城市土地集约利用潜力评价的应用研究

城市土地集约利用潜力评价的应用

研究

时间：2005-1-28 13:51:13 阅读：318次

城市土地集约利用潜力评价的应用研究

陈莹，刘康，郑伟元，邓红蒂，唐程杰

摘要城市土地管理的核心之一是集约利用管理。作为国土资源大调查的一项重要内容，城市土地集约利用潜力评价应该充分立足于城市土地管理的需要，努力为各级政府的城市土地管理决策提供科学依据。此文从科学性、可操作性角度出发，根据城市试点经验，总结概括了城市土地集约利用潜力评价的内容与目标，同时详尽阐述了评价成果预期在土地管理中的具体应用领域或意义，并提出了与之相对应的业务创新设想。对城市土地集约利用潜力评价目标内容及其应用前景的正确认识，不仅是寻找、确定其评价方法与技术路线的基本依据，同时也是引起各级领导重视、积极推广评价实践的一项重要措施。

关键词城市土地；集约利用；潜力；应用

集约利用管理是城市土地管理的核心内容之一。作为国土资源大调查的一项重要内容，开展城市土地集约利用潜力评价的目的，是要通过研究影响城市土地利用的因素，制订相关的评判准则，评价城市土地的利用效率和效益，找出当前城市土地利用的潜力，寻求城市土地最有效利用的途径，从而为政府制定集约利用政策，建立全面、科学、合理的用地管理与决策体系提供理论依据及相关技术支持。

1城市土地集约利用潜力评价的基本内容

城市土地集约利用潜力评价是通过设计一整套城市土地集约利用评价的指标体系，探索不同背景下城市土地集约利用的标准及其评价方法，进而对全国所有城市土地的集约利用状况进行现状调查与潜力评价。对一个城市土地集约利用潜力的评价分宏观、中观、微观三个层次，宏观层次的评价是对一个城市土地集约利用水平的总体评价，中观层次是对城市内部区域的评价，微观层次则是对具体地块的评价。

城市土地集约利用潜力评价的基本目标包括三个方面：一是评价一个城市或城市中一个区域土地集约利用的水平；二是找出城市中一个区域或一个地块现实的土地利用潜力；三是制定城市土地集约利用审核的标准体系。这三个方面的内容并不是完全独立的，而是相互关联、互为补充的，但又不能互为替代，各自都有特定的内容与应用形式。

1．1集约利用水平的综合评价

集约利用水平的综合评价主要在宏观层次和中观层次，是对一定范围内土地集约利用的综合评价与反映。其核心内容是建立一个描述土地集约利用总体水平的指标集。通过指标集的实际值与合理值的比较，反映城市当前土地集约利用水平的高低，以及不集约利用发生的原因。这一评价结果要求具备城市间和城市内部区域间的可比性，可以反映城市间土地集约利用水平的差距。

1．2现实利用潜力的评价

现实利用潜力的评价主要反映在中观层次与微观层次上，是指考虑了技术经济合理性的现实利用潜力。它不仅要说明潜力的大小、类型，还要指出其具体的范围及空间分布。

现实利用潜力的评价将直接为政府的规划、计划，甚至具体项目的审批提供依据。

1．3指标标准体系

评价指标包括宏观、中观层次的描述性指标与中观、微观层次的诊断性指标，这些指标的合理值（或值区间）都可用作相应层次用地审核或规划计划的直接判断依据。

2 成果应用领域

集约利用理论是城市土地利用管理的基础理论之一。集约利用评价成果的应用领域几乎涵盖了从规划编制与管理、地用管理、市场管理，到资产管理、地价管理（含税费管理）等城市用地管理的各个方面。具体表现为：

2．1促进科学的规划编制与管理

在城市土地利用方面，我国目前存在两种规划体系，即土地利用总体规划和城市规划。两种规划都具有法律效力，但各自规划的重心有所不同。城市规划要解决的问题很多，重心放在建设的总体安排上，在土地利用效率方面考虑较为单一。土地利用总体规划和城市规划的衔接之处，主要是在确定城市用地规模、建设用地总量尤其是新增建设用地等方面。目前两种规划在这方面都无一例外地依靠人均用地这一单一指标来确定用地规模，这显然不能充分反映多样化的城市背景、性质与发展水平。城市的经济密度与经济结构、社会结构等明显必须考虑的因素，仅靠这一单一指标是不能得到明确体现的。由于两种规划的侧重点不同，造成在城市用地规模、建设用地总量尤其是新增建设用地等方面往往难以衔接。

集约利用评价作为基础性的工作，将直接为两个规划的衔接提供依据。两种规划编制之初，在确定城市用地的扩张规模时，可以参考城市总体集约利用水平评价结果，测算出城市在当前经济、社会条件下理论潜力的大小，通过比较用地需求与挖潜能力，即集约利用潜力，可科学地推断城市今后的新增建设用地的合理规模甚至范围。

对于已完成的城市规划的审核，通过计算假定规划方案全部实现情况下的城市土地总体集约利用水平，可以提高对城市规划审核的科学性，为城市规划的多方案优选提供参考依据。

城市土地集约利用水平的评价结果，可以直观地反映各个城市总体集约利用水平的相对高低，为国家制定总体规划，平衡各个城市用地指标提供依据和参考；同时也为各级政府编制土地利用总体规划和城市规划，确定城市用地规模提供科学的依据。分类型的集约用地标准还可直接作为城市规划的编制依据。

2．2促进合理的地用管理

2．2．1对项目用地进行集约利用审核

在建设用地审批的规划预审中，核心的审核内容之一应该是对土地集约利用水平的评价及审核，即建设项目申请的用地规模是否适宜。城市土地的集约利用标准将直接为规划预审提供依据。

对于大中型项目和区片整体审批时，可以通过集约利用水平评价，核定其合理规模。对一些集中区片用地的审批，要进行相应的现实潜力评价。现实潜力评价可以反映其今后集约利用的发展方向，在审核时可要求区片在具体项目安排时序上优先考虑现实潜力区的挖潜与改造。

此外，可依据集约利用标准，对城市建成区内的新建或改建项目，在规模、用途、设计等方面进行集约利用方面的审核。对不符合集约利用标准的项目，必须对用地方案修改调整。

2．2．2为制定供地计划提供依据

目前的土地供应计划偏重于农地转为非农用地数量，也就是注重新增建设用地，而忽视了存量土地，使存量土地的开发没有得到应有的重视与引导。今后政府要将城市存量土地纳入土地供应计划体系。要制定盘活存量土地的年度实施计划，需要掌握一定时期内城市土地供应量，做到定数量、定地块、定面积、定用途、定集约指标，使土地供应在计划指导下，有步骤地进行。集约利用潜力评价将为制定土地供应计划，盘活存量土地的年度实施计划提供翔实的资料。

2．2．3为编制土地置换规划提供支持

城市用地置换是实现城市存量土地优化配置的重要手段。目前城市用地置换缺乏相应的规划引导，有些置换由于得不到及时的规划引导及充分的规划意向，往往最终造成用地置换的放弃。另一方面，由于用地置换总是趋向于选择土地收益高的用途进行置换，由于规划控制不严，对用地置换后的土地实际用途及开发强度，缺乏相应的规划控制，从而造成公共设施、道路广场、绿地等非盈利性用地在置换中得不到保障。

要解决这一问题，使城市用地置换走上正轨，必须强化作为政府宏观调控手段的规划的作用。其中之一是编制城市用地置换规划。依据城市总体规划和城市社会经济发展的需要，从优化产业结构、完善城市功能、提高土地利用效率、改善城市基础设施和生态环境的要求出发，在充分调查摸底的基础上，对城市需要置换的和不可置换的用地做出合理安排、统筹规划、并对置换后的土地使用性质、控制指标、基础设施配套要求等做出明确规定。集约利用的现实潜力评价与调查将为编制城市用地置换规划提供最直接的依据和支持。 2．2．4控制开发区用地规模，调整布局

开发区的土地供应要纳入所在城市土地供应计划。在集约利用标准指导下，可对开发区的布局、规划面积进行调整，限定开发面积，按项目供地，滚动发展。尤其是对于已有的开发区的二期乃至三期用地的审批，可对前期已批用地的集约利用水平进行评价，没有达到集约标准的开发区不再批准新增用地。对新增开发区用地规划的审核也可依据集约用地标准进行审核。

2．3促进国家对土地市场的有效调控

2．3．1丰富市场信息，健全市场功能

市场调控是土地管理的一个基本途径，但市场功能的有效发挥必须有真实、丰富的信息作支持，否则市场就会失灵，甚至因为错误的信息或信息不全面而引导土地利用行为向错误的方向发展。

土地市场的基本信息是价格信息，但仅有价格信息是不够的。价格只能说明土地的供求关系和价值实现，而不能充分说明真实的利用状况。集约利用潜力评价正好填补了这方面的空白。政府通过定期进行集约利用潜力评价，可掌握需开发或再开发的土地数量、分布和类型。

在我国，并不是所有的城市土地都已进入了市场，一部分未进入市场的城市土地在市场价格信息中无法得到反映，把这部分土地的集约利用信息纳入市场信息体系，将不仅使市场信号机制更全面、有效，也将有助于将这部分土地展现在投资者面前，引导投资者的投资方向，使之尽早进入市场。

2．3．2支持政府的市场调控决策，降低调控成本

土地储备与投放制度是政府调控市场的重要手段，即通过调节土地供给来调节土地市

场的供求平衡。当土地供不应求，地价过高时，可以适当增加供应量，抑制过高的地价，满足适度的需求；当供过于求地价过低时，政府可以通过各种方式对土地进行储备，抑制过度的供给。对于这一制度，城市集约利用潜力评价可以从两方面提供支持。

一方面，土地储备与投放的目的是平抑市场波动，支持市场持续稳定的发展。但何时储备、何时投放的时机很难把握，完全从价格角度出发进行储备与投放的决策，弄不好就成了一种政府参与、追逐利润的投机行为，本末倒置。根据城市集约利用水平的评价成果，若集约利用度大大低于合理的集约利用度，则适当储备土地，促进其他土地的集约利用；若集约利用度大大高于合理值，则适当投放土地，释放过度利用的土地上的压力。这样才能真正体现政府调控市场的政策目标，做到决策时机的合理性。

另一方面，政府储备与投放是有经济和社会成本的，究竟储备、投放哪些土地合适，也有一个成本与效益的问题。通过城市土地集约利用潜力的评价，可掌握建成区内现实可挖潜的土地数量、类型及分布，无论储备还是投放都应优先选择那些潜力最大的地块。因为集约利用潜力大的地块一般现状价格相对较低，而升值潜力较大，这样不仅可以最大程度地降低储备的资金成本，也可在投放时有效地吸引投资者，使投放的土地能尽快产生效果，产生最优的经济效益和社会效益，使需求压力得到最大程度的缓解。

2．4支持土地资产和地价管理

土地资产管理和地价管理是指运用经济手段，行政手段实现土地的资产价值，并通过价格、税、费等手段促进土地要素的合理配置。

2．4．1有利于揭示真实的土地价值，为防止不公平交易提供科学的依据地价评估的一项基本原则是要评价最有效利用条件下的实际价值，而不是现状利用条件下的表面价值。这里的“最有效利用”和我们所说的“集约利用”是同一概念。因此，集约利用潜力的评价将会成为地价评估的基础，立足于集约利用信息的价格评估将更真实可靠，将有助于杜绝价格评估行为中的任意性，防止不公平的土地交易和欺诈行为。

2．4．2支持政府的地价政策决策，规范政府行为

政府的地价政策主要体现在出让地价各种形式的优惠上。过去这种优惠的随意性较大，哪些地应该优惠，哪些地不应优惠没有统一的标准或依据，结果导致了权力的滥用甚至滋生腐败。依据集约利用潜力评价成果制定相应的价格政策，将可以真正体现国家的政策意图，把政策的影响具体到空间范围，规范管理者的行为。

2．4．3支持企业改制和产权处置，防止国有资产流失

国有企业改革，土地作为资产体现其价值是支持改革的重要措施之一。资产处置的依据之一是要尽量使处置后的土地能得到高效利用，使土地资产保值增值。在处置过程中，依据土地集约利用标准制定处置实施方案，引导土地集约利用，可以防止产生新的土地粗放利用。对一时还达不到集约利用标准的土地，因为其现状利用不能显现其真实的价值，资产处置时要尽量选择出租等短期的、灵活性强的方式，以防止国有资产的流失。对已达到集约利用标准的土地，处置方式要尽量选择出让或作价入股，使资产得以盘活流转，保障资产的流动性。

2．4．4为制定合理的税、费政策提供依据，促进土地集约利用

税费政策是调节用地关系、引导用地行为的重要手段。根据集约利用潜力评价成果，可以制定区别性的税费政策。对于不集约利用或过度利用的土地，要强化其持有成本，降低其流通成本，鼓励其向集约利用的方向流转；而对于已达到集约利用状态的土地，应降

低其持有成本，提高流转成本。这样将促使所有的土地最终向集约利用状态逼近，实现城市土地的均衡利用和价值回归。

2．5有助于培养公众的集约用地意识，促进可持续发展

通过定期的城市土地集约利用潜力评价和信息公布，可以加强公众对土地集约利用问题的认识，建立健康的用地价值观，促进社会经济的可持续发展。

3 可能的业务创新方向

任何一项新的研究成果，只要它符合了当时的土地管理的需要，都可能引发新的土地管理业务。城市土地集约利用的潜力评价是为贯彻落实中央的有关精神而提出的，无疑具有强大的生命力。今后与此相关的可能的业务创新包括：

3．1建立城市土地集约利用评价制度

3．1．1使城市土地集约利用评价工作定期化、制度化，建立城市土地集约利用状况的监测体系与定期报告制度。

3．1．2在城市土地利用管理的各项现有业务中，要

规定必须参照的集约利用决策依据。

3．1．3建立一支专门从事集约利用评价的职业技

术队伍与机构，保障评价的客观性、科学性。

3．2把集约利用水平纳入城市土地利用的成果考核体系

一直以来，城市土地的利用效果没有一个公认而明确的考核指标。农业用地可用农产品实物产量来衡量，而城市用地的本质不是生产性而是服务性。这种服务性无法用实物数量表示，更不能用价值形态来表示。过去人们在研究城市土地利用时，通常用土地上的经济密度或经济效益来衡量土地利用效果，实际上这只是一种无奈的权宜选择，并不能真实地反映纯粹的土地利用效果。今后应考虑把土地集约利用水平作为考核城市土地利用效果的指标，这样就把它从其他经济活动成果中剥离了出来。把土地集约利用水平纳入土地管理的核算体系，比较城市间的集约利用水平，可以反映城市间土地利用效益的差距。通过比较一届政府任期内城市土地集约利用水平的提高或降低，可以真实反映城市土地管理的业绩。

[参考文献]

[1] 国土资源部新一轮国土资源大调查纲要

[2]国土资源部新一轮国土资源大调查实施方案

[3]李元中国土地资源Z\[% 北京：中国大地出版社

[4]石成球关于我国城市土地利用问题的思考