失地农民就业现状及对策分析

目录

一、引言 (2)

二、失地农民就业现状 (3)

（一）失地农民结构性失业严重，隐性失业现象极为普遍 (4)

(二)就业转失业比例过高 (4)

三、影响失地农民就业现状的因素 (4)

（一）当前社会就业形势严峻，就业竞争激烈 (4)

（二）失地农民文化素质低，缺乏就业培训 (5)

（三）失地农民思想落后，观念保守，缺乏就业和创业意识 (5)

（四）现行征地安置方式单一 (5)

（五）政府政策因素的制约 (6)

（六）征地过多过急 (6)

四、解决失地农民就业难的对策分析 (6)

（一）建立就业保障基金 (6)

（二）构建失地农民的社会保障体系 (7)

（三）加强农民技能培训 (7)

（四）强化农民就业观念 (7)

（五）多种安置方式相结合，拓宽就业门路 (7)

（六）消除就业障碍，营造良好的就业环境 (8)

五、小结 (9)

参考文献 (9)

失地农民就业现状及对策分析

摘要：随着工业化和城市化进程的加快，工业用地和城市建设用地需求扩张，农村越来越多的土地被征用，因此产生了大量的失地农民。由于社会就业形势、城乡二元结构等因素的制约，加上失地农民本身素质不高、知识水平有限，使得失地农民陷入就业困境。就业状况不容乐观，问题主要表现为就业率低下、就业质量不高、结构性失业严重、再失业现象普遍等。失地农民为我国城镇化建设做出了巨大的贡献，保障其生存权利责无旁贷。而保障失地农民生存权利的当务之急就是要解决失地农民的就业问题，这也是要义根本所在。本文对失地农民就业现状进行研究分析，寻找成因症结所在，并针对成因症结提出对策建议以化解失地农民的就业困境，保障其基本生存权利。

关键词：失地农民；城市化；结构性失业；社会保障；就业现状；和谐社会

一、引言

土地问题是“三农”问题的核心，中国农村的耕地不仅具有生产功能，而且还具有保障农民基本生存权利的功能。但是随着城市化和工业化进程的快速推进，城乡结合部的大量土地被征用，由此失地农民的数量激增。失地农民是被动城市化的主要类型，从人口数量来看，这种进城方式的最大特点不是所占的比例最大，而是其被动化的特征。无论从现实情况还是从心理上，失地农民都还没有做好城市化的准备，由于土地被征用，他们的身份被迫的从农民强行过渡到了非农或者是城市居民。按照现在的经济发展速度和城市化进程，据预测2000年至2020年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，到2020年我国失地农民的总和将达到一亿以上。全国人大常委会副委员长乌云其木格在一次会议上指出，全国约有4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”。

失地农民增多是工业化、城市化的客观要求和必然趋势，他们失去了祖祖辈辈赖以生存的土地以推进城镇化建设，为我国的现代化建设做出了不可磨灭的贡献。诚然和农业富余劳动力转移一样，农业用地转为建设用地是工业化的必然结果，是经济发展的大趋势，但是无论是为了工业化还是经济发展都不应该以牺牲农民利益为代价。温家宝总理曾在《求是》中强调:目前不少征地项目不给农民合理的补偿, 不妥善解决农民的生计, 造成农民失地失业, 危及农村社会的稳定。不少地方乱占滥征耕地, 随意圈地, 有的地方征地规模过大。这些问题必须引起高度重视。中国社科院研究员樊平认为: 我国失地农民问题严重,社会反映强烈,成为影响当前农村社会稳定的首要问题。中国社科院研究员于建嵘指出:“我国农民失地失业问题不仅仅是一个农村经济的问题,在很大程度上更是一个严重的社会政治问题。”

作为一个与“农民”“市民”并存的身份类别，“失地农民”与“农民工”在当前的中国社会中是由制度和文化共同建构的第三、四种身份。失地农民在失去土地后处于农民与市民之间的尴尬地位，由于现存的城乡二元结构等政策因素的制约，以及受到目前社会就业形势严峻的影响，失地农民因为本身素质较低，知识技能水平不足，观念落后等因素陷入了就业困境。前路迷茫障碍重重，返农无地后路已断，失地农民成了“耕种无地，就业无岗，社保无份”的三无人群。正如陈锡文所言：“农民失去土地后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民们，也不是市民，只能是社区游民，社会流民。”①在当前的情况下，失地农民想要实现可持续生计还有很长的路要走，而实现其可持续生计的要义所在即化解就业困境，保障其基本生存权利。本文选择以失地农民的就业现状进行研究，通过分析影响失地农民就业的因素，旨在解决失地农民的失业问题，提出对策建议，切实保障失地农民的可持续生计。

二、失地农民就业现状

对于农民来说，失去了土地就相当于失业，失业就没有收入，生活也就失去了保障，他们将无法生存，因此失地农民就就业问题是最基本的问题，是踏进城市的第一步。不可否认有部分失地农民在农转工的潮流中受益颇多，但是大多数的失地农民就业现状仍然不容乐观。主要表现在一下几个方面：（一）失地农民就业难，质量不高

图表1

图表1显示，在561个有效样本中，已经就业的为361人，约占调查对象的额64%，无业者为173，①陈锡文.试析新阶段的农业、农村和农民问题[J].宏观经济研究，2011（11）：12-20

约占31%，学生、退休等为25人，约占5%①。可见目前失地农民的就业率不是很高，还有三分之一的失地农民处于失业状态。

图表 2

图表2表明，就具体职业而言，失地农民主要从事服务业，如保安、绿化工、理发师、维修员等约占41%左右；个体经营者，如开杂货店、卖早点、摆摊等约占30%左右；打临时工的也不在少数，约占10%以上②；极少数的从事文员教师等职业。由此可以得出结论，失地农民的就业质量不高，多为一些比较简单的工作。

（二）失地农民结构性失业严重，隐性失业现象极为普遍

计划经济向市场经济转变后，由于优胜劣汰的竞争机制，企业对劳动力的要求日趋严格。同时由于产业结构的调整，传统产业已经逐渐被高新技术产业所取代，传统的劳动力要素已经不能符合当前的要求。尽管劳动市场有职位空缺，但失地农民因为没有所需的技能，经验、知识结构与可供的职位空缺不相适应，使得失地农民结果继续失业。在失地农民的获得就业安置的不多，很多都是自谋出路，而且即使已经就业的，也存在着就业不充分的现象，隐形失业十分普遍。

(三)就业转失业比例过高

市场竞争激励，为了缩减成本，企业定然精简机构缩减人员，同时由于机械化生产不断普及，企业对劳动者技能要求日趋提高，原本在岗的失地农民所具备的素养由于不能满足企业家不断增长的要求，不得不下岗或者提前退休。由于失地农民从事的都是一些简单的体力劳动，在上岗过程中所学到的技能并不是那么重要或者有用，这样一来就业后再失业的失地农民也依然存在着上述问题。

三、影响失地农民就业现状的因素

（一）当前社会就业形势严峻，就业竞争激烈

失地农民就业率不高跟目前的就业形势有着不可脱离的关系。一方面，目前由于宏观经济不景气，企业为了避免在市场洗牌中被淘汰，就要缩减运行成本。而缩减成本的重要途径便是精简人员，造成的结果就是市场对劳动力的需求减少了，同时，许多企业正向集约型经营转变，技术含量越来越高，对低素质的劳动力的吸纳能力越来越小。另一方面，由于国家对招生实行扩张政策，每年毕业的大学

①严新明.失地农民的就业和社会保障研究[M].中国劳动社会保障出版社，2008:264

②严新明.失地农民的就业和社会保障研究[M].中国劳动社会保障出版社，2008:264

生急剧增加，加上大量农民工涌进城市，据统计在2020年之前,平均每年大约有1000万人需要从农村中转移出来，劳动市场供给大大过剩。而失地农民文化水平低下，（文化水平在初中以下的88.8%的农村劳动力,只能从事流动性大的、简单的、笨重的劳动,而不能从事附加值高的生产活动①），就业信息不充分，在众多的大学生面前更是没有竞争力可言。

（二）失地农民文化素质低，缺乏就业培训

在当前的就业机制中，劳动力要找到工作，其决定因素是个体所具有的人力资本。从这点来看，失地农民的文化素质总体偏低、就业技能缺乏，在竞争上岗时明显处于劣势地位。农民急需教育培训服务是不争的事实，但是由于城乡教育资源的不均衡分布，导致农村教育培训与城里比较十分落后，不能满足市场需求。据胡家荣在北京对100名失地农民的随机调查显示，从未接受过正规教育的占9%，小学文化程度的占17%，初中文化程度的占48%，高中、之高级中专文化的占20%，大专及大学文化占6%。初中及初中以下文化程度的占74%，明显低于北京市民的受教育程度。②失地农民由“日出而更，日落而息”的生活状态被迫转变到今天进入竞争的劳动力市场，由于他们长期从事农业劳作，在当前新的环境和条件下，就业方式、求职能力和上岗技能都需要有一个适应期，只有通过职业培训才能使失地农民缩短这个适应期。但是目前的就业培训服务体系还不健全，不能很好的为失地农民提供上岗培训，不能及时传达就业信息有效的促进企业与失地农民的互动，这也是导致失地农民就业难的重要原因。

（三）失地农民思想落后，观念保守，缺乏就业和创业意识

失地农民在失去土地之前，常年以地为生，日出而耕，日落而息，农耕文化在他们的心中根深蒂固。大多数的农民观念落后，思想保守，缺乏竞争意识。在失去土地后，身份职能发生了重大的转变，他们要面对的是激烈的社会竞争，大多数人对于这样的变化无所适从。农民本身是“自卑”的，除了种地以外，他们找不到自己的社会价值，。在许多情况下，农民是按照传统、程序、经验办事的，缺乏积极性和主动性，宁愿少挣一点，也不愿冒风险。③农民思想上没有做好就业的准备，不愿意从事一些“脏、累、苦”的工作，特别是一些城乡结合部的失地农民，在失地之前，他们的收入可观，生活条件优越，在失地之后，生活水准大不如前，但是又不屑于从事打临工之类的简单劳动，即使有工作岗位，也不屑一顾。同时农民常年处于自给自足的生活状态中，比较缺乏奋斗的激情，创业意识淡薄，通过创业解决就业的失地农民寥寥无几。

（四）现行征地安置方式单一

目前征地赔偿采取的一次性货币安置方式。即在征地后将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币的形式一次性支付给被征地集体经济组织和农民，之后让失地农民自主择业，自行解决养老、医疗、教育等一系列保障问题。④一次性货币安置方式是一种高效率的安置方式，优点在于操作简便，而且农民心里容易获得满足感，对土地的赔偿额有较为直观的认识。但是一次性货币安置只能解决农民的短期生活，没有将失地农民的长远生计考虑在内。授之以鱼不如授之以渔，一次性货币付清就将

①文尚卿,陈文兴.目前我国就业形势严峻的原因分析及解决途径[J].江西社会科学，2003（12）

②胡加荣.城市化进程中失地农民就业实证研究.北京农学院学报，2007,22（3）：57~60

③颜玉怀.当代中国农民利益研究[J].西北农林科技大学博士论文，2005

④李蕊.失地农民权益保障[M].第1版.知识产权出版社,2009:413

失地农民永久的推向了劳动市场，在劳动力供给过剩的情况下，失地农民很难靠自己找到工作，这给失地农民留下了失业的隐患。而且部分失地农民会将所得赔偿金用于维护日常的生活开支，很少有人将其用于创业或者投入教育以解决后顾之忧。

（五）政府政策因素的制约

政府对失地农民的就业安置并没有给予足够的重视，在征用土地是更多的考虑到的是由此而产生的经济效益，在对失地农民进行补偿时，只关注他们的眼前生计而没有为其长远生计做全盘打算。虽然有些地区为失地农民制定了若干政策，但是这些政策没有考虑到失地农民的特殊性，没有针对性的发现问题解决问题，往往流于形式，可操作性不大，实际意义更是微乎其微。政府的宏观调控目标,如城镇新增就业、城镇登记失业率等,也尚未充分考虑农民的就业和失业状况。除上述原因之外，我国特色的城乡二元结构也让失地农民在就业是遇到了种种歧视和不公正待遇。如上海劳动部门将劳动力分为本地劳动力和外地劳动力，并且制定了两个悬殊极大的工伤保险待遇标准，即《关于本市企业职工工伤保险待遇等若干问题规定的通知》和《上海市外地劳动力工伤待遇的规定》。此外还有很多城市都出台了限制农民就业的政策，使得失地农民就业难上加难。据不完全统计，城市限制农民工从事的岗位最高可以达到60多种，一般的中等城市也有40多种。而允许从事的岗位多为一些与工地、制造业有关的体力劳动，不少还要处于有毒、高温的工作环境之中。

除政策的不公正之外，政府对失地农民的就业缺乏正确的引导，宣传力度不到位。失地农民数量庞大，本身处于无组织、游散的状态之中，对就业信息的获取方式非常单一，如何就业是困扰广大失地农民的一个大问题。因此要依靠政府的力量为失地农民指引方向，向农民宣传就业形势的严峻，各个岗位的用人需求，从事各类岗位所具备的知识技能等。然而目前政府这方面的工作做的还不是十分到位，就业服务体系还未建立健全，相关优惠政策的扶持力度不够，政府与失地农民、企业的桥梁还有待加固。

（六）征地过多过急

城市化的加快必然需要征用更多的土地来完成配套基础设施，盲目而大范围的征地产生了大量的失地农民。然而，不少地区征地过多过急，存在着征而不用、荒废闲置的现象。在征地前没有有效的做好规划，征地后没有按计划开展农用地向建设用地的转换工作，这样的征地是低效率的，这样的城镇化是低水平的，城市不能吸收由于征地而产生的大量失地农民，对失地农民的就业率的贡献不大，这也是造成失地农民就业难的原因之一。

四、解决失地农民就业难的对策分析

（一）建立就业保障基金

政府应该发挥宏观调控的作用，利用财政支出转移支付的功能为失地农民建立就业保障金。就业保障基金的来源可以是多元化的，如可以从由征地而产生的经济效益中列出一部分，政府补贴、社会各界的捐助等都可以纳入失地农民就业保障金。就业保障金应该用于失地农民的岗位补贴、上岗培训、技能教育、就业服务等方面，对于自主创业的失地农民，应该在就业保障金中设专门项目，对创业资金进行一定的支持，以更好的促进农民创业。

（二）构建失地农民的社会保障体系

失地农民市区土地就等于失去了一种低成本的生活方式，一次性的货币安置只能暂时维持眼前生计，长远生计存在隐患。因此要尽快将失地农民纳入社会保障体系中，维持他们的最低生计，解决后顾之忧。当前应抓住重点,先着重建立失地农民的最低生活保障、养老保险、医疗保障和失业保障。对失地农民养老保障金的发放年龄为男性60周岁、女性50周岁以上，因此在确定失业保险缴纳人员时，也只需要考虑男性16-60周岁，女性16-50周岁这部分人员。对失地农民保险可以根据其实际从事农业劳动的时间，按每2年这折算为1年缴费时间的标准为其缴纳失业保险①。

（三）加强农民技能培训

农民失去土地后，就要从农业部门向其他行业流动。由于产业结构的优化升级，企业对人力资源的素质要求越来越高，而农民的低文化、低技能会阻碍其就业上岗，因此加强农民技能培训迫在眉睫，加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民和有专长、有技能的各类专门人才是解决农民就业问题的重点工作。首先应该为失地农民子女普及九年制义务教育，教育要从娃娃抓起。取消各种限制农民子女进城学习的不公正政策，让失地农民的子女与城市中的子女享受同等的九年制义务制教育，不能区别对待。其次要对失地农民进行技能培训。对失地农民进行就业技能的培训是促进失地农民就业的有效手段之一，也是政府公关服务的重要内容之一。建立有效的培训激励政策，让失地农民主动地参加职业培训，让用人单位主动发起培训，鼓励各类培训机构主动开展各类职业教育。充分发挥各类各级学校,特别是职业技术学校对失地农民的职业技能培训,同时注重各种社会教育、社会培训机构的作用,形成一个政府主导,以市场为导向的、各类培训机构和用人单位合作的失地农民培训的网络。如陕西省一些地方为失地农民进行免费的职业培训，并且为他们提供法律咨询服务以及城市生产、生活方式的培训，帮助失地农民实现转岗就业，为失地农民创造更多的就业岗位。

（四）强化农民就业观念

前面提到农民由于常年受农耕文化的影响，思想观念都比较落后，缺乏竞争意识和就业意识，因此都怠于找工作，对就业采取“坐、等、靠”的态度。从这里可以看出，农民就业难在很大程度上是他们不想就业，不知道如何就业，因此转变农民的观念，强化就业宣传，对农民进行“市民化”教育是促进其就业的必要手段。政府应该通过座谈会、广播、媒体等途径对失地农民宣传就业的重要性，只有通过就业才能够提高生活水平，只有通过就业才能实现他们的社会价值，才能在城市中找到属于他们的归属地。要培养农民的竞争意识，树立新的就业观。对失地农民进行市民化教育，是指让他们了解养老保险、失业保险中等一系列社会保障，学习法律知识、城市生活知识，培养农民遵守法律法规和用法律进行维权的意识。培养失地农民自行就业自主创业的意识，弱化对政府安排工作的依赖，积极应聘上岗。只有在思想上从农民向市民转变后，行动上才能迈开第一步。

（五）多种安置方式相结合，拓宽就业门路

失地农民数量众多，城市中原有的就业岗位吸收不了一下子增多的求职者，就业岗位不足，即使失地农民有心就业，也只能望洋兴叹。因此要采取多种安置方式，将货币安置、就业安置、住房安置、划地安置、社保安置等安置方式有机的结合起来，在尽可能的保障失地农民对地生活水平的时候拓宽

①严红霞，张宏.失地农民社会保障安置模式研究[J].南京社会科学，2007（5）：103~107

就业门路。增加失地农民就业门路主要从以下几个方面如手：

1.大力兴办乡镇企业

要大力兴办乡镇企业，特别是加工业和服务业。乡镇企业多为劳动密集型企业，简单劳作岗位比较多，能够吸收较多的失地农民，而且有利于失地农民的就地转移，减少了失业风险和转移成本。乡镇企业的兴盛还能够带动当地经济的发展，提高就业容量，有助于解决失地农民的就业问题。

2.要鼓励失地农民自主创业

失地农民数量众多，光靠企业吸收不能完全解决失地农民的就业问题。这个时候鼓励失地农民自主创业就显得尤为重要。要及时提供相关的创业信息，让失地农民对创业有所知。制定创业激励机制，鼓励农民积极创业。政府要对失地农民的创业大力扶持，营造有利于农民创业的政策和制度环境，给予失地农民税收信贷方面的优惠。如对农业生产方面有特长的农民，要发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区或者基地继续从事农业生产。

3.发挥征地单位的就业促进作用

失地农民可与征用单位签订就业安置协议，以消化一部分的剩余劳动力。对于吸收失地农民较多的企业，应该享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策，鼓励征地单位和其他工商企业尽量消化失地农民。土地被征用后，新城建设必然会产生很多就业岗位，此时要优先考虑被征用土地的农民的就业上岗。城市化过程中，需要完善基础配套设施，对简单劳动的需求就比较大，城市绿化、道路清洁、施工等所空缺的岗位要优先提供给失地农民。新形成的社区服务业的岗位更是要倾向于解决失地农民的就业，社区服务容量大，需求广，用工灵活、就业便利、吸纳力强，就业潜力大，成为失地农民就业的有一大出路。

4.劳务输出

本地的岗位如果不能满足对失地农民的安置，政府可以鼓励劳务输出，将一部分失地农民转移到别的城市以消化剩余劳动力。劳务输出的好处是既缓解了当地的就业压力，又保障了失地农民的就业，同时在外的劳动力能够为本地创造财政收入。但是在组织劳务输出的时候，要避盲目流动，政府应出面牵线搭桥，降低失地农民外出就业的成本。

（六）消除就业障碍，营造良好的就业环境

由于城乡二元结构的限制，失地农民在就业、教育等方面受到了很多不公正的待遇。因此消除就业障碍第一步就要将失地农民纳入城镇就业体系，纳入城镇社区管理和就业服务的范围，让失地农民享受与城镇下岗工人一样的待遇和生活保障，能够及时获得就业信息和免费职业培训的机会。目前的就业服务体系主要面向城镇居民，失地农民并没有享受到它提供的服务，权益也没有得到应有的保障，因此政府应该建立城乡统一的就业服务体系，制定统一的就业政策，充分考虑到失地农民的就业和失业现状，让失地农民享受与居民同等的就业服务。同时要打破城乡二元体制，取消户籍对于失地农民就业的限制，不得将失地农民与城镇居民区别对待，取消对农民的行业限制。建立和完善城乡一体化的劳动市场体系，实现城乡统筹就业。完善相关的劳动法律法规，保障失地农民的权益，让失地农民在自我维权是有法可依有据可循，营造良好的就业环境。虽然目前已经有一些保护农民权益的法律，但是针对性不强，覆盖不够全面，有关部门应该尽快制定促进就业的法律法规，如《就业促进法》，同时要完善《劳动保障法》中对失地农民这一特殊劳动者的保障条约，尽可能的为失地农民营造一个

良好的能保障其权利的就业环境。

五、小结

通过对失地农民就业现状的研究分析，可以看出造成失地农民就业难、就业率低、就业质量不高的原因是多重的。首先是宏观的经济就业形势的影响，当前就业形势严峻加剧了失地农民就业难的现状。其次是失地农民本身的因素造成的。知识技能缺乏、观念落后等原因都制约着失地农民的就业。同时一些政策因素，如城乡二元体制等是失地农民在就业中遭受不公正待遇，是其就业路上的一大障碍。正对这些成因症结，我们可以提出对策，要加强对失地农民的培训，培养他们的竞争上岗意识；要拓宽就业的门路，让失地农民就业有岗；要建立就业保障金，健全社会保障体系，解决失地农民的后顾之后，支持失地农民的就业；要消除就业中的障碍，为他们营造良好的就业环境。只有充分重视失地农民的就业现状和生存状态，多措并举，才能合理安置失地农民，保障他们的生计，维护社会的稳定。

参考文献

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