出耕地被占用的代价,但必须要适度。不顾土地资源稀缺状况的“城市化”是不符合我国国情的。因此,在城市化进程中,要处理好保护耕地与发展城市化二者的关系,既要保证城市化进程的顺利进行,又要保护耕地,节约用地,提高土地的集约化利用程度。

3.1合理的城市化过程不是浪费土地,恰恰是一个节约土地的过程

由于城市人口密度的提高,人均建设用地大大低于农村,而且居住较为集中,建筑物的容积率高于农村地区,这样可以节约大量的住宅用地(表2)。从表2可以看出,城市规模与人均所需的建设用地面积之间呈密切的相关关系。小城镇镇区人均占地相应比小城市、中等城市、大城市和特大城市高出4.2%、27.6%、40.9%、99.7%,城市人均建设用地大大低于农村。因此,从节约用地的立场出发,也应加快我国的城市化进程,提高城市化水平。从长远眼光看,通过城市化发展,使分散人口和乡村工业集聚到一起,既提高了土地利用效益,又解决了农村大量剩余劳动力,缓解了人口对耕地资源压力,提高了农业土地的规模经营和集约经营程度,加强了对耕地的保护。

3.2提高土地利用的集约度,优化配置城市土地资源,对防止“城市病”的发生,有重大作用

目前我国大多数城市的布局形式采用一元化单中心结构,即只有一个城市中心,而且大都在市区地理中心位置,城市发展以“摊大饼”方式扩展,城市土地开发呈外延平面式扩张趋势,忽视了内涵立体的综合开发与利用,同时城市土地的使用也没有按经济效益、社会效益和环境效益的统一来选择产业配置。总体而言,我国城市中心区工业与仓储用地占城市建设用地的比例明显偏高,居民区过分集中于市中心,服务设施布局不均衡。这种城市布局,造成土地的利用率、产出率低下,城市的经济效益达不到最大程度地发挥,阻碍了我国城市化的顺利进行。调整土地利用结构,从提高土地的集约度入手,一是要重视旧城改造工作。旧城改造潜力巨大,要把城市中的“棚户区”、“都市里的村庄”作为重点部位,努力改变旧城矮、空的现状,从提高建筑容积率和土地利用率上要地,从优化城市用地结构和提高城市土地整体配置效率上要地。二是要通过级差地租和税费杠杆共同作用,调整土地利用方向,提高土地利用的结构性效率。运用级差地租原理重新配置城市土地资源,盘活企业资产,改善社会经济与生态环境,重建城市社会经济环境功能。市区内第二产业用地要逐步置换为第三产业用地,实现市区土地的“退二进三”,既为工厂企业更新改造创造了新机会,又可改善城市社会经济活动的区位环境与条件,挖掘出第三产业发展所需的城市用地,通过合理置换,提高了单位土地的产值率,使黄金地段真正发挥黄金效益,提高土地的集约利用程度。三是体现城市土地的真实价格,全面实行土地有偿使用制度,使地价真正成为城市土地利用的“调节器”,推动城市土地的用途转换和产业升级。

4城市土地集约化利用对策

人类城市的历史发展到今天,用地规划的重点已经从城市外延空间的拓展和功能完善,转到注重用地开发建设的经济、社会、环境的综合效益,用地开发与环境容量相协调和可持续发展方面。如何在这个转变过程中实现城市土地的集约化利用是值得大家共同探讨的问题

4.1加强土地管理,切实保护耕地

适当控制城市发展规模,减少城市升级,减少城市建设对耕地的占用。根据环境容量和城市实际人口数量,合理选用规划控制指标,确定城市用地规模。制定和严格执行城市土地供应计划,城市土地供应总量、占用耕地指标应尽可能控制在最小限度,并加强宏观调控。对城市土地实行“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”,将公共管理的概念引入到城市土地开发管理体系中,消灭土地管理部门、建设规划部门、城市房产管理部门之间管理领域存在重叠、管理权限难以界定的现象,改条块管理为综合管理,即房产管理与土地管理相结合、土地管理与城市规划控制相结合。深圳市在这方面已经进行了改革,将原来的土地管理局与规划局合并为规划国土局,这样有利于建立起系统化、科学化的管理体制。

4.2用地结构合理,布局紧凑

用地结构指城市各类用地的比例,它能够量化地反映出一个城市的公共设施水平、生活环境质量等等。然而,长期以来的重生产性建设、轻非生产性建设,使得工业、仓储等用地比例偏高,城市公共设施、绿地等用地比例偏低,造成用地结构失衡、生活环境质量差。进入90年代,这种现象已经有所改观。从表2中的数据我们可以看出,人均公共设施用地、绿地等非生产性用地比例正在迅速增长,城市功能、生活环境正在改善。

城市经济学的理论表明,集聚效应产生规模效益。用地布局紧凑与否,是城市土地利用是否集约化的直接体现。我们在进行城市用地布局规划时,对于大中城市可设计为多中心分区格局,对于小城市可设计为同心圆模式,提高集聚规模效益。

布局紧凑首先要实现功能的集中,即实行功能分区,从单独的工厂、商店、住宅、学校转化为一定规模的工业区、商业区、住宅小区、文化教育区等。要坚持城市土地成片开发,避免由于装埋各类管线挖地不止,重复施工。同时,不能过分强调功能分区,而忽视了各类功能间的联系,从而降低了城市的综合功能和活力。应该在局部地段城市用地实行功能组合,把各种城市经济活动有机地联系在一起,提

高城市综合运行效率,如商业与居住功能混合开发等组合模式。

4.3提高现有城市土地利用效率

现有城市土地应充分利用,消灭城市闲置地,对于已出让但无资金开发的土地收取闲置费或收回土地使用权。降低商品房空置率,对于空置商品房,应通过大量市场调研,找出市场空白点,结合周边环境,迎合市场需求,确定最佳用途。据有关资料报道,1995年上海商品房可供销售面积1 032×104㎡,实际销售567×104㎡,出租5.1×104㎡,平均空置率为40%,其中,开发商在开发前期对所持地块缺乏准确的用途定位是造成这种现象的重要原因之一。

努力改造旧城区,挖掘土地使用潜力。目前国内许多大城市如上海、杭州已开始了称之为“城市空间置换”的企业迁移行动,许多设备陈旧、生产工艺落后而又缺乏改造资金的工业企业认识到脚下土地的巨大价值,开始主动迁往城郊,利用新旧用地之间的差价为企业的设备更新和生产调整筹措资金,这种积极的迁移战略有利于旧城区的改造和土地利用效率的提高。更加值得庆幸的是,建筑科学发展到今天,已经使城市建设向高空和地下发展在技术上成为可能,因此我们应该充分利用这一条件,在城市中更多地建起摩天大楼、高架公路、地下隧道、地下商场等,大力挖掘土地使用潜力。

4.4我国房地产开发企业经营方式应由粗放型向集约型转变

我国房地产开发企业已达3×104多家,其中有不少规模较大、实力雄厚的企业,也有很多规模较小、实力较弱、资金不足的小企业,它们同时面临着市场经济下的竞争,而实力较强的企业必然取胜,实力较弱的企业必然被淘汰。1995年底,全国有25个省、自治区、直辖市出现行业性亏损,亏损面达52%。因此,房地产开发企业必然要向集团化、规模化发展,允许企业兼并、收购,这样才能提高企业规模经济效益,促进土地的成片开发和集约利用。

4.5运用经济、法制手段调控、制约城市土地利用

国家和各级政府应通过财政税收、金融、价格等经济手段来调控房地产市场需求结构,引导项目合理布局,防止土地投机行为和土地配置失当,并应建立起较为完善的法制体系,对受经济利益驱使的非法的土地经济活动加以制约,保障城市土地能够集约利用。

5城市土地集约利用的途径

集约经营是指依靠科技进步和现代化管理，提高产品质量，降低物质消耗，实现生产要素的合理配置，讲求经济效益和生产效益的生产经营方式。粗放经营

是集约经营的对立面，是只追求数量、忽视用地质量、强调外延扩张、牺牲资源、不计效率的落后经营管理方式。由粗放的经营管理模式向集约化的方向转化，不仅是企业发展的方向，同时也是我国土地利用的发展方向。

5.1 作好两个规划，强化保护工作

在城市化建设加速发展过程中，要防止“摊大饼”和“烂楼盘”工程的出现，制止浪费土地，提高土地的集约利用率，切实提高规划的水平，正确处理发展城镇规模与保护耕地的关系，解决好城市建设中各项基础设施和土地供需的矛盾。目前城镇建设突出的问题是: 地从哪里来? 钱从哪里来? 布局? 如何发展? 其关键是做好规划，深化改革。规划，包括城镇总体规划和土地利用总体规划。通过城镇规划，准确界定城市性质、规模和发展方向，合理布局城镇体系，协调城镇未来的空间布局; 通过土地规划，合理确定城镇建设用地总规模和布局，为城镇体系规划和城镇建设规划提供扎实的基础。这两个规划既要做到高起点、高水平，又要符合实际，规模适度，合理协调，防止贪大求洋，造成资源的浪费。只有作好两个规划，才能因势利导，有法可依，有据可循，才能控制好城市用地总量，促使城市建设和发展立足于内涵挖潜、集约用地。也才能真正按照新《土地管理法》的要求，实行严格的土地用途管制制度和土地有偿使用制度，在城市建设的每个环节上都坚定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策落到实处。

5.2 灵活使用级差地租，优化建设用地结构

土地由于肥沃程度和位置不同而形成优劣等级，它所产生的归土地所有者的不等利润，即为级差地租。它包括级差地租Ⅰ( 由位置和肥力决定) 和级差地租Ⅱ( 由追加投资产生) 。城市化的发展使许多郊区划入城市，很多远郊变为近郊，从而使地价大幅度上升，土地的收益大增。国家投资交通、水电、通讯设施，发展各种事业，也使一些地方获得良好的经营条件，地价暴涨，土地的级差地租就成为一笔巨大的收入来源。灵活使用级差地租可为城市建设和经济发展聚集大量资金，促进城市健康发展。

为了促进城市土地的集约利用，城市土地开发利用收益应当合理分配。一般来说，级差地租Ⅰ应归城市土地所有者( 国家) ，级差地租Ⅱ包含有土地使用者投资的贡献，除城市土地所有者所得外应有适当比例分配给土地使用者。城市内土地的收益是商业大于住宅、住宅高于工业，因此，有实力的投资者都会去追求高效益的商业用地，以达到最大的回报，而一般实力的投资者就会选择住宅，而

实力较差的投资者只有去投资工业了，使之各尽所能，各得所利; 同时，要作好引导工作，使城市内占据市中心的住宅和工业用地从黄金地段退出来，使住宅用地向环境优美、适合人们生活休憩的地方发展，让工业企业“退城进郊”，以使市区的黄金地段能够“好钢用在刀刃上”，通过对城市用地结构进行优化调整，从而达到集约用地的目的。

5.3 运用地价杠杆，促进用地集约

城市土地是经过人类劳动改造的土地，城市土地中凝结了人类劳动，是土地商品。而城市地价是一个城市自然、社会、经济因素综合作用的结果，反映的是一个地区、一个城市社会经济发展水平和土地供求状况，是动态价格，主要由市场而非评估决定。一般来说，土地等级越高，地理位置越好，土地价格也就越贵。随着城市规模的不断扩大，对城市土地需求的增长，城市地价有不断上涨的趋势。

城市地价作为城市经济发展的晴雨表是城市土地利用效益核算的依据指标，是促进城市土地合理利用和集约利用的杠杆，同时也是城市土地市场供需平衡的枢纽和征收土地税费的依据。城市地价水平的高低不是人为因素所决定的，它是城市的区位、经济发展水平和基础设施水平以及城市土地的供需水平等综合作用的结果; 同时，土地经营者的作用也不可低估。因此，政府有关部门要合理有效地运用城市地价的杠杆作用，通过经济、法律、政策等手段，创造各种条件稳定土地利用关系，使其有利于土地经营者，以激励他们不断投资开发土地，改善土地的利用条件，提高土地利用效率。

5.4 盘活城市存量土地，推行集约用地模式

在目前城市化迅猛发展时期，建设用地对耕地的需求与可供给量之间的矛盾日益尖锐，而城镇内部依然存在大量的闲置和低度利用土地，城市规模呈现出摊饼式的外延扩张态势，内涵挖潜工作未被重视，旧城区低层建筑、空闲地、老胡同、狭窄小巷随处可见，严重地制约着城市化的步伐，盘活城市存量土地和置换低度利用土地成为新时期加大城市土地有效供给和集约用地的有效途径之一。因此，进行制度创新，改革现有土地产权交易制度，建立符合市场经济的土地统一收购储备制度，促使城市内部大量低度利用土地进入市场，大力推行集约用地模式，是解决城市化进程中建设用地对耕地需求与供给之间矛盾的明智之举。