城市社区基层治理

城市基层治理:矛盾、改革及其趋向

——基于武汉市的实证考察

来源：《社会主义研究》2010年第4期作者：张瑞

【摘要】城市基层治理状况直接关系到城市社会的稳定与发展，本文基于对武汉市城市基层治理实践之路的研究探寻城市基层治理之道。城市基层治理关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接。在未来城市基层治理改革中，必须以此为主线，理顺体制关系、还原社区本质，实现社区事务的分类管理，不断巩固社区自治的社会基础，实现财与事的有机统一，形成多远资金筹措机制，推动政府行政管理与社区自治的有机衔接与良性互动。

如何深化城市基层治理，形成弹性、活力的城市基层治理体制，是城市管理必须解决的一大问题。基于此，我们对中部地区武汉市武昌区中南街、青山区钢花村街和江汉区唐家墩街的街道办事处、相关职能部门以及街道所辖若干社区进行了实证考察，对武汉市城市基层治理有关问题进行了专项研究，力图探寻城市基层治理之道。

一、城市基层治理中的现实矛盾

无论从西方治理理论来看，还是对国内相关治理内涵的考察，不难看出，治理都意味着多元主体平等参与的共治状态与运行机制。城市基层治理也是一个有机的体系，治理主体不仅涉及到代表国家行政权力的街道办事处，还涉及到代表城市社区自治权主体的城市社区居委会、社区内各类民间组织及驻社区单位。良性的城市基层治理应该是行政权与社区自治权相互互动、协调共治的模式。然而，我国城市治理的历史传统及政治体制设计，都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位，城市治理逐步演化为以国家政权意志为基础的单一中心治理模式，自上而下的压力型行政体制导致城市基层治理中的诸多矛盾与约束。

第一，街、区组织体制行政化，社区被行政所吸纳。城市社区是城市的微观组织细胞，社区居民委员会是城市社区居民自治组织，依法开展群众性自治活动，并协助上级政府完成相应事务。街道办事处是“具有双重角色的正式组织，……既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组

织的社区职能”①。并且，街道办事处“作为一种社区组织，它的价值目标应该是整合社区群体，挖掘社区资源，调动社会力量，促进社区的发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，强调的是整合、服务和发展”②。然而，现实中，如图所示，街区之间的指导关系逐步演化为了事实上的行政隶属关系。压力型体制导致“上面千条线，下面一根针”，社区居委会成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐底”，社区居委会逐步被行政所吸纳，成为“半自治半行政化”机构。以征订报纸刊物为例，武昌区中南路街每年需要完成征订人民日报500份，完成经济日报660份的工作任务。经过街道细分，该任务直接划归组织宣传科负责。组织宣传科目前仅一人负责，除了重点跑单位外，还把任务通过党的关系直接下放给了社区，造成社区与街道任务同时加重的局面。在法制宣传中，街道办事处为了完成上级的任务，不经过市社区管理部门同意又转移自身任务给各个社区，导致社区居委会负担过重，行政化倾向严重。另外，市、区政府专职部门纷纷在社区“挂牌”，并推出了“医疗下社区，食品安全下社区，工商下社区”等各项惠民政策。从实效性来看，这些挂牌业务、下社区业务非但没有使广大社区居民从中真正受益，却无形中加大了社区居委会的工作量，社区成为了这些组织的“义工”，逐步被行政所吸纳，自治性质难以得到发挥。

第二，街道、社区协调能力不足，社会管能力有限。社区治理最良好的形式是“善治”，其核心理念是确立公民资格为中心的地方自治，削弱政府在

社区的主导性，发展参与式的“民主治理”，它强调的是公民与政府互动和政

府权力作用边界的清楚化和有限性。③然而，在社区内，除了社区居委会之外，还存在有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织，某些社会组织权威性远远超过了街道办事处与社区居委会权力，给社区治理造成一定难度。譬如街道办事处和社区居委会与物业管理公司之间不是上下级隶属关系，然而，物业管理状况又是市、区政府考评街道与社区绩效的重要内容，街道、社区对其协调管理却缺乏足够的权威性。以青山区钢花村街道办事处为例，14个社区中有12个社区都是武钢职工，社区的物业管理公司基本上都是武

钢的派出部门，从某种意义上来说，社区依赖于物业管理公司。然而物业的管理直接影响到上级对街道和社区的考核，并且这种考核直接影响到街道的管理绩效。然而，辖区内各物业管理公司之所以能够进驻街道、进入社区，具有特定的权力和势力背景。一旦发生管理纠纷，街道与社区协调能力有限，进而到这社区管理的困境。如2007年上级部门给该街下达社会保险扩面工作：12850人(合格值)、23210人(挑战值)，分别占钢花村街辖区在籍总人数(82000人)的15·67%和28·3%。然而，社保扩面的人群体主要集中在武钢。然而，武钢属于大型国有企业，街道办事处对其协调力度非常有限，社区更是力不从心。在实践中，街、区由于缺乏相应的权威性，致使对问题的协调处理能力不足，社会管理、服务职能也无法得到有效的发挥。

第三，社区内部基础薄弱，社区认同意识较差。社区自治权力的产生源于社区居民的广泛认同，强有力的社区自治离不开社区居民的广泛参与，建立社区居民认同基础上的社区自治机制是提升社区社会自治能力的前提保障。对于社区居民而言，社区参与是其参与社会的最基本内容和形式，它通常肩负着实现社区自治、促进民主政治发育的理想主义使命。④然而，我国城市社区建设是适应计划经济时代单位制变迁的行政管理产物，社区内部各类社会组织发育政策环境不足，社区自治更加体现出行政性自治模式。通过对武汉市街道、社区调查发现，本应将服务社区、引导社区建设作为主要工作的街道办事处，将社区居委会作为自己的下属单位，向其摊派上级政府布置给自己的各项任务，进一步挤压社区自治空间，导致社区自治能力不足。另外，

“当今中国的城市社区，是由熟人、半熟人甚至相当部分陌生居民组成的生活共同体，不仅居住着具有本市户口的居民，而且还有相当数量的非本市户口的居民甚至流动人口，社区人口的异质性明显突出，生活方式、价值观念日趋多样化。”⑤社区对他们来说还只是一个栖息之所，社区参与仍然处于动员式参与阶段，社区参与的动机仍局限于经济利益需求，很难形成社区共同体意识与社区认同。另外，限于财力的限度，无法通过公共文化仪式及社区服务等实体形式塑造社区居民的认同意识。如中南路街道办事处2006年合计财政收入1079万元，除去其他经费烤制，可以利用兴办公益事业的经费只有

66万元。较低的社区文化基础设施建设投入制约着社区文化活动及服务能力，不利于通过文化整合与社区服务整合塑造社区认同意识与社区凝聚力。

第四，社区经费运转困难，其“财权”与“事责”不相匹配。财政基础是组

织运行的生命线，政府组织目标的实现离不开充足的财政后盾。社区服务事业资金作为社区提供公共服务的基础条件，政府有责任投入。⑥城市社区是城市基层社会管理的基础，适度的财政规模是保障基层社区治理有效运行的前提。在城市建设中，武汉市对百姓生存环境及基础设施的投入力度不断加大，特别是883计划的实施，对推动武汉市城市社会发展产生了巨大的绩效。然而，从总体上来看，社区经费运转困难，其财权与事责不相匹配。社社区工作者的工资相对于他们承担的工作来说明显偏低。通过调查发现，书记工资每月仅为760元，副书记680元，雇员600元。然而，社区工作者任务繁琐复杂，很多事务都是上级政府各部门下沉到社区内部的，基于上级部门的行政压力不得不开展工作，然而开展工作缺没有与之相匹配的经费支持，很多社区工作者只能凭个人魅力进行超负荷工作。经费短缺致使社区日常运转困难，从钢化村街道所辖社区情况来看，社区办公经费每年只有2000元，而社区日常事务比较多，花费比较大，既要支付水电办公开销，又要对困难群众进行慰问，还要完成上级政府指定的报刊征订任务，还要预防一些突发事件，难以满足基本的办公需求。另外，由于资金短缺，社区管理与公共服务能力无法满足社区居民的现实需求。受制于有限的财政资源，社区居委会往往是心有余而力不足，致使社区居民怨声载道，各种矛盾突出，社区凝聚力不足。

从总体上来看，行政化治理体制，及财、事、权无法实现优化配置导致城市基层治理的矛盾与困境，并进一步制约着城市经济社会的健康发展。特

别是近几年来，城市基层社区各类矛盾与问题日益凸显，严重影响着城市基层社会的稳定。同时，无法形成具有活力的城市基层群众自治机制，提升城市社区自我治理能力，更无法实现政府行政管理与社区自治的有效衔接。因此，城市基层治理中存在的各类问题客观上推动着基层治理体制的改革。

二、城市基层治理的改革探索及限度

面对城市基层治理中出现的诸多矛盾和问题，武汉市部分街道、社区在实践中展开了深入探索与改革，拉开了城市基层治理体制改革的序幕。早在2000年，武汉市江汉区率先开始了政府职能社区化进程，实施分权改革，通过“五个到社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)，创造性地探索了政府依法行政与社区依法自治相结合的社区治理模式———“江汉模式”。2003年开始，武汉市规划用3年时间在全市883个社区开展达标计划，做到社会治安和综合治理、城市管理、劳动保障和就业、社会服务“四到社区”，以全面改变社区面貌，使居民得到实惠。2006年12月，为巩固社区建设“883行动计划”成果，建立健全社区长效管理机制，改革社区公共服务体系，创新社区治理机制，制定了《创新社区公共服务和社会管理体系》的改革方案。2007年5月，唐家墩街道成为此次改革的两个试点街道之一。2007年8月，按照区委区政府精神，结合该街实际，唐家墩街道制定了《唐家墩街关于优化社区资源配置提升社区组织功能改革试点方案》，积极推进基层治理体制改革。通过完善社区公共事务分类管理体系，建立高效的、民主的、法治的城市公共管理、公共服务和居民自治体制。

改革按先易后难的思路分两步走，先推进“八大员”整合，条件、时机成熟后实施环卫体制改革。第一步，通过整合社区“八大员”为协管员、服务员，在社区推行准物业管理服务，全面推进管理服务机制创新，提升社区协管、社区服务、居民自治的效能。第二步，通过改革环卫体制，引入市场竞争机制，社区实行物业化管理，重点建立起高效、科学、民主、法治的城市管理、公共服务和居民自治体制。在改革中，一是设立了“街办事处协管中心”。由街办事处主任任中心主任，城管科、综治办分管副主任任副主任，按分工负责日常工作。街办事处协管中心受街工委、办事处委托，宣传和贯彻社会治安综合治理和城市管理、人民调解等方面的法律、法规和政策，贯彻落实相关工作部署；协助政府职能部门做好社会治安综合治理和城市管理工作；组

织负责社区“协管区”的组建、责任片的划分及人员工作安排，抓好社区协管区的日常管理和考核；协调解决全街城管、综治、流动人口、人民调解工作的重大问题，及时向街工委、办事处及上级职能部门反映，并提出解决建议。二是设立了“街办事处服务中心”。由街办事处分管副主任任主任中心主任，社会事务科、计生科、劳保所负责人任副主任，按分工负责日常工作。受街工委、办事处委托，落实市、区对社区服务工作的部署，负责全街的低保、计生、社保、残疾人、社区矫正、养老服务等社会服务性工作的总体规划和年度安排；做好中心党员的教育和管理；负责领导社区“服务区”的组建、服务区的划分以及社区服务员的工作安排；负责协调“街办事处社区服务中心”涉及科室之间的关系；掌握全街社区服务工作的重大问题，及时向街工委、办事处及上级职能部门反映，并提出解决建议。

从武汉市基层治理改革的实践探索来看，体现出两个方面的特征。一是街道与社区、街道与社区居委会的组织关系得以初步理顺。改革是在街道层面上对社区协管员、服务员资源进行整合，进一步理顺政府、街道、社区的关系，明确界定街道两个“中心”，社区“管理区”、“服务区”之间的垂直领导关系。街道办事处设立“社区协管中心”，“社区服务中心”，社区设立“社区协管区”、“社区服务区”，分别履行政府委派机构和出资购买岗位的协管职能。这一做法既可避免现有街道社区服务中心的虚化，也可避免社区的行政化和边缘化。二是政府管理和服务的职能得到的一定程度的区分和明晰。一方面街道办事处部分职能科(室)的职能重新分类，合并相同职能，防止街道管干不分，做到监督与管理、管理与服务分开。另一方面将街道对社区服务、管理模式由以条条为主转变为以块块为主，促进综合管理和综合服务，实现条块结合，提高工作效能。该改革方案重新理顺了街居关系，促进了条块结合，在一定程度上缓解了条块矛盾有利于提高街道办事处的工作效能。

然而我们也应该看到，在政府管理体制保持整体不变、政府职能未能明确厘清和转换、其他方面的综合性配套改革方案未能制定的前提下，此次基层治理探索也存在一些新的问题：首先，从组织结构角度看，在街道设立“社区协管中心”和“社区服务中心”，很可能成为街道与社区之间的新一层政府管理组织，处理社区管理和服务方面的事务，而使街道办事处成为实体意义上的“第三级政府”，增加政府的机构和层级。其次，从制度运作角度看，长期沿袭下来的“条条治理”依然是城市行政管理体制运转的主导方式，“街道办”

很可能直接将通过“社区协管中心”和“社区服务中心”分解到“社区协管区”、“社区服务区”，社区自治功能的培育与发展依然缺乏应有的空间。再次，从财政保障角度看，缺乏科学、完善的经费测算和政府分摊方案。对于经济发展水平较高、财力较为雄厚的江汉区而言，在可承受范围之内，而对于老城区和远城区而言，则很可能成为较沉重的财政负担，从而影响政府实施改革的决心和进展，使改革可能因缺乏有力的财政支持而停滞甚至于走回头路。

三、城市基层治理的发展趋向与建议

近几年来，随着城市经济社会的不断发展，城市各类矛盾日益突出，客观上对参与城市基层治理提出了客观要求。单纯依靠国家单一治理主体无法满足城市社会发展的要求，形成多元主体治理的格局势在必行。再者，社会力量参与基层治理既有利于弥补政府治理的缺陷，也是民主政治发展的客观趋势。实现城市行政管理与社区自治良性互动已经成为现实治理要求，在未来改革中关键是如何把握两种权力的良性互动与运作。总体上来看，未来基层治理改革应着重做好以下几个方面。

第一，进一步理顺街区关系，还原社区本质。传统街区管理体制中形成了街道办事处与社区之间的行政隶属关系，使街道得以将自身任务转嫁给社区，形成了名副其实的街道对社区的领导权。破解这一困境的重要思路在于：进一步理顺街区关系，使社区本质复位。转变街道对社区行政管理的传统思维，政府要从区直部门转变职能做起，主动调整自身与社区组织之间的关系，将事实上的领导与被领导、命令与服从的关系，调整为指导与协助、服务与监督的关系。⑦变实际上的上下级行政隶属关系为名副其实的指导与被指导关系，赋予街道对社区自治及日常工作必要的指导和监督权，以保证社区能够实现正常的运转。转变街道办事处的职能。将街道办事处的职能转变到行政管理和公共服务上来，明确街道办事处为政府职能部门、社会单位社区居民做好服务工作的职能；对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能，对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。整合资源、重组内部机构。可尝试整合资源，建立社区便民服务中心，将计划生育、低保办证、户籍、低保等各项基本公共服务职能汇聚。向社区下放权力。结合实际情况适当向社区下放权力，做到“权随责走”“费随事转”，赋予社区权力主体管理社区公共事物的积极性，这样既能够减少街道组织工作

的压力，还能充分调动基层社区组织工作的积极性，也有利于实现社区“自我管理、自我教育、自我服务”的社区自治精神。

第二，实现社区公共事务分类管理，强化社区服务、协调能力。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，社区服务供给主体的混乱无序最终导致社区成为最终公共服务的落实主体。社区公共服务单一供给体制导致了供给严重不足，已经成为制约我国社区公共服务合理发展和壮大的瓶颈，供给的不足与人民对公共物品日益增长的需求已成为社区公共服务中的主要矛盾和突出问题。⑧从实际状况来看，可以将社区公共事物分为城市秩序与安全、社区信息统计、健康服务、物业管理、居民参与等。为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，必须对社区公共事物进行分们别类管理，社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制。

⑨另外，由于社区在协调辖区内大型组织、监督上级政府各部门功能运行时威性不足，法律必须明确规定社区居委会的权力地位，确保社区居委会在协调各类组织之间的矛盾和纠纷时的法定权威性。同时，要强化社区居委会为社区居民日常服务的职能。为了保障上级政府及各派出机构合法运行，以实现社区公共利益为目标，必须赋予社区监督、考核上级政府及各职能部门的权力，实现“一票否决制”，强化社区的监督职能，保护自身的合法地位。

第三，巩固社区自治的社会基础，提升社区社会自治能力。社区内生社会基础是提升社区社会自治能力的重要条件。居民参与、社区文化资本及社区社会组织都是构成社区自治社会基础的重要内容。当前城市基层治理缺乏影响的社区社会基础，巩固社区自治的社会基础，培育多元社区内在治理主体是推动城市社区善治的重要动力。因此，要积极发育社区民间组织。社区民间组织是推动社区善治的重要力量，各级政府应该适当放宽政策，鼓励社区民众在法定范围内积极结社，积极引导各种民间组织的发展，形成网络化的社区民间组织体系。这样既能促进公民社会的兴起，也能培育社区居民的参与精神，锻炼社区居民参与社区治理的能力。积极培育社区公共文化与认同意识。社区共同体文化有利于在社区治理中形成具有凝聚力的社区共同体意识，使社区成员将自身融入社区共同体中，激发社区居民的参与热情。社区通过积极开展各种公益活动和公共仪式，能够使广大社区居民在公共参与公共活动中接受教育，逐步形成对社区的归属感和凝聚力。建立健全有利于

居民参与的机制与渠道。社区居民参与是形成多元主体治理、深化社区自治的动力，要积极拓展以党组织为载体的党内民主表达机制，积极拓展社区普通居民表达自身利益的渠道与平台，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法。另外，积极组织多元主体参与的沟通会、交流会，逐步实现个体利益与社区公共利益的的密切联系。

第四，完善社区经费保障机制，实现财与事权有机统一。科学、合理的财政经费是保障城市基层社区治理的重要基础。当前城市基层社区治理面临的一系列问题客观上要求必须实现合理化的社区经费保障机制。从当前来看，仍要继续加大对社区正常运转的财政投入力度。针对社区工作者待遇偏低的现状，应该进行相应制度创新，使社区工作人员待遇公务员化，但性质仍然是社区自治组织成员。建立健全“以钱养事”的公共管理、公共服务财政投入模式。实现“以钱养事”“权随责走”“费随事转”的公共财政投入模式与科学预算机制，市、区政府要将国家政策和资金支持的社区组织的款项拨付给街道办事处，由街道办事处负责对其评估后给予拨款；市、区政府按照财随事转、费随事转的原则，将用于社区建设的相关经费直接拨给社区组织。建立以政府财政为主的多元化筹集机制，为城市社区建设提供资金支持。除政府投资外，还可以把街道范围内的各项自筹资金纳入财政管理范围，把街道财政办成街道管理的“蓄水池”。⑩在社会筹资方面，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层(尤其是富裕阶层)募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。

注释

①②周平:《街道办事处的定位:城市社区政治的一个根本问题》,载于《政治学研究》2001年第2期。

③李勋华、刘永华、张杨:《论和谐社会背景下城市社区管理体制创新》,载于《云南行政学院学报》2007年第5期。

④周林刚:《社区治理中居民参与的制约因素分析———基于深圳A区的问卷调查》,载于《福建论坛·人文社会科学版》2008年第12期。

⑤杨贵华:《社区共同体的资源整合及其能力建设———社区自组织能力建设路径研究》,载于《社会科学》2010年第1期。

⑥孙健:《我国城市社区服务的现状、问题及对策》,载于《黑龙江政府管理干部学院学报》2006年第1期。

⑦王莹:《我国城市社区管理体制改革与创新探析》,载于《四川行政学院学报》2007年第6期。

⑧张琳娜、刘广生:《城市社区公共服务供给问题思考》,载于《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期。

⑨陈伟东、孔娜娜:《社区分类管理:城乡比较与城乡统筹》,载于《社会主义研究》2008年第2期;龚丽丽:《社区公共服务设施区域配置差异分析及均等化对策》,载于《江汉论坛》2009年第2期。

⑩鲁大林、刘凤珍:《建立适应市场经济的城市街道财政》,载于《辽宁财政》1998年第3期。