北京农村宅基地现状与政策调研的结论与建议要点

北京农村宅基地现状与政策调研的

结论与建议要点

—北京农村宅基地权属确认政策研究成果汇报

北京市农村宅基地权属确认政策研究，是市国土资源局委托市农村经济研究中心组织课题组完成的一项课题。从2007年4月开始，历时一年九个月，取得四项成果。

1、进行访问调查和抽样调查（58个村、1.2万户，均超过总体的1%），形成了《北京市农村宅基地使用现状调查报告》。

2、对国家和北京市有关农村宅基地法规政策从历史沿革和专题两方面进行整理，并收集本市区县具体规定和外省市管理法规，编印了《农村宅基地法规政策摘编》一书。

3、完成了《北京市农村宅基地权属确认政策研究报告》。

4、形成《关于北京市农村宅基地使用权登记发证有关政策的若干意见(代拟稿）》。

现将此次宅基地现状调查和政策研究得出的结论和建议要点汇报如下。

一、农村宅基地制度的演变与评价

1、现行农村宅基地制度框架起源于农村高级社时期，形成于计划经济时代；农村改革后管理机制强化，经济转轨中农宅流转政策逐步收紧，当今面临深层次的新问题。

2、现行农村宅基地制度的要点是：一宅两制，房地分离；无偿

使用，长期不变；政府管制，不准流通【1】；强调福利，漠视产权【2】。

3、现行农村宅基地制度的评析。

（1）现行宅基地制度使农民获得了基本公平的住宅用地保障，实现了农村居者有其屋；严格的审批程序，避免了农地的乱占滥用，节约了土地；使宅基地管理大体有序有效，有利于农村稳定。

（2）现行宅基地制度虽然在计划体制时代维护了公有制和集体经济，在社会转型时期却导致了一系列新问题新矛盾的发生，例如，乱占滥用几度大量发生，闲臵房在积累，宅基地难以收回，农宅流转难以实现，致使资源资产浪费，等等。

（3）现行农村宅基地制度具有集体成员的福利性质，奠定了农村住房保障的基础。但却没有反应出宅基地的商品价值和财产性质，也成为当今农村宅基地使用问题的症结。

（4）现行宅基地法规政策发育不成熟，一是法规自身存有缺陷，许多规定难以执行，二是法规政策调整过于滞后，不能适应环境的变化和地区的差别。

（5）农村宅基地管理权高度集中于政府，宅基地集体所有者的权益被边缘化，基层的积极性难以发挥，致使问题成堆，久拖不决。

二、北京郊区农村宅基地利用人群变化与功能改变

1、郊区农村宅基地总面积没有大增加，违章数量有限，

【1】政府管制，包括宅基地的用途管制，宅基地计划指标和申报审批权、农房流转权等。1963年在《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中规定：“社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主。”1998以前，法律法规允许某些城镇居民经过批准可以无偿或

有偿取得农村宅基地盖房。1999年5月国务院办公厅39号文则规定“农民的住宅不得向城市居民出售，

也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅”。不仅宅基地流转，连农民房屋买卖的权利也受到严格限制。【2】《物权法》虽然把宅基地列入用益物权，但只赋予农户占有和使用两项权利，把一般用益物权具有的收益权抹掉了，在《物权法释义》中只强调宅基地是福利保障，不讲财产权。（见《物权法》117、152条；

人大法工委《物权法释义》第336-337页）

管理有序有效。

自从1962年宣布农村宅基地归集体所有，至今已经46年。改革以前农民温饱没有解决，农村新盖房数量少，村庄扩展不明显；上世纪80年代，郊区农村出现建房热。农村居民点用地1981年土地概查为116.72万亩； 1992年土地详查为127.74万亩，2001年二次土地详查为133 .43万亩， 20年农村居民点占地增加16.71万亩，增长14.32%，年均递增0.67 %。由于城市扩张使一批村庄消失，2007年农村居民点用地比2001年还减少了1.39万亩。

上述数据表明，北京郊区贯彻执行国家宅基地法规政策是认真的，管理是有效的，宅基地管理没有失控。农村居民点占地稍有扩大，但不是造成耕地减少的主要原因。农村宅基地管理保持有序有效局面。违章建房占用宅基地并不是当今郊区宅基地管理的突出矛盾。

2、郊区村庄已经成为本地农民、城乡居民和外来人口共同利用的居民点，居住人口大量增加，村庄占地节约潜力有限。

京郊农村人口结构发生重大变化，已成为农民与居民、原住民与外来人口集聚地，村民就业多样化的社区。据北京市第二次农业普查，2006年末，居住在行政村地域内（村庄）的人口中本市农业户籍人口占52 %，本市非农业户籍人口占16.6 %，外来人口占31.4 %。近郊区村庄的外来人口已超过本地人。边远的集镇和旅游地也有不少的城市居民和外来农民工。

1990年京郊农业户籍人口达到392.0万人，为高峰值，此后不断下降，2006年降至292万，16年减少100万人。减少２５%。同

时,2006年农村本市户籍的从业人员中，有50.8万人离家到乡镇外就业，占26.5 %；本市农业户籍人口已有31.8万到城镇居住，占农业户籍人口的10.9 % 。

但是村庄常住人口没有减少，反而不断增加，2006年末，居住在行政村地域内（村落）的常住户为143.6万户、501.6万人。比1996年第一次农业普查多出121.8万人，增幅32.1%。

另有调查数据显示，在北京居住半年以上的流动人口从1997年的146.3万增长到2006年的383.4万，九年间增加了237万。在北京居住5年以上的流动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。纯外来人口家庭户97.6万户，接近北京市家庭总户数的五分之一。在北京流动人口中存在三分之一以上的?不流动?人口，已经成为事实上的?新移民?。

京郊农村村庄的人口结构及总量的变化，是对传统观念的颠覆。从中可得到这样的启示：其一，农村宅基地不再为农民专用，使用人已趋向多元化，?农村宅基地使用人?应予以新的概念；其二、城市化不意味着乡村的消失，在一定的时期，还表现乡村人口的增长。因此，按乡村人口将大量减少为指导思想编制的农村土地利用规划计划，应该予以调整修正。

《北京城市总体规划（2004～2020）》安排，规划期内城镇建设用地增加500平方公里；与此相对应，要求村镇建设用地则由８４２平方公里减至３００平方公里，减少５４２平方公里、节省64.4%。这

样的安排根据不足，恐怕难以实现。【1】

3、世界城市和绿色北京的定位，使郊区农业农村的生态服务价值日益重要，农家院与山川大地空气人文等资源结合在一起，成为城里人向往的好去处

市统计部门与有关单位研究提出了农业生态服务价值的计算方案。初步测算，2006年北京市农业生态服务价值为5813.96亿元。其中，一是来自农林牧渔业生产的经济价值269.97亿元，二是将农业特有的生态优势向二、三产业延伸所产生的农业生态经济服务价值为42.92亿元，三是农业范畴中的自然资源为人类的生存和生活环境带来涵养水源、保育土壤、固碳制氧、净化环境、生物多样性等功能，按一定系数贴现后的农业生态环境服务价值为5501.07亿元。生态服务总价值已经和京郊地区生产总值（2006年为5935.4亿元）不相上下。这个计算,使人们对郊区农业农村（包括农宅）的功能地位刮目相看。

2006年末，全市实际经营的农业观光园1230个，从事民俗旅游的村630个，民俗旅游接待户8726户，观光园和民俗旅游从业人员7.11万人；接待人数达到2193.13万人次，总收入14.15亿元。城里人看重

【1】规划编制者做出这样的安排，依据的是两个判断；一是“农村居民点比较分散，宅基地超标严重，大部分为平房，土地集约利用程度低。2003年，北京村民委员会3975个，北京农业人口为318万人，人均建设用地面积约为265平方米，远远高于国家标准150平方米的高限。”二是预计农民减少，2020年农民200万人，按人均150平方米计算，农村只需300平方公里就够了。实际情况是，农村并非只是农民居住。2006年行政村地域内常住人口501.6万人，以此计算，人均建设用地只有168平方米，并没有严重超标。村庄占地有节约的潜力，主要是平原地区，而那里居住的并非只是本地农民，必须考虑大量外来人口居住用地的因素。

的就是乡村和农户体现的生态环境与人文价值。

4、市场化、城市化和生态化，引起农村宅院功能的变化，生产资料的功能、环境功能和财产性功能突出出来，需要承认和保护。

主要表现为四个方面：

一是房屋出租。近郊最突出，成为农民财产性收入的主要来源。2007年郊区农民人均租金收入487元，其中近郊1439元，朝阳区达2228元，占人均纯收入13284元的16.8 %。同时为大量外来人口解决了居住问题，为企事业减低了人工成本，为社会营造了基本有序和谐的环境，实现多方共赢。不能以?瓦片经济?加以蔑视。

二是经营?农家乐?，发展观光休闲农业。市场很大，收入可观。

三是住宅出卖。上世纪80--90年代城镇居民在农村卖房或申请宅基地建房逐渐增多，并为法律法规所允许。1999年国务院办公厅的一个通知才予以制止。据农业普查，2006年行政村常住人口中有户籍为村外市内（含村外乡内、乡外县内、县外市内）的人口31.7万人；外来人口157.5万人。合计189.2万人，占村庄常住人口的37.7%。他们在村内租房或买房常住。其中在农村购买农宅的至少有几万户，几十万人。

四是在拆迁时获取高额补偿。市政府2003年124号令确认了农宅拆迁补偿包括宅基地区位补偿价和房屋重臵成新价，等于承认了宅基地使用权是农民的财产权，有权获得级差收益。

目前，随着土地价格攀升和补偿标准提高，农宅价格上涨，农民对宅基地的重视已经到了?寸土必争?的程度。在城乡结合部的农院

几乎全都建成房屋，用来出租，并等待拆迁获得尽多的补偿。一些农民卖房多年又反悔，以农房不能卖给城里人的政策为由要求法院宣布?合同无效?，也是受拆迁补偿利益吸引诱发的。农村存有闲臵农宅不愿轻易处理，主要成因也是房主看重宅院的财产性质，储备积蓄以追求更大经济利益。

5、郊区农村宅基地利用的未来演变趋势

生产方式决定生活方式、居住方式。宅基地与住房要为人类的生存繁衍与经济社会发展服务。在可预见的未来，郊区农村的演变，大体有三种类型，城镇化地区，农村将变成城市，大部分农民将上楼，过城市生活；乡村化地区，以二三产业为主，保留一些农业，变成城乡居民、本地与外来人口混居的社会；生态化地区，基本保留农村的风貌，不断提高生态服务价值和城市后花园的功能【2】。

不论哪类地区，宅基地使用权的财产功能都将保持，居住功能和生产资料功能会有差别。

现行宅基地制度必须顺应时代，进行改革与创新，以适应我国特色社会主义制度与市场经济体制和城乡一体化新格局。其演变将趋同城市住宅，建立农村住宅保障制度，同时继续在一般农村和生态发展区注意保留农村的居住方式和文化特色。

三、几个突出的政策处臵问题

?【2】张强：《郊区化与非农化进程中村庄演变趋势及对策》，载《北京城乡发展报告（2007～2008）》

1、面积超标和一户多宅成因复杂，需要实事求是对待。

据抽样调查，农村宅基地实际面积超过4分地的，占现有宅院的39.37% 。而形成原因复杂，一是合作化前的祖产老院，当时不存在?宅基地标准?。二是社队批准同意形成，利用的是非耕地，或避免土地切割零碎,提倡发展民俗旅游形成接待大院，等等。三是房主长期劳动投入，通过劈山填坑拓展宅基地，多发生山区零散村落。四是违章占地，包括少批多占、挤街占道等，多是个别发生。由此来看，绝大多数面积超标事由，是客观造成的，宅基地使用者在超标形成中处于被动地位，不应承担超标责任。

法律规定?一户一宅?，实际上农村存在?一户多宅?，并在发展。据我们的抽样调查,?一户多宅?占7.53%。据农业普查数据，2006年末拥有2处住宅的11.81万户，占8.22%；拥有3处以上住宅的0.78万户，占0.55%。一户多宅的成因，一是接受继承和赠与必然发生；二是购买农宅或建新不拆旧、为子女预先建造而没用等。在确权时即使不确定其使用权，也难以依法收回。?一户多宅?既有在一地多宅，也有异地多宅，前者容易查清定性，后者不易查清定性，而且难以确权。由此看出，?一户多宅?的出现和积累，是农村人口消长和人口结构演变的必然，是叠加宅基地政策的缺陷造成的。

据此，对现有农宅确权登记工作，在宅基地面积上不宜用一个面积标准论是非；不能以适用于新申请划拨宅基地的?一户一宅?的硬约束，否认多数现存?一户多宅?的合法性、合理性。在对待面积超标和一户多宅问题上，应以稳定民心、和谐社会为大局，适当放宽政

策，尊重历史，维持并认定现状宅基地面积的合法性，确认合情合理形成的?一户多宅?的宅基地使用权；对个别的少数的违法占用的宅基地可暂缓接受登记，等待处臵。确认超标占用宅基地和?一户多宅?，确实有失公平，可在今后宅基地制度改革中解决。

2、转非转居农民数量大，其宅院处理政策性很强。

计划经济时期，农民只有在国家招工转干时才能户籍农转非，发生数量有限，没有与农村宅基地使用形成矛盾。改革开放后，城乡人口流动放开，农转非条件放宽，农转非人员骤然增多。其后果也不再都是时来运转步步登高，转非不转工者有之，转居失业者有之，转非仍在农村居住者有之，还不同程度地依赖原有农宅。

农户变成居民户，大多进城定居，但多数保留原地的农宅。农转非后的农宅不再居住，继续保留宅基地，与农村宅基地用于村民（社员、农民）的原意相抵触。对此，北京市政府1989年《39号令》规定：?由农业户口转为非农业户口以后另有住房的，其原有宅基地由集体经济组织收回。宅基地上的房屋和其他附着物应由原房屋所有人自行拆除；也可以经乡政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民。?有的区县政府还作出了?一年之后必须自行拆除房屋?的强制性规定。但是。由于规定脱离现实，无法实施。原来处臵规定不了了之。

据推算，至今，北京农村农转非累计人数100多万人。农村宅基地使用登记确权工作必须正视这种状况，并作出相应政策规定。历史实践证明，采取?收回?一刀切的政策行不通。

其实，农转非使用农村宅基地之所以能成问题，根源在于宅基地制度的缺陷，症结是?房??地?政策分离和宅基地无偿使用，也只能通过制度创新来解决。以宅基地使用登记发证而言，如同对待面积超标，可以对农转非宅基地先确认其使用权，在制度改革中再解决农转非居民与农民使用宅基地的区别性政策。

3、城镇居民和非本村农民购买农宅的处臵问题，需要慎重研究。

（1）农宅买卖是发展趋势，情况多样。

农村改革初期以前，农宅买卖是个别的，多在村民?内部?发生。由于社会发展，居民购买农宅逐渐增多。现状调查显示，农宅买卖约占农户的４%左右，买卖情况多样，多数为私下交易。城镇居民和非本村（特别是外省市）农民购买农宅触及了政策红线，是宅基地确权必须慎重对待的问题。

（2）居民和外来农民购买农宅是社会发展的必然，正面社会效应明显。

农民买房的原因多是对空余住宅的处臵，是主动地将固定财产变现的经济行为，并非迫于贫困危难变卖家产。绝大多数也是另有住宅才肯出卖原住宅，房价一般也高于本地农民之间的交易。

在京郊购买农宅的城镇居民绝大多数是中低收入人群，外来农民也是在京打工就业者，为居住、工作而买，图的是环境和低价，调查中未曾发现一个富翁大款房地产商为经营房地产购买零散的农宅。

居民购买农宅产生了积极的社会经济效应；个别的毁约纠纷官司也是政策缺陷导致的，司法处臵不当纵容的。因此，禁止居民购买农

宅令，受到城乡群众和基层干部的质疑，卖房毁约案件的不当判决造成恶劣后果，引起国内外的广泛关注。

城市居民和外地农民购买农宅，确实存在无偿使用集体成员共有宅基地的不公平问题，这只能通过宅基地制度改革来解决（可规定非本集体成员买农宅，宅基地使用有偿、有期限），不能因噎废食一刀切。

（3）对居民和外来农民购买的农宅，宅基地确权应区别对待。

一是，按照?法不溯及既往?的原则，应以禁止居民购买农宅政策颁布为时限，之前的不应视为?违规?，并应纳入登记发证范围之内。

二是，对于非本集体成员与本村集体成员的房屋买卖行为，只要属于双方真实意思所为，宅院用于自住自用，其交易行为应予维护。

三是，考虑到《物权法》有关宅基地取得、行使和转让的规定，是基于?从全国范围看，放开宅基地使用权的转让??条件尚不成熟?，为了维护现行法律和政策，并为今后修改有关法律，调整有关政策?留有余地?做出的，建议北京地区法院对于农民卖房反悔、要求宣布?合同无效?的诉求，?暂不受理?。以利维护买卖双方正当权益，保护诚实守信的交易规则，保障社会的和谐稳定，

四、农村宅基地制度改革的大思路与有偿使用实验

1、农村宅基地制度改革创新的必要性

目前，农村宅基地使用与管理中积累了大量的涉及深层次的矛盾和问题，依据现行法规政策难以解决。矛盾、问题的根源，在于计划

经济体制下形成的制度和政策没有随着社会主义市场经济和城乡一体化的发展加以改革反而予以强化。在北京郊区，由于市场化、工业化、城市化和生态化的推动，农村居民点成为农民与居民、本地人与外地人共同利用的社区，农宅的生产资料、环境和财产功能日趋突出，而宅基地政策法规和管理依然故我，与实际严重背离，因而导致矛盾重重，官司激增。必须率先改革，寻找新的出路。如果久拖不决，可能使问题积累、矛盾激化，贻误社会发展。

2、宅基地制度改革创新的思路

继续保持宅基地集体所有、农户长期使用的性质，同时引入市场机制，实行有偿使用，促进农宅流转。改革创新应遵循这样的原则：（1）正视国情，维护土地公有制；

（2）保障农村村民居住并有利于居住质量的不断提升；

（3）引入市场机制，体现土地及房屋的商品价值，增加?房??地?内在联系，有利房产有序流转，促进城市化和城乡一体化；

（4）维护土地所有者的权益，增加土地的经济收益，使广大农民收益；

（5）有利于我国形成一元化的城乡住宅制度；

（6）具有可行性，便于操作，有利于行政管理职能转变。

3、宅基地制度改革创新的突破口——实行宅基地有偿使用。

宅基地无偿划拨和使用是现行制度问题的症结，改革就应对症下药，从实行有偿使用入手。一旦宅基地实行有偿使用，大部分问题将迎刃而解。

——宅基地使用将开放，消除了向使用多元化转变的障碍，人们就不用为界定使用人和条件再绞心费脑；

——有偿使用体现了宅基地的商品价值，使用有价将成为人们使用宅基地酌量的重要经济因素，消除?不用白不用??不占白不占?的心态，能有效地遏制多占乱占宅基地、大量农宅闲臵的现象，有利于土地的合理利用。同时，实现土地收益，有利于增强集体经济实力和增加农民收入；

——密切?房??地?联系，可为实现?‘地’随‘房’走?奠定基础，从而促进房产健康流转；

——实行有偿使用可提高集体管理宅基地的积极性，减少行政管理的负担，有利于管理体系的职能转变。

推行宅基地有偿使用的原则和政策的要点：

（1）维护宅基地集体所有，保持宅基地用于居住的基本属性；

（2）保持农村宅基地使用的福利性质和公平原则，农民（集体经济组织成员）无偿使用宅基地；

（3）宅基地使用费标准要符合地价原则，但要适应农村经济水平，起步要低（远低于地价），缓慢提高，始终使绝大多数使用人能够承受；

（4）政府规定使用费原则和标准，使用费标准应既有区域差异，又要体现使用人的户籍身份、土地质量、使用性质、房屋取得方式、人口户型等差别，区别对待；

（5）宅基地土地所有者是使用费的所有者、管理者，宅基地使用

费实行专用，用于村庄建设和对农民（集体经济组织成员）无偿使用的补贴；

（6）实行宅基地有偿使用后，农宅房产可以继承、赠予、租赁买卖，按?地随房走?的原则予以变更登记，同时变更使用费标准。

五、宅基地使用权登记发证与政策的逐步调整

依据北京市农村宅基地使用与管理的现状和社会经济水平，以及国家政治经济环境，课题组就推行农村宅基地使用权属确认工作提出三个可行的方案，一是暂缓启动，积极准备；二是按照决策者的决定，适度放宽现行政策规定，实现登记发证，稳定民心，也能把握更确切翔实的现状，为制度改革提供依据；三是积极改革，先行实验，创新制度基本形成后，全面展开。并认为第三方案适应国家大环境，比较积极主动，可节省社会成本。

国土资源部于2008年7月14日下发《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求?力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作?。无疑，按照文件要求，北京市也要启动此项工作，并按《通知》提出的政策规定行事。《通知》提出的政策规定难以涵盖现实中的种种复杂情况，故就研拟北京市农村宅基地使用权登记发证政策规定提出几点建议。

1、确立尊重历史、面对现实、实事求是的原则，依据现行政策，适度放宽；

2、采取登记发证与制度改革分离，与越线处臵分离，以实现登

记发证为主要目标，轻易不改变宅基地使用现状，确保社会稳定，将矛盾与问题臵于改革中解决。

3、面对宅基使用已多元化的现实，明确登记发证的范围是村内现有的合法建造或取得的宅院（含居住兼经营的农宅），不包括以生产经营名义审批的生产厂房用地；申请宅基地使用权登记发证的主体为合法取得农村住宅的所有者。农民户籍转为居民户口，对原籍农宅存续的农宅仍保留其宅基地使用权。

4、《通知》对宅基地面积规定有了重大突破，淡化了?面积标准?，无疑是一大进步。对三条面积规定应作必要的补遗修正。

5、?一户一宅?的政策适于新申批宅基地，不适于对现有宅基地登记确权。现有?一户多宅?形成原因是多样的，多是合法合情的，应予以登记发证。因此登记发证政策规定要有明晰的是非界限，明列不予登记的类型。

6、对城市居民购臵的农宅的登记发证应慎重，在禁令颁布前购买，又用于居住（或兼工作）的农宅应视为合法，予以登记发证。

7、严格审查农村新发生的现代豪宅大院的宅基地取得来源，集大家庭成员原来使用的宅基地建造的，应确认为多人共有共用，不能只列入具有农业户口的一人之下。

8、长期出租的农宅，申请登记时必须出具有效的租赁合同文书，以避免以租代买产生的纠纷。

9、集体开发的?小产权房?、农村集体住宅楼列入暂缓登记之内；

10、房主持有的种种宅基地证件，是登记的重要依据，但应依现状和新测量的数据重新登记。

为了取得在特大城市郊区规范农宅流转的经验，研究相关政策法规的修改完善，建议授权市有关部门在狭小范围内（比如近郊、平原、山区各选一个村）进行宅基地全面确权试验，探讨农宅流转买卖等难题解决办法，不登报，不宣传，以利把政策法规具体化，把制度创新落到实处。