关于大连等东北城市供热体制改革考察调研分析报告

关于大连等东北城市供热体制改革考察调研报告

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关于赴沈阳哈尔滨大连等城市的考察调研报告为推动我市供热事业持续健康发展，学习东北地区兄弟城市在供热体制改革方面好的做法和经验，加快启动以热费改革、热计量改革和保障低收入阶层用热（即“两改一保”）为中心的供热体制改革工作。2007年4月18日至28日，市建委、发改委、财政局、供热办、节能办等有关部门负责同志，并邀请自治区建厅城建处负责人对北京、沈阳、哈尔滨、大连等城市的供热体制改革工作进行了深入细致的考察调研。现将考察调研情况报告如下：

一、沈阳哈尔滨大连等东北城市供热体制改革工作进展情况

（一）沈阳、哈尔滨等城市从完善城市供热保障金制度入手，积极推进供热体制改革。沈阳市于1997年开始即建立了供热保障金制度，并从五个方面不断规范供热保障金制度：一是逐步增加供热保障金规模。供热保障金从1997年的6000万元逐步增加至每年1.2亿元，每年解决7万户低保户和9万户困难企业职工的采暖费补贴问题。二是逐步扩大补贴范围。2001年供热保障金只用于

“低保户”和特殊困难企业职工的采暖补贴。2002年扩大了采暖补贴的比例和范围，将部分与企业脱离劳动关系和自主择业的人员纳入补贴范围。三是逐步规范操作程序。2002年全市将“低保户”的采暖专项补贴资金纳入到社会保障专用账户，按社会保障渠道发放。2004年结合企业退休人员社会化安置工作，把企业退休人员的采暖费列入统筹外归集项目，实行“分级收缴、专户管理，属地发放”试点工作。四是逐步扩大补贴比例。2005年，供热价格调整后，将“低保户”的采暖补贴比例全部调至100％；对救助户由原50％上调到56.8％；对困难企业中的一般职工按由原30％上调到39.5％。补贴对象不承担供热调价后的支出，而财政将增加支出l858万元。五是开展低保扩面工作。为进一步完善低收入群众的供热保障措施，2006年全市开展了低保扩面工作。使更多的低收入群体能够享受到政府的采暖费补贴。通过完善供热保障金制度，为解决低收入群体的冬季采暖问题和保证供热工作的顺利进行提供了强有力的资金支持，为实施供热收费体制改革奠定了坚实的基础。

（二）大连、沈阳、哈尔滨等城市热计量改革工作稳步推进。沈阳首先是推行分户供热系统改造，目前，全市分户供热面积己达总供热面积的75％，为推行按热计量奠定了基础。其次是积极开展热计量试点工作。沈阳市供热价格居民22元/建筑平方米，非居民23.5元/建筑平方米，热计量价格非居民47元/吉焦。哈尔滨市供热价格居民34元/平方米（使用面积），非居民37.35元/平方米（使用面积）。沈阳、哈尔滨对供热行业实施特许经营制度进行了认真的调查研究，提出了供热行业特许经营暂行办法，并进行了多次论证，为供热行业全面实施特许经营制度打好了基础。目前，两市已经制定了采暖费纳入工资的实施方案，提出了采暖费纳入工资的范围、标准及发放办法，待市政府组织相关部门论证后实施。缴费方式还没有实行暗补变明补。

（三）大连市提出城市供热体制改革就是要惠及广大市民，促进供热行业健康发展和环保节能。改革的内容主要集中在以下五个方面：一是调整了供热价格标准。居民住宅由每平方米建筑面积18元调整为23元，非居民住宅由每平方米建筑面积20元调整为

25元。二是改革了采暖费交费方式。实行“暗补”变“明补”，单位将采暖费补贴随职工工资按月发放给职工。将房屋产权单位或职工所在单位统包的职工用热制度，改为由居民家庭直接向供热企业缴纳采暖费。补贴的具体标准是：按照《辽宁省住房分配货币化实施意见》中规定的各职级、各类人员住房面积标准的70％计发职工采暖费补贴。企业和民办非企业单位可根据本单位实际情况，参照本补贴标准，经职工代表大会讨论后，确定各类人员住房面积标准和补贴额，但每个职工月补贴额不得低于60平方米的补贴标准。采暖费补贴作为职工工资收入的一部分，其办法贯彻了按劳取酬、男女平等和同工同酬的原则。三是政府承担困难群体的采暖费补贴。《大连市困难居民采暖费补贴办法》规定：对市内四区具有常住户口且居住暖气房的困难居民以家庭为单位，按一处住房60平方米标准予以补贴。不足60平方米按实际面积补贴，超出部分由个人承担。四是建立企事业单位离退休人员采暖费专项资金，实行企业离退休人员采暖费补贴社会化发放。具体资金融资渠道是：企业按在职职工月平均工资2％缴纳；事业单位按在职工月平均工资

的5％缴纳；已改制企业退休人员从预留的安置费用中按1.2万元／人缴纳；未改制企业按2万元／人缴纳。破产企业离退休人员和失业后退休人员一并纳入采暖费专项资金范围。目前，通过实行社会统筹的办法，使企业离退休人员的采暖费补贴进一步规范、统一，使企事业单位离退休人员的利益真正得到保障。五是改革了供热管理体制。长期以来，大连市城市供热一直实行的是市政府单一管理体制。市集中供热办公室只有17人，管理力量薄弱。这次改革中实施了市区两级管理，各区政府成立了供热管理办公室，对供热行业的管理进一步加强。哈尔滨市于2002年成立了供热执法大队，隶属于政府直属机构，市区两级管理模式。

二、我市城市供热和供热体制改革现状及存在的问题

截止2006年底,我市城市总供热面积约9000余万平方米。其中集中供热企业44家，固定职工3450人，锅炉197台，总吨位6700余吨，供热面积5600万平方米，占总供面积62%（热电联产供热面积约600万平米占总供热面积6.7%，利用清洁能源供热面积400万平方米，占总供热面积4.4%），采暖期总耗煤量约180万吨左右；耗水量约为360万M3左右；耗电量约为2.0亿KW·H 左右。另还有社会单位供热企业480余家，分散燃煤小锅炉8000余台，供热面积3400万平方米，占总供热面积38%。

2004年4月，根据国家建设部等八部委和自治区城镇供热体制改革工作会议精神，为做好我市的城市供热体制改革试点工作，成立了由市政府领导挂帅，市建委等八部门组成的“乌鲁木齐市城市供热体制改革试点工作领导小组”。二年来，在市委、市政府的正确领导下，领导小组各成员单位积极支持、相互配合，开展了一系列“热改”试点工作：

（一）对特困群体冬季取暖实施救助。经市人民政府批准于2005年开始实施了《乌鲁木齐市城镇特殊困难群体社会救助资金管理暂行办法》。该《办法》规定对特困群体冬季取暖实行取暖救助补贴，房屋面积在30平方米（参照乌鲁木齐市解危解困房标准）之内的，进行全额救助；超出部分由其自行承担。这一规定对促进我市供热改革发展和社会稳定起到了积极的作用。

（二）实行货币补贴草案经自治区各有关单位草拟和几经研究、修改，现已报请自治区人民政府待审批。

（三）热计量改革试点工作稳步推进。为积极探索按用热量收取热费的经验，稳步推进热计量改革试点工作，2003年，我市制

定了按热量收费的价格政策，即每吉焦27.33元。2004年9月，首批确定了自治区党委企业工委等三家单位的住宅楼为按热计量收取采暖费的试点小区。2005年、2006年又在市政府第一联合办公楼、第二联合办公楼、市第八中学等19家单位12万建筑平方米的公共建筑和部分居民住宅楼安装了热计量表和调控装置，并采集了大量供热计量数据。通过实施供热计量及调控装置技术试验和示范工程的试点工作，为今后加快采暖系统热计量及调控装置改造步伐奠定了一定的基础。

我市城市供热体制改革工作虽然已取得了阶段性进展，但是与大连等东北城市相比还存在不小的差距，特别是与国家建设部等有关部委以及自治区、市各级党委、政府对城市供热体制改革的要求和目标相差甚远，各项改革工作还有待进一步深入和有突破性地进展。存在的主要问题有：

一是热费改革方面，由于实行货币补贴政策性强、涉及面广。作为自治区首府城市，需要统筹考虑和研究中央、自治区、兵团等驻乌党政机关、企事业单位以及乌鲁木齐市财政的承受力、分担方

式和社会保障措施等一系列问题，因此社会稳定在“热改”工作中显得尤为重要。加之2006年底全国公务员工资改革，地方各种津贴、补贴需国家重新审批，滞缓了热费改革的进展，影响到下一步“热改”和建筑节能工作的进一步实施。

二是现有的热力价格体系不完善，价格构成不明晰，热计量价格偏低，缺乏透明度和可操作性。没有很好地发挥和利用价格杠杆的作用，来调动和合理分配供用热双方在建筑节能和分户计量实施工作中的积极性与利益。加之供热计量管理政策滞后，为大面积推广供热计量带来了阻力。

三是对特困群体的社会救助机制不完善，城市供热保障金尚未建立，热费欠缴十分严重。城市供热保障制度还有待进一步健全和完善。

三、启示与建议

（一）做好供热体制改革必须要坚持强有力的领导，供热体制改革是计划经济体制中职工福利制度改革的最后一个堡垒，它不仅仅是供热收费方式的改革，而是人们传统意识的改变。同时，供热

体制改革又是一项系统工程，它涉及社会各个方面，问题比较复杂，且会搅动一些深层次的历史遗留问题。为此，需要区、市党委、政府强有力的领导，需要区、市各相关部门通力配合，相互联动，才能平稳推进。

建议我市改革供热管理体制，实施市区两级管理，各区政府也成立供热管理办公室，进一步加大对供热行业的管理和执法力度。

（二）必须制订切实可行的实施方案和配套政策。供热体制改革是一项政策性很强的系统工程，又是一项公益性很强的公用事业。

为做好供热改革工作，建议首先由区、市供热体制改革工作领导小组办公室牵头组织区、市发改委、人事、财政、民政、劳动和社会保障、建设、统计等相关部门对中央、自治区、兵团等驻乌党政机关、企事业单位和乌鲁木齐市的党政机关、企事业单位在职和离退休人员以及国有、集体破产、兼并、改制企事业单位离退休和失业、下岗人员的社会保障基数，财政的承受力、分担方式和社会保障措施等一系列问题进行认真细致地摸底调查研究，通盘考虑，

充分论证，科学制订供热体制改革实施方案和配套政策，认真筹划每个时期、环节的具体内容，精心抓好每项任务的落实。

（三）必须对热费改革从思维观念上要有一个根本性地转变。因为在高寒地区它不再是一项单纯的福利补贴，而是一项长期的且每年都必须发生的费用。是维持劳动力再生产不可或缺的工资的组成部分之一；也是人民群众维持正常生活必不可少的，是坚持以人为本，重视民生的一种具体体现。

建议区、市供热体制改革工作领导小组办公室协调、督促自治区有关部门在充分摸底、调查研究，综合考虑和科学论证的基础上，尽快制定和出台乌鲁木齐地区冬季采暖货币补贴办法，将采暖费由“暗补”改为“明补”，明确采暖费交费主体，实现用热人与交费人相统一，用热人节能与节费相统一。

（四）必须建立城市供热保障金，健全城市供热保障制度，切实做好城市低收入困难群体的供热保障工作。解决低收入家庭的采暖问题是供热体制改革的难点之一，也是改革和构建社会主义和谐社会的关键，而且也直接关系到困难群众的基本权益和社会稳定，

是做好城市供热体制改革的基础。由区、市财政部门拨出专款或由人事、民政、劳动和社会保障部门纳入社会保险统酬范围对享受城市最低生活保障线的家庭和其他低收入生活困难家庭，按不同比例给予采暖补贴。同时，在实施过程中对政策没有覆盖到又确属生活困难的家庭纳入社会救助范围，给予采暖补助。使困难家庭采暖费用的解决纳入规范化、制度化的轨道，要让改革最大限度地使更多的人受益。

建议参照东三省部分城市（沈阳、哈尔滨、大连）的实际做法，一是由区、市供热体制改革工作领导小组办公室负责组织区、市人事、财政、民政、劳动和社会保障等相关部门制定《乌鲁木齐地区困难居民采暖费补贴办法》；二是在财政部门（或社保部门）建立城市供热专项保障资金专户。其乌市本级资金来源：

1：从市本级一般预算外收入统筹资金中调剂10%，预计为2000万元；从工业专项扶持资金（每年在这项资金中安排城市供暖应急储备煤贴息资金）中调剂25%；预计500万元；从市政府设立的破产企业职工安置资金专户调剂500万元，总计3000万元；

2：从纳入集中供热的各区体制内上解预算外收入统筹资金的10%；

3：今后从改制企业净资产清算中预留的离退休人员取暖费上缴部分；

4：从用人单位按照在职职工人数，采取一定比例按月交纳供热专项保障资金；

5：从供热企业目前收取的热费中按5%提取专项保障资金或按照供热企业的规模大小收取不等的供热安全、质量、服务保证金。

其使用范围：一是向城市低保户、救助户、边缘户、困难企业职工、企业离退休人员、国有改制企业符合相关条件的退休人员控制面积发放补贴；二是向承担储备供热用煤的单位发放贴息资金；三是作为应急资金解决部分供热企业生产运行和用热户管网、设施维修改造等实际困难和问题。

（五）完善供热价格形成机制，切实推进热费制度改革。按照保本微利原则，在兼顾供用热双方利益的基础上，合理确定供热价格，变“暗补”为“明补”，实现真正意义上的供热商品化、货币

化。只有通过完善并理顺热力价格体系，明晰价格构成，增强其透明度和可操作性以及对供热收费制度进行改革，才能利用价格杠杆推动建筑节能和分户计量在全社会的大力推广和实施，达到节能降耗的效果。

建议市发改委一是对现行热力价格进行成本分析，明晰其构成，完善并理顺热力价格体系。二是制定乌鲁木齐市实施热计量改革暂行管理办法，适当提高热计量价格，即每吉焦35元至40元，并实施二部制热价，即按面积和按热量各占50％执行。

（六）在认真总结分析已实施供热计量及调控装置技术试验和示范工程的基础上，加快采暖系统热计量及调控装置改造步伐，由目前按面积缴纳热费，逐步转变为按用热量分户计量收费。

建议首先从政府机关、学校和公共建筑实施供热计量及调控装置改造并按热计量收费抓起，逐步过渡到居民住宅小区和全社会。2007年首先要在已安装热计量表的19家单位近12万建筑平方米的公共建筑和部分住宅楼以及已具备供热计量条件的政府机关部门的办公楼、学校等公共建筑场所内实现按热量交纳采暖费。

（七）市建委、市供热行业管理办公室要分别制定进一步提高供热安全、质量和规范供热服务工作的《供热安全运行及质量、服务管理规定》、《供热安全、质量、服务保证金暂行规定》以及《供热企业质量信誉等级评定暂行办法》、《关于对热电联产覆盖区域内供热企业进行市场整合的实施方案》等一系列规章制度。建立起供热企业竞争和退出机制，从而进一步对供热市场进行整合，规范供热市场秩序，为我市供热行业全面实施特许经营制度做好准备工作。今后逐步通过特许经营制度的实施，最终使供热企业成为符合现代企业制度要求的市场主体，建立起适应社会主义市场经济发展需要的竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，推动供热的规模化、集约化经营。使城市供热走上良性循环、可持续发展轨道。