中国的城乡二元结构分析

中国的城乡二元结构分析

朱少鹏

摘要：本文从对二元经济结构的定义出发，指出了二元经济结构在发展中国家存在和消除的必然性。

通过对中国城乡二元经济结构的形成、演变、特征进行分析，指出了进一步突破中国城乡二元经济结

构的体制改革路径和具体实施方法。

关键词：二元经济结构 城乡二元结构 体制改革 一元经济结构

Abstract: This article embarked from the definition, and pointed out the dual economic structure in the developing country will exist and eliminate inevitably. Through the analysis about the form, the evolution,and

the characteristic of the structure of dual economy between cities and rural area, it had point out the system reform approch and the concrete implementation way of the further breakthrough of the Chinese city and countryside dual economic structure.

Keyword: dual economic structure urban and rural dual economic structure system reform unitary economic structure

一、二元经济结构与城乡二元结构

1、发展经济学中的二元经济结构

根据发展经济学中的观点，二元经济结构是发展中国家在发展过程中出现的传统农业部门与现代工业部门同时并存的现象。二元经济是发展中国家经济发展过程中必然出现的经济现象。发展中国家的经济发展就是从这种二元经济结构向现代一元经济过渡的过程。

二元经济结构出现的意义在于打破了”传统的不发达经济的均衡”，但它只是经济发展过程中的一个阶段，二元经济结构必然要被打破向更高层次的现代一元经济结构转换。城乡二元经济结构就是二元经济结构在一定区域上的反映。

2、发展中国家的城乡二元经济结构

根据发达国家城市化模式的一般理论，现代工业社会在很大程度上是城市社会。大多数人口在大城市生活和工作。城市不仅是人口增长、移民而且是城乡一体化的主要场所。城市的发展也引发了农业经济的爆发，使农村商品生产迅速兴盛起来。城市中传播着的新的文化，不断的“扩散”或“渗透”到农村，使农村地区也大大活跃起来。通过这种物质和文化上的交流，达到城乡共同繁荣。

发展中国家的城市化与这一模式相差甚远。发展中国家的城市发展过程受到殖民主义的强烈影响，使得城市在文化上与周围地区相对疏远，在经济上则被当成出口产品的中转站，而不是促进国内商品经济发展的市场。尽管独立以后各国家都实施了城市再分布政策，但由于经济“有增长而无发展”，大城市很难把它的发展推移到贫穷的农村地区。因此城乡之间不仅不是互惠互利关系，反而形成了越来越大的差距，即发展中国家的一个基本特征：城乡二元结构。

在这种结构中，城市以工业为主，生产规模较大，技术比较先进，产品主要在市场出售，劳动生产率和工资收入均较高，乡村则以农业为主，生产规模较小，工具简单，产品主要是自己消费，而不是在市场销售。同时，在这一经济二元结构的基础上，社会、文化、道德等都存在着二元结构。

发展中国家的城乡二元结构在一定时期内有它存在的历史条件，但从长远看，是发展中国家发展的一大障碍。它使城乡发展脱节，不能形成统一的国内体系，影响了发展中国家的现代化的进程。如何从二元化向一元化过渡是各个发展中国家普遍面临的一大课题。

二、我国城乡二元结构的变迁及其特征

1、我国城乡二元结构的形成

我国城乡二元格局最初的出现，是按计划经济体制的要求，防止农民盲目外流对城市生活造成冲击，同时最大限度地把农民稳定在农业上，促进生产的发展，为国家生产更多的商品粮和其他剩余农产品。也就是试图把农民同农村和农业结合起来，创造一个中国社会经济稳定发展的基础。为达到这一目的，便在农村建立起了人民公社制度。同时在城市以户籍制度为基础由国家统一安排的就业制度和商品粮供应制度以及其他有关人们生活的衣食住行等方面的一系列制度的确立，这样便形成了中国社会的城乡二元格局。

同时，按照工业化的一般规律，应该有序地走过轻工业——基础工业——重工业发展阶段，然而由于特殊的历史环境和体制所决定，使我国在向二元结构过渡的初期，就实施了重工业超前发展战略和城乡分治战略。我国的工业化过程由于跨越了有序发展的两个阶段，工业化的进步是以超强制地保持农业的落后为基本前提的，所以二元结构的特征更为强烈。

2、 我国城乡二元结构的演变过程

20世纪50～70年代，我国走重工业化的道路，完成了由单一传统农业经济结构和农村社会结构向城乡二元经济结构和社会结构的转变。改革开放以后，随着工业化的推进，我国城乡二元结构也随着改革的进程经历了改善，复归，强化，遏制四个阶段的演变。

（1）1978～1984农村改革松动城乡二元结构

1978年安徽凤阳县小岗村发起“包产到户”改革，家庭联产承包责任制经过发展和逐步完善后，到1984年基本普及全国。同时，农产品价格改革也随之启动。粮食，棉花等18种主要农产品收购价格大幅提高，并对粮棉油等主要农副产品实行超购加价政策。同时，为了适应家庭联产承包责任制，也改革了基层行政组织。1982年12月之后乡镇成为我国农村最基层的行政组织。

在农村改革的大力推动下，加上城市改革的响应，城乡居民生活水平都有所提高。相比而言，改革初期阶段农村居民的收入，消费水平提高速度更快，幅度更大，城乡二元结构朝有利于农村的方向演变。城乡居民的收入差距呈现缩小态势。

（2）1985～1992城市改革固化城乡二元结构

1984年粮食大丰收后，社会舆论对农业生产普遍比较乐观，主流观点认为农村改革已经取得重大突破，今后的道路将比较平坦。反倒是城市改革起步慢，困难重重，风险大。于是从1985年开始，中央政府和地方政府改革重心都向城市经济体制和社会管理方向战略转移。为了保证城市改革的顺利推进，财政资金和各种各种资源配置逐步乡城市倾斜，以城市为中心的利益格局的恢复。城乡差距重新扩大，并有恢复甚至超过改革前城乡差距的势头。 （3）1993～2001转轨阶段市场力量和行政力量共同深化城乡二元结构

1993年我国正式向市场经济转轨，随后城市和农村在向市场经济体制转轨中展开了一系列的改革。这些改革强化了城乡二元结构的利益格局。

1993年转轨阶段正式开始后，随着中央政府和地方政府的分权化趋势加深，城市和农村的利益主体多元化，政府力量特别是中央政府对城乡二元结构的调整能力减弱，欠规范的市场力量对城乡二元结构的影响加剧。面对复杂的部门利益，地方利益和城市偏斜性政策惯性，在机制不健全的市场力量作用下，城乡二元结构的利益重心又进一步向城市倾斜，城乡差距越拉越大。

（4）2002年至今：加入WTO力图减轻城乡二元结构

2002年开始，我国加入WTO后，已进入了开放倒逼改革，而改革又以全面调整利益关系为重点的新阶段。针对城乡利益格局调整的政策主要有：逐步赋予农民与城市居民相同的国民待遇；加大对农业和农村的支持力度;分步推行农村税费制度改革;逐步减免农业税;取消农业特产税等。通过这些政策，一定程度上缓解了城乡分割制度和市场机制对城乡二元结构

的强化效应，推动城乡二元结构向城乡一体化方向发展。

3、我国城乡二元结构的主要特征

(1)工农业二元发展的差距巨大

我国工业与农业国民生产总值的巨大差异说明了，我国工农业关系一直没得到真正的调整，农业投资严重不足，农民积极性下降，农业增长速度缓慢，结果农业相对生产率、相对收益率仍然严重偏低。造成这样结果的原因是国家“工业优先、城市偏向”的发展战略未有根本转变，以及国家城市化进程滞后，城乡劳动力市场分割，使农业剩余劳动力仍大量滞留在农村，没能有效转移。

(2)城市化建设的滞后性

我国农村人口多、比重大，城乡人口的结构性矛盾显著。形成这种状况的重要原因，是我国的城市化严重滞后于工业化的发展进程。根据世界城市化普遍规律，在工业化和城市化进程中，一般来说城市化水平均高于工业化水平， 低收入国家的城市化率高于工业化率2 个百分点。上世纪80 年代以来，我国的工业化得到了快速发展，工业化率不断提高(指工业净产值占国内生产总值的比重)，我国从低收入国家水平开始进入下中等国家的收入水平。但由于种种因素，我国人口城市化进程大大滞后于工业化进程，城市化与工业化严重不协调。1952年， 我国非农产业部门在国民收入中比重是40% ，非农业劳动力比重是16.5 %，城市化人口比重是12.5%，到1992 年，三者的比重分别为70.8 %，41.5%，27.6%。40 年间，非农产业比重增加了28.8个百分点，非农劳动力比重增加了25个百分点，而城市人口的比重只增加了15 个百分点。而且在1952 年非农劳动力比重与城市人口比重只相差4 个百分点，到1992 年这个差距扩大到14 个百分点，由此充分说明城市化与工业化是不同步的。

(3)城乡居民的不平等性

我国城乡居民间存在严重的不平等性，社会地位、经济待遇均向城市居民倾斜，农民在户籍管理、迁移自由、市场准入、劳动就业、义务教育、民主参与等领域受到歧视是不容置疑的。城乡之间形成了两大利益集团，在经济、社会和政治利益等诸多方面存在着矛盾。

改革开放以后，户口管理和劳动就业制度开始有了较大的松动， 农民可以从事非农产业，可以自由地进城务工经商，应该说农民地位有了很大的提高。但歧视问题还未从根本上得到解决。就以进城农民来说，即使是一些进城打工多年的农民， 大部分人在城市还没有合法地位，在上学、招工、住房及福利待遇等方面， 城乡居民的差异和不平等性仍然存在，歧视农民、排斥农民的现象屡见不鲜。

(4)社会差别与地理差别的重叠性

我国城乡二元结构的另一特点是社会差别与地理差别相互一致，相互加强，具有很强的重叠性。也就是说城乡差别不仅仅是地域差别， 而且也是一种重要的社会差别，而这种社会差别又是以地理差别为基础的，并且极大地强化了地理差别。这种重叠性主要表现在:一是职业差别与地域差别相重叠。现代产业部门，主要是工业集中在城市，而传统产业部门，主要是农业则分布在农村。农民在农村从事农业，工人在城市从事工业。其次是收入差别与地域差别相一致。长期以来，城市居民收入一直高于农民，而这两种收入来源的差异，则是因二元经济结构造成的现代工业部门与传统农业部门在劳动生产率上高低差异形成的， 也与价格剪刀差政策密切相关。四是生活方式差别与地域差别一致并相互强化。城乡居民生活方式存在着显著的二元差别，这既是二元经济结构造成的城乡生活节奏、行为方式与观念构造的不同结果，也是二元社会结构阻碍城乡交流互动以致互不影响所使然。

总之，我国的城乡发展差别十分明显， 城乡二元结构系数之高， 超过了许多发展中国家。城乡关系的不平等性、不协调性和不平衡性，尤其是城乡居民双重身份、双重待遇及其所形成的两种社会和两大利益集团之间的矛盾，在世界上都是非常独特的。

三、我国在城乡二元结构中的突破及未来的路径选择

(一) 我国区域规划中城乡二元关系的突破

我国城乡二元社会结构的变化与城乡关系的松动是从农村改革开始的，农村改革带来了两个直接结果，一是粮、棉、油等农产品的大量增加，二是农业剩余劳动力的大量涌现。这就造成一系列连锁反应，带来农村的非农化趋势与乡镇企业的发展， 社会经济结构开始全面转换。中国的农村工业是在二元结构的传统农业和现代大工业两大板块的夹缝中成长起来的，正是在城乡封闭、生产要素市场相对隔绝的特殊条件下，才形成了“离土不离乡、进厂不进城”的中国农村工业化阶段模式。乡镇企业作为中国工业化的一个新的生长点，有效地吸纳了大量农业剩余劳动力，依靠农村自身经济增长实现经济结构的快速转换，从而开始了中国工业化的一条新路。中国农村工业的发展，作为中国经济中的一种新的强大的结构和功能要素，从根本上冲击和改变着中国经济二元结构和社会二元结构，并可能最终成为沟通和融合城乡之间、工业和农业之间的桥梁和纽带。农村改革动摇了城乡二元社会结构的两大支柱，“破坏”了城乡二元社会结构农村一方的“稳定”状态，这就反过来对城市一方的“稳定”造成巨大冲击，迫使城市方面也不得不改革。农村小城镇化快于大中小城市的城市化。中国农村小城镇的发展，在城乡二元社会结构仍然存在的状态下，开辟了一条中国城市化的新路，必将反过来不断改变城乡二元社会格局，最终达到城乡的交流和融合。

在城乡二元社会结构下，社会流动的停滞是其主要特征。研究中国城乡关系的演变过程，我们发现，中国城市化的发展与农民的社会流动之间呈正相关关系，城市化的过程就表现为农民从农村向城市流动的过程。中国的农村改革首先把农民从农业中解放出来，大批农业剩余劳动力开始从农业向非农产业转移，在城乡分离的状态下，采取“离土不离乡”的方式被乡镇企业所吸收，应该说这是农民在改革后的一次重要解放，但随着农村经济的进一步发展，乡镇企业在资本有机构成提高以后，吸收劳动力的能力下降，农民流动开始从“离土不离乡”向“离土又离乡”转变。1989 年民工潮起潮落。到目前，据有关部门统计，全国常年流动的民工大约有5000 —6000 万人，其中跨省流动的民工超过2000 万，农民开始由农村进入城镇，这是中国农民的又一次重要解放，必将进一步改变城乡二元社会结构的状况。但是，由于城乡户口管理制度和城市劳动就业与福利制度的继续存在，二元社会结构界线并未消失，城乡之间还只是有限的交流和开放，城乡之间的结构性矛盾只是有所缓和，并未根本消除。中国经济总量的增长仍然没有改变经济社会结构转换滞后的事实，表现为中国在经济迅速发展的同时，却存在85 %的非农业产值和不到30 %的城市化水平、15 %左右的农业产值和

70 %以上的农村人口等结构性失衡状态。

(二) 中国城乡关系进一步融合的路径选择

1．加快产业结构调整，实现传统农业向现代化农业转化

我国的农业产业结构变化目前仍然处于比较低的层次，今后仍有很大的调整空间。根据国际经验，进一步的结构调整主要可以通过以下三种途径来实现:一是通过农业产业的进一步专业化使农业部门的功能逐渐地更加社会化;二是通过农业劳动生产率水平的进一步提高而使农业部门的劳动力比重进一步下降;三是通过城市化的进一步发展而使更多的农村人口进入城市社会。目前我国在这方面的政策，思路基本上是正确的。我国农村各地正在普遍推广的农业产业化经营，就可以在很大程度上通过分化传统农业的职能而进一步降低农业份额。在把农业推到更加社会化、市场化的过程中，推进农村产业结构的变革与发展。因此，可以说，农业产业化是农业迈向现代化的关键性步伐。

事实证明，农业产业化经营是在坚持农村家庭承包经营基础上，推进我国农业现代化的正确选择，也是提高整个国家和社会生产效率的根本途径之一。但是由于我国人口多，工业化基础较差，给这种结构的调整与转化带来了困难，所以，结构调整可能时间会比较长。 2． 大力发展乡镇企业，加快农村工业化进程

乡镇企业异军突起，被认为是我国农民的伟大创举。乡镇企业以其自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的运行机制，成为农村经济增长、农民收入增加的主要来源和农村剩余

劳动力转移的主要场所;同时，它带动了小城镇的崛起，加快了农村工业化和城镇化的进程，开始打破了城乡分割的二元经济格局。乡镇企业适应经济增长方式的转变，必须从制度创新入手，建立现代企业制度。

3．加快城市化进程，推进农村城镇化

我国二元经济社会结构制约着城乡之间协调发展，阻碍了农村城镇化的进程。实现城乡一体化，必须改变二元经济社会结构，把城市和广大农村作一个整体，根据城乡发展的目标和任务，统筹安排社会生产力，合理配置乡镇生产要素，统一调整城乡产业结构。充分利用和开发城乡的经济，社会资源，把城乡两个生产基地，两个市场，两个资源优势有机地结合起来，建立统一的城乡社会经济网络。这项工作的突破口， 就是发展小城镇。小城镇是大中城市联系农村的桥梁和纽带，是大小城市经济农村辐射的中心环节，而且小城镇比大小城市更能直接地组织农村的经济活动，推动农村经济社会协调发展。从这个意义上说， 发展小城镇，是改变二元结构，实现城乡一体化的必然要求。

在我国，转移农业劳动力和农村人口不能走发展大城市的路子。任何国家要实现现代化的目标，都必须把农业剩余劳动力逐步转移到非农产业，把一部分农村人口转为城市人口。在我国，由于农业剩余劳动力人数众多，因此，要实现农业剩余劳动力向非农产业转移，农村人口向非农人口转化，任务非常艰巨。大量的农民进城，就会造成大城市发展过快，容易导致人口膨胀，交通拥挤，环境恶化，就业困难，水资源缺乏，社会治安难维持等“城市病”。从世界各国城市化的经验教训来看，发展小城镇是解决农业剩余劳动力和农村人口转移的必由之路。

从以上分析可见，小城镇是我国城市体系的基础和主要组成部分，它以其数量多、分布广，在全国形成了星罗棋布的网络格局，对经济发展起着重要的作用。小城镇作为向广大农村传播现代文明的集散地和“中转站”，是吸纳和转移农村剩余劳动力的重要载体，是发展农村二、三产业的“基地群”。发展小城镇有利于开拓农村市场，扩大国内需要，拉动经济增长;有利于促进农业产业化经营和乡镇工业健康发展;有利于加强农村社会主义精神文明建设，促进农村稳定。最为重要的还在于，它打破了城乡间的固有隔阂，缩小了城乡差别，开辟了农村现代化的新道路。

因此，加快小城镇的建设步伐，实际上就是加快农村新型生活模式的构筑，是实现农村工业化、城镇化的必由之路，是我国城乡二元经济社会结构一元化的必由之路。

4．从体制上破除城乡二元结构向一元结构转变的障碍

破除扩大城乡二元结构矛盾的体制性障碍，出路在于深化改革，按市场经济体制目标，努力建立和完善城乡一体化的经济体制。

（1）深化财税体制改革， 重点是扭转重城轻乡的倾向，加大财税对农村的支持力度。

农村资金紧缺，农民税费负担重，这是造成农村贫困、城乡发展差距拉大的一个重要因素。而这在很大程度上又与我国长期采用偏好城市的财税体制相关。据有关专家统计分析，我国财政对农业所支出的，其绝对值虽呈现不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高。所以化解城乡二元结构矛盾，必须深化财税体制改革，从宏观上着力调整国民收入分配格局，扭转重城轻乡财政体制。

具体做法:一要确保国家新增财力向农业倾斜， 这是强化农业投入的一条重要措施。二要尽快出台农业投资法，将各级政府的支农行为纳入法律规范。财政投入重点，主要应考虑农业基础设施建设、农村经济结构调整、农业社会化服务体系和直接用于对农民的补贴。三是今后国家新增的教育、卫生、文化等事业经费应主要用于农村，加大对农村的财政转移支付的力度。

（2）深化社会保障制度改革， 重点是抓住主要矛盾， 逐步建立适合中国国情的农村社会保障制度

实行两种不同的社会保障制度， 农村社会保障水平大大低于城市， 这是我国城乡二元

结构的一个显著特征。从长远看，必须建立城乡统一的社会保障体制，让农民拥有国民待遇。但这不是件容易的事，不可能一蹴而就。这取决于社会各方面的认知，城乡经济发展的程度，社会分配结构的改善，国家和地方各级财政的负担能力，体制转换的进程等等多个因素影响。因此需要因地、因时制宜，分步、分阶段实施。就当前来说，农村社会保障制度的改革，必须符合中国的国情。现在最紧迫的是推进农村社会养老保险事业和改革完善农村合作医疗制度，这是构建农村社会保障体系的关键。

（3）深化金融体制改革， 重点是全面改进农村金融服务，加大对农村信贷的投放量

为“三农”提供良好的金融服务， 是统筹城乡发展、改变城乡二元结构的重要举措。目前农村信贷资金严重外流，金融需求远远得不到满足，成为制约农村经济发展和农民收入增加的主要因素。因此， 加快金融体制改革和创新， 建立适应农业和农村经济发展要求、真正为“三农”服务的农村金融体系，实属当务之急。

具体做法有， 一鼓励并要求加大对农村信贷资金的投放量。应对商业银行和农村信贷规模作出明确的规定， 原则上要求商业银行将在农村吸收的资金， 争取全额或绝大部分返还用于农村，支持农村及县域经济发展。人民银行应以支农再贷款的形式， 将县及县以下邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金返还农村。适当延长支农贷款的期限和降低贷款利率。二是在防范金融风险的前提下，根据农户需求，扩大农村金融服务范围，注意进行贷款品种和方式创新。三是加快农村信用社的改革步伐。改革信用社的组织模式，转换信用社的经营机制，完善法人治理机构，使农村信用社真正成为最基层的、直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农村信贷难，打击农村高利贷的关键。四是建议全面推行农户小额信用贷款， 简化贷款手续， 提供方便农民的措施， 尽可能满足农户种养业的贷款需求。

（4）深化城乡劳动就业体制改革， 重点是打通城乡市场梗阻，建立城乡统一的劳动力市场 就业是民生之本。城乡劳动者实行平等就业，是转移农村劳动力，解决“三农“问题的核心，也是消融城乡二元结构的重要途径。长期以来，我国在城乡之间一直实行着不同的劳动就业体制，直至今天，这种城乡分割的制度安排并未随经济体制改革和市场机制的逐步形成而发生根本变化， 城乡二元分割仍然是我国现阶段劳动力市场的基本特征。

具体做法是，首先要全面进行户籍制度改革，这是统一劳动力市场的前提。户籍是城乡二元结构的产物， 近年来各地已开始进行了不同程度的户籍制度改革。事实表明，适当放开户口后并未产生消极影响， 要认真总结经验， 进一步放宽政策，从根本上打破城乡劳动力的身份限制，消除城乡劳动力在就业问题上的体制障碍。其次，城乡政府部门要坚持公正原则，同时做好城乡劳动力就业的促进工作，在就业服务、职业培训上对城乡劳动力一视同仁; 用人单位在劳动力管理上对城乡劳动力不能区别对待，在劳动时间、劳动条件、劳动保护、劳动报酬上应实行统一标准。整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为。再次，要积极做好劳动力市场信息发布工作，克服农村劳动力盲目流动现象。此外，还要加强对农村劳动力文化素质和职业技能培训， 提高其在劳动力市场上就业竞争的能力。

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