中美机场管理模式比较

中美机场管理模式比较

随着机场属地化改革的实施，我国机场的管理模式和经济效益问题日益成为社会关注的焦点。我国机场如何面对新的发展机遇，调整好自身的发展策略，形成良性的发展机制，对我国民航整体的发展具有十分重要的影响。深入研究和学习国外的机场管理成功经验，结合我国的实际情况，在机场属地化改革的过程中探索出适合中国国情的机场管理模式，具有十分重要的意义。本文将以美国为主的西方发达国家机场管理模式与我国的机场管理模式进行了对比，并提出了改进机场管理的政策建议。

我国机场现状和与航空发达国家的比较

2001年我国共有定期航班运输机场143个，机场密度为0.15个/万平方公里，其中，年旅客吞吐量1000～2500万人次的机场有3个，500～1000万人次的机场有5个，200～500万人次的机场有12个、在100～200万人次的有8个。2001年我国机场共完成旅客吞吐量14874万人次，年旅客吞吐量100万人次以上的28个

机场共完成旅客吞吐量13033万人次，占总量的88%；其余115个机场（占全国机场总数的80%）中,50～100 万人次的有14个，10～50万人次的有23个，吞吐量在10万人次以下的机场有78个（其中有65个机场年旅客吞吐量不足5万人次），吞吐量10万人次以下的小机场占我国机场总数的55%。

我国机场的发展存在着以下特点：一是以北京、上海、广州为代表的大型机场初具规模，3个城市的4个机场承担了5867万旅客吞吐量，占全国总量的近40%，平均旅客增长率14.4%，这些机场虽发展趋势依然迅猛且经营条件良好，但尚未形成枢纽机场的能力；二是以省会城市、东部地区沿海发达城市以及西部地区区域中心城市为主体的干线机场，成为了航空运输的中坚力量，这些机场承担了7166万旅客吞吐量，占全国总量的近50%，平均旅客增长率11%，显示出了较强的发展势头；三是占全国机场总量80%的115个中小机场，仅承担了约10%的运量，其中占全国机场总量55%的78个小机场，年旅客吞吐量不足10万人次，上述机场绝

大部分地处经济不发达地区，经营环境十分脆弱，发展面临极大的困难。

美国作为航空最发达的国家，一直处于世界航空运输发展的第一位。其国土面积与我国相近，人口约是我国的1/6。据统计，2000年美国共有民用机场19281个，其中对公众开放的机场5317个，密度为5.7个/万平方公里，定期航班运输机场651个，是我国的4.5倍，密度为0.69个/万平方公里。2000年美全国机场旅客吞吐量为14亿多人次，约是我国的10倍。吞吐量列前20位的机场中，5000万人次以上的有4个，排在5～20位的16个机场均在2490万人次以上。1998年，全美航空旅客运输量12亿人次,其中：26个大型中枢机场占了67.2%，42个中型枢纽机场占了22.2%，67个小型枢纽机场占了7.1%，占机场总数近98%的小型非枢纽机场，平均每天的旅客发运量不过20人左右，其运量仅占总数的 3.5%。据美国联邦航空局（FAA）介绍，美国小型机场约有一半可以自给自足，另一半则处于亏损状态，需要政府资助。

由此可见，我国机场一方面无论从数量上、密度上，还是机场的规模上都远远落后于航空发达国家水平；另一方面，在功能布局上也有十分相似之处，即少数大型机场承担着绝大部分运量，而众多小型机场只承担了极少部分的运量，小型机场的经营和发展同样面临着困境。

中美机场管理模式的比较

（一）关于机场的定性

1.美国等航空发达国家机场的“不以盈利为目的”

美国机场得以充满活力，究其主要原因，最突出的特点是美国政府把机场定性为：“不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施”。这一定性，使美国机场的管理模式具有十分鲜明的特点。

一是机场归政府所有，由政府负责投资、建设和管理，机场管理机构多为事业化而非公司化机构，其管理目标明确：就是发展机场，以最优惠的条件吸引航空公司，为公众提供便利的机场设施。二是机场的管理机构多为管理型而非经营型，人员相当精简，只负责制定机场的发展规划、开辟航线、对机场设施的出租和日常维

护工作。三是机场和航空公司职能、界限清晰，机场不直接参与客货运输的经营活动，使机场能够公正地对待航空运输经营竞争，机场经营性业务的社会化程度相当高。四是政府对机场的管理规范明确。政府规定：机场的利润收入，只能用于机场的建设投入。美国机场起降费实行成本定价，机场受到严格的财务监督，甚至机场的建设投入及人员工资支出预算，也要经过使用机场的航空公司监督同意。五是使政府强大的政策支持成为可能。政府不仅对机场征收的税费给予减免，还会返还部分从机场商店等经营收益中征收的税费来支持机场的发展。各级政府和联邦航空局（FAA）对机场的建设和经营给予的资金补贴，为绝大多数中小机场的生存和发展创造了条件。

与美国相似，加拿大、日本、巴西、韩国等国家均把机场定性为非盈利的公共设施或产品，机场的管理机构大多为管理型机构，机场的建设和经营由政府承担或给予补贴。部分国家也在积极探索商业化的路子，目的是为了提高机场的管理效率，但非盈利性质没有改变。

2.我国机场的“事业化单位企业化经营”

长期以来，我国对机场的属性一直没有明确的界定，一直对机场采取“事业化单位企业化经营”的方式进行表述和管理，由此造成了许多管理和经营上的问题。从职能上看，与机场的公益性和基础性相矛盾。一是机场实行企业化经营，势必全方位地参与航空运输的经营活动。由于机场掌握着土地规划管理、机场设施出租等特权，在其具有很强的经营色彩的情况下，易形成垄断性经营，与航空公司进行不平等竞争；二是由于机场具有明显的公益性，其自身的盈利又很难达到经营型企业所必须达到的自主扩大再生产的能力，难以独立开展经营活动；三是机场在服务中难以表现出其公益性、难以做到为用户（航空公司）提供公平和宽松的使用环境，进而难以为公众提供良好的服务产品；四是由于过多地强调直接经营，机场难以把精力放在机制的转变上来，加上用人制度僵化，致使劳动生产率较低，从而越陷越深难以自拔。

从管理上看，定性模糊，难以实行规范化管理。一是随着市场经济的发展，机场企业化趋势明显。但对大多数机场而言，建设投入还需要政府资助、经营亏损还

需要政府补助，这与企业的性质相矛盾；二是机场作为事业单位，又以企业的指标进行约束和考核，实行效益和工资挂钩，与事业单位的性质不符；三是由于机场既是企业又是事业单位，政府难以对机场的经营行为进行明确的界定和有效的监督。

从政策上看，国家难以制定思路明确的产业政策，政策摇摆性较大。首先政府难以制定思路明确的一整套基础设施扶持政策，项目决策中，往往由于资金问题或过于强调经济效益而忽视其基础设施性质，出现政策摇摆；其次是由于机场的公益性和基础性不明确，致使机场的经营活动和外国相比面临着较大的税收压力，难以形成良好的发展环境。我国有80%的机场属于中小机场，机场属地化后，如果定性不明确、国家在投资和税收政策上支持力度不够，光靠地方政府的力量给予支持，会使中小机场特别是西部地区的中小机场处境更为艰难，甚至有可能导致机场的暂时萎缩。

（二）关于机场建设的资金渠道

1.美国等国家的机场建设资金渠道

据美国联邦航空局（FAA）介绍，美国机场建设资金来源主要为以下几个渠道：旅客机场设施使用费（Passenger Facility Charge）, 4.5美元/人；FAA基金补助（即航空信托基金），来源于民航业本身收取的税费，如：客货税（机票价格的7.5%、货运价格的6.25%）、国际抵港离港税（12.80美元/人）、航空燃油税（0.193美元～0.218美元/加仑）、国内航段费（2.75美元/段）和外航过境费（陆空航行37.43美元/百英里、海空航行20.16美元/百英里）；机场的商业收入；地方政府补贴和发行债券。与美国相似，日本、巴西、加拿大等国用于机场建设的资金均主要来源于民航业本身收取的航油税、空港设施使用费等税费以及政府财政拨款。

未来5年内，美国用于机场发展的资金约300亿美元，资金来源为：发行债券100～125亿美元，FAA机场建设补助资金75～100亿美元，机场收入和后备金50亿美元，旅客设施使用费50亿美元。

不难看出，美国机场建设资金有以下特点：一是资本金比例较高，约为66.7%；二是债券融资成本较低，且大部分债券由地方政府负责偿还；三是上述资本金来

源中，几乎全部是由政府给予的扶持机场政策在发挥作用。由此可见，美国机场的发展相当程度地得益于政府在资金上给予的强有力的政策支持。

2.我国机场建设的资金渠道和民航专项基金的作用

据统计，我国“六五”期间民航固定资产投资总额不足8亿元，“七五”期间虽机场建设投资有所增加，达到39.4亿元，但仍难以满足需要。资金短缺、基础设施严重滞后的局面成为当时阻碍民航乃至国民经济发展的“瓶颈”。

为此，国家决定参照美国的方式，自1993年开始收取“民航基金”和“机场费”用于机场、空管等民航基础设施建设的专项基金，这项政策的建立使民航基础设施建设获得了迅猛的发展。“八五”“九五”期间，占全国旅客吞吐量90%以上的主要机场几乎全部得到了改善；机场建设投资分别增长到211亿元和654亿元，其中专项基金投资分别为４1亿元和130亿元，相应带动了308亿元的地方投资和243亿的银行贷款。

由于运量和规模差距极大，我国机场的自我生存和发展的能力远远低于美国机场。在这样的条件下，我国

目前机场建设资金来源与美国相比较，还存在着以下问题和差距：一是资本金比例较低，55%的资本金较美国低了近12个百分点；二是资金渠道单一，银行贷款和外国政府贷款占了投资总额的45%，融资成本较高、还贷压力较大；三是来源于政府的政策性资金尚不足以支持机场建设的需要。

（三）关于机场的管理方式和运行机制

1.美国机场的管理方式和运行机制

通过对美国小型支线机场的考察可以看出，美国机场在管理上有如下特点：

一是机场功能定位和管理目标明确。由地方政府作为发展地方经济和为公众提供出行条件的重要基础设施进行管理。管理机构为事业单位性质的董事会，其任务就是对机场的发展和财务支出进行决策。二是经营管理精简高效。机场的经营机构均为管理型,人员十分精简(仅8～20人)，用工制度灵活多样，经营性项目的社会化程度相当高。三是机场运行标准实际且注重实效。FAA对机场的运行管理主要通过管制107部和FAR139部来实施。其中管制107部属保安方面的规定，涉及到

公安和执法；FAR139部则侧重于运行安全方面，其核心内容是机场执照手册（运行手册），该手册明确表明机场运行和管理的规范化要求以及应急计划，对除雪、消防以及供电等只提出功能上的要求但不作强制性规定。

2.我国机场的管理方式和运行机制

相比之下，除机场的功能定位和管理目标不够明确、与航空公司利益冲突较大和管理机构臃肿、劳动生产率较低外，在政府对机场运行和建设标准的管理思路和方式上，与美国存在着较大的差距：

一是机场建设运营标准较高。美国对国际机场和国内机场采用不同的标准，而我国机场一律采用ICAO标准。以飞行区为例，根据FAA的标准，跑滑间距122 米（400英尺）即可起降B757飞机，而ICAO标准则为176米。此外，两个海拔1900米的机场起降B757飞机，跑道长度分别为1920米和2438米，且滑行道不设道肩，较我国同类机场标准要低得多。二是管理思路和管理方式不够实际和灵活，执行标准僵化。如在供电设施的要求上，FAA的标准为一路供电，但对于主电源失效

后与备用电源的切换时间却有明确的要求：对于ILSⅠ类机场，要求电源失效后切换时间为30秒；对于ILS Ⅱ、Ⅲ类机场，在能见度达到Ⅱ、Ⅲ类天气标准时，备用发电机必须起动备用，以保证1秒钟内切换。而我国的标准是无论大小机场则必须在确保两路供电的前提下配备备用电源。在机场除雪和消防要求上，FAA只是在咨询通告里有针对不同的情况下工作时限的要求，如何达到要求由机场在运行手册中确定。因此，小型机场都是依靠城市消防完成机场所应承担的消防职责。而我国则不仅规定了机场的消防设备数量和人员职数，而且要求全部为专职消防人员。诸如此类的规定和标准无疑给机场的运行带来了极大的负担。

对我国机场发展的启示和建议

（一）机场的定位要尽快明确

机场能否准确定性是机场能否得以良性健康发展发展的根本所在。建议尽快明确机场定性。对具备自我发展能力的大型机场可采取企业化方式运作，同时要严格监督其经营行为，特别要注意防止与航空公司的不平等竞争和获得超额利润；对中小机场明确其基础设施的

公益性属性，真正实现由经营型向管理型的转变。建议尽快规范和界定民用机场的经营管理行为，避免机场和航空公司的利益冲突和不平等竞争，为行业的协调发展打下坚实的基础。

（二）建立符合中国实际的机场管理模式和政策体系

建议在机场定位明确的同时，在机场下放的过程中积极鼓励地方政府探索灵活实用的机场的管理模式。此外，建议国家要在机场明确定位的基础上，建立一整套符合机场发展规律的决策模式和政策体系，对机场的职能、业务范畴、利润分配方式、项目决策体系、行业管理规范、筹融资渠道、政府作用等进行系统地分析和研究，形成统一配套、思路明确、连续性强的政策体系。这是我国机场能否得以良性健康发展的基础。

（三）加大政府的政策扶持力度，建立长期稳定的机场投融资渠道

建议国家继续保留民航专项基金的投资政策，可借鉴美国的做法采取收取旅客机票购臵附加税、飞机燃油税等办法筹集民航基础设施建设专项资金；建议国家对

机场的税收政策进行调整，返还部分机场税收由于机场的建设和经营补贴；建议在投资政策上根据机场经营性质的不同予以补贴，对公益性项目国家进行重点支持，对使用政府财政性资金的机场，严格审计和监督其财务收支，规范投资行为，确保其自有资金的合理使用；在投资方向上既要考虑到对西部的倾斜，又要具有全局性和战略性，对带有国家行为色彩的东部地区机场项目也要予以资金支持。要在加大机场建设资本金投入的同时，积极拓宽投融资渠道、鼓励社会资金和外国投资进入机场投资领域，努力探索债券融资、项目融资等低成本融资方式。总之，政府强大的政策和资金支持是机场发展的关键。

（四）转变管理思路、从实际出发，清理和修改管理标准

建议从我国国情出发，以满足飞行安全的基本要求为前提，彻底修改机场建设、运行管理和人员、设备配备等不切实际的标准和规章；要从有利于经营和发展的角度出发，制订实际和灵活的标准和规范，可采取高标准和低标准并行、强制性标准和建议性标准互相补充、

国际标准与国内标准区别对待的方式，建立多层面的标准规范体系，从而切实减少机场的资金压力、减轻经营负担，为机场创造良好的生存空间。

（五）切实转变机场的经营机制，提高管理水平

首先要切实“从经营型向管理型过渡”，积极转变经营思想，制定符合机场特性的经营思路；其次要走社会化的路子，改变机场办社会的旧有经营管理方式，充分依靠和利用社会的力量，管理好、经营好机场；三是努力进行机制创新，制订灵活的劳动用工制度，合理开发人力资源，提高劳动生产率，建立起机构精简、管理高效、运行成本低的机场管理新机制。