我国住房保障制度存在的问题及完善措施

住房问题是关系到国计民生的经济和社会问题，为低收入者提供住房既是住房保障制度的重要内容，也是我国构建和谐社会的必然要求。我国已经初步建立起了以经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金为主要内容的住房保障制度，但是在制度实施过程中还存在许多问题和缺陷。借鉴国外住房保障制度经验，中国住房保障相关制度安排包括扩大筹资渠道、增加有效供给、加强审核监督和提高保障住房的供给效率，最终更好地为和谐社会建设提供住房制度保障。

一、我国住房保障制度的现状及存在问题

我国已经建立起了以经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度为内容的住房保障制度，解决了部分低收入的住房问题。但由于我国住房保障制度启动较晚，保障覆盖面小，在执行过程中存在一定问题，需要进一步解决和完善。

（一）经济适用房制度存在的问题

１．购买对象界定不准，涵盖面过广。购买对象的界定不明是目前经济适用房政策中的最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。就整个社会来说，我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，依照中国人“富不外露”的传统心理，很少有人会承认他们的家庭己跨入高收入家庭行列。在这样的背景下，要求经济适用房的销售者，对每一位买主做出属于哪一种家庭类型的判断绝非易事。同时，由于没有完善的个人收入金融管理机制，个人经济收入的多少很难确定，高、中、低收入的标准也很难统一，在执行中就留下了明显的政策漏洞，即无法限制高收入者购买这类住房，经济适用房政策的适用面较为宽泛，基本涵盖了居住困难户、中低收入的公务员、企业职工、教师、退伍军人、合作建房者、拆迁安置户等。

２．投资比重下降，供求矛盾尖锐化。建设部曾明文规定要求各地住宅建设７０％至８０％应建经济适用房，但《２００５年房地产蓝皮书》显示，２００４年全国经济适用房投资在房地产开发总投资中的比重继续下降，由２００３年的６．１３％下降至４．６１％。显然，经济适用房现有供应水平，既无法平抑住房价格，也远满足不了城市现有政策对象的需求。另外，规定中的“享受对象”并未把城市外来人口包括在内，而事实上这一群体已成为城市的有机组成部分，其住房问题的迫切性，也使供需矛盾更显尖锐。另外，严格限定３％的利润导致开发商投资经济适用房的积极性不高，开发商为了尽可能增加其实际利润，采取虚增成本、扩大面积、“打擦边球”等，导致了经济适用房政策不能很好落实。

３．监管无序、审核不力，导致腐败、分配不公。经济适用房最为世人诟病的问题还在于立项、开发建设、销售和消费等各个环节缺乏严格控制和有效的监管，特别是在销售过程中，无法识别真正的政策对象，无法保证开发商按规定审核对象，也难保资源分配方式、手段的合理性。尽管政策规定必须对购买对象进行资格审核，采取多种分配方式，但

我国住房保障制度存在的问题及完善措施

陈华刘国栋

（山东经济学院，济南２５００１４）

由于政府在资格审查制度上未能正视我国社会个人收入不透明、社会信用制度缺失、权力监督不力和收入审查不力的现实，难以保证审核的有效性、分配的公平性。

（二）廉租住房制度存在的问题

第一，廉租住房制度覆盖面小，且实施面小，在已开展廉租住房的城市，其覆盖面在１％左右。第二，各地差异较大。由于经济发展、居住水平的差异，各地政府对最低收入家庭规定不同，导致保障对象和保障标准也各不相同。第三，确定主体对象困难。在执行过程中还存在难以合理确定廉租主体对象的收入（水平）线。第四，资金来源不稳定。按照廉租住房管理办法规定，以财政公共预算资金为主，但只有少数城市建立了制度性财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为其资金来源的主渠道。这部分资金比较灵活，但是后续资金没有保证，许多城市推行不了租金补贴保障方式，只能筹措一次性资金，建设或购买一批廉租住房，资金供应没有长效保障机制。

（三）住房公积金制度存在的问题

１．住房公积金覆盖率低，融资渠道狭窄。在一些大城市，如北京、上海等城市的公积金覆盖率达到９０％以上，但全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到５０％，约４０００万职工还未参加住房公积金制度。总体覆盖率较低使公积金的作用受到一定限制。另外，其来源仅为城镇在职职工，尚未建立自愿式住宅储蓄制度作为住房公积金制度的补充，也没有公积金贷款的证券化机制，公积金筹集渠道过于狭窄。

２．住房公积金缴存率偏低且缴存率单一。据不完全统计，居民住房消费占家庭收入比例约为１２％。而我国目前各地实施的１０％的公积金缴存率明显低于居民住房支出占家庭收入的比例，较低的缴存率使得公积金的效果大打折扣。根据舒瓦贝尔法则①，不同阶层收入中用于住房消费的比例也应不同。而我国并没有考虑这一差别，每个城市均采

用单一的缴存率，既不利于公积金筹集规模的扩大，也不利于最大限度满足不同阶层对住房公积金贷款需求。

３．住房公积金监督机制缺乏，处罚力度不够。由于监督机制不健全，违规使用、挪用公积金的现象屡有发生，对查出的违规行为处罚较轻甚至不做处罚，抑制了公积金作用的正常发挥。一方面，公积金管理中心和委托银行双方权利与义务不明确，造成资金沉淀，而委托银行则将这笔资金用于弥补自身的资金缺口，导致公积金的流失。另一方面，相当一部分城市的住房公积金管理中心从未对外公布过公积金的归集和使用情况，又没有独立的外部审计部门对其进行必要的审计，为公积金的违规操作提供了可能。

二、国外住房保障制度成功经验及做法

住房保障政策受国家政治制度、经济发展水平等因素制约，各国和地区各具特色，其中规律性的政策经验对构建我国住房保障体系有重要的启示作用。

（一）美国

在住房保障方面美国最具特色的是通过立法保障来实施各项措施。为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。

美国住房保障内容可以概括为：一是扩大房屋抵押贷款保险。除少数富人家庭外，很少能一次付清房款，通常支付房价２５％现款，其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻求贷款。二是提供较低租金公房。《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低息贷款建房。《国民住宅法》规定，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给因城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭。四是提供房租补贴。家庭收入为居住地中等收入８０％以下者均可申请此项补贴。五是帮助低收入家庭获得房屋所有权。六是禁止住房中的种族歧视。

①根据舒瓦贝尔的研究，居民住房消费占家庭收入的比例是随家庭收入的增加而增加的。其中，富裕家庭的这一比例为２０％－３０％，中等收入家庭的比例约为１５％，低收入家庭的比例约为１２％。

在廉租房制度中，由于投资廉租房利润不高，整体市场风险较大，未能形成很好的市场投资氛围。１９８６年，伴随低收入住房返税政策（Ｌｏｗ－ｉｎｃｏｍｅＨｏｕｓｉｎｇＴａｘＣｒｅｄｉｔ，ＬＩＨＴＣ）出台，掀起了一股廉租房ＲＥＩＴｓ①的投资高潮。这项方案消除了投资者对于开发和投资廉租房利润低的顾虑，大大激发了ＲＥＩＴｓ投资于廉租房。１９８６年至１９９５年，美国共有８０万套符合建设标准的中低档住房投放于市场，其中很大一部分是以廉租房为投资目标的ＲＥＩＴｓ开发的项目。足量供应的廉租房为低收入者提供了住房保障。

（二）新加坡

新加坡住房保障制度有许多特色：一是制定长远规划，政府出资建房。１９６０年成立了房屋发展局，专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。在其主持下，新加坡每五年制定一个建屋计划。为确保计划的顺利实施，新加坡政府除了专门拨出国有土地和适当征用私人土地以供房屋发展局建房之用外，还提供低息贷款形式，给予房屋发展局资金支持。二是实行住房公积金保障制度。允许动用公积分存款——

—部分作为购房的首期付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付。该项规定只用于最低收入家庭，对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用。三是因地制宜。根据人多地少的特点，新加坡房屋发展局在规划设计小区和新建组屋时既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化，又能充分利用室内面积合理布局。购买组屋的条件十分严格：有房居民不能购买组屋；无房居民每户只可买一套组屋，一个家庭只能拥有一套组屋；居民购得组屋后，５年之内不可出租，５年之后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住；住满１０年后，才可出租整套组屋。买卖组屋必须提供翔实的资料，如果发现虚报，将面临高达５０００新元罚款或６个月的监禁。

新加坡在相继完成的五个“五年建屋计划”中，共建成住宅６５．３８万套（不包括由建屋发展局接管的１９２７—１９５９年由新加坡改良信托局建造的２．３万套住宅），政府组屋居民的人均居住面积已达到１５平方米左右，居住条件和环境有很大程度的改善。目前，新加坡居民中，有８７．６％居住在由政府提供的政府组屋里，其中８．６％居住在廉租屋里，７９．０％居住在廉价屋里，其余１２．４％的人则住在私人购买的公寓或别墅里。可见，居民住房主要是由政府提供的。

新加坡建立公积金制度的初衷是养老保险，建立公积金制度后，其优越性随着时间的推移得到充分的体现。微观上，公积金会员不仅可以用公积金养老，而且可以用于购买廉价住房，进行医疗保险，甚至进行教育投资和证券股票投资，使会员得到许多实惠。宏观上，这一制度减少了社会贫富差异、增强了社会保险能力、解决了居民住房问题，有利于社会、经济和政治的稳定，于国于民都有利。

（三）俄罗斯

俄罗斯与我国有着极为相似的房改条件，其住房保障制度也处于建设、完善阶段。他们的住房保障制度，一是发放无偿住房补助金。根据俄《住房政府原则法》，在新旧制度过渡期，国家向部分居民发放补助金，以帮助其支付房租及公共费用。对象包括已列入地方政府、企业及军队的改善住房条件登记薄的公民，以及按立法权享受建房、购房优惠、按揭贷款而尚未利用这项权利的人，发放数额依据家庭总收入与法定工资最低额之比及排队等房年数而定。二是税收和其他优惠。依靠自有资金或专项信贷建房者和购房者，其相应资金免交所得税，企业用于帮助本单位职工建房的资金免交利润税。三是新旧租金过渡安排。１９９４年起５年内，居民应逐步承担住房的全部租金和公有服务费用，１９９４年－１９９５年，租金和服务费用不超过家庭收入的１０％，１９９６年－１９９７年不超过１５％，１９９８年起不超过２０％。

纵观各国的住房保障政策与沿革可以发现：其一，住房保障问题是住房政策的核心。住房政策不是面向全体国民的普惠福利政策，大多数国家住房保障对象主要包括低收入者和无力自己解决住房

①ＲＥＩＴｓ（ＲｅａｌＥｓｔａｔｅＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＴｒｕｓｔｓ，房地产投资信托基金），是美国根据１９６０年《房地产投资信托法案》的规定，按法人形式组建而成的，ＲＥＩＴｓ融合了房地产与证券投资二者的优势：一方面，它类似于一个产业公司，通过对现存房地产的获取和经营来获利，是一种证券化的产业投资基金；另一方面，与其他基金类似，它由基金管理人汇集众多投资者的资金，委托专业机构或人员进行组合投资，并将收益按比例分配给投资者的一种信托基金。

问题的特殊阶层；其二，住房保障只是住房市场机制的补充。住房市场化已成为世界范围的趋势，只有当住房严重短缺时，大规模的国家干预才成为普遍的现象，而当房荒问题基本得到解决后，市场化的住房政策辅以适度的国家调节则成为主流；其三，各国都为解决好低收入家庭的住房问题建立了相关的住房政策和住房保障制度，一般包括：住宅用地供应的保障和地价优惠，进行房租补贴和租赁保障，建立住房金融体系，提供住房抵押贷款，实行减免税，长期低息抵押以及政府担保等。

三、完善我国住房保障制度的相关制度安排

（一）继续完善我国经济适用住房制度

１．加强经济适用房的建设与供给监管力度，建立有效审核机制。经济适用房是由政府补贴，开发商开发、销售。作为经营者的开发商，其目标是实现利润，不宜作为资格审核者。必须专设部门，连同买房人所在的单位或街道，一起充当审核者的角色。对于满足低收入购房条件的，可以在其户籍所在地进行公告，促使利益相关者进行监督。严格限制经济适用房的流通，打击经济适用房投机行为，对经济适用房二次交易，不享受所得税、契税优惠，甚至征收更高税率。对于那些随收入增加，而不再居住经济适用房的居民，其经济适用房可以由政府委托的房地产企业收购，并按经济适用房出售或以廉租房形式出租。要避免家庭收入审核的“失灵”，实现准确而高效的审核，有赖于我国个人收入申报制和个人唯一信用账户的实施。

２．改变政府补贴方式，提高经济适用房的供给效率。政府不再提供公共住房（“砖头”），由政府直接给予低收入者经济补贴（“人头”），让中低收入者可以在收入较少的情况下买得起商品房。由政府直

接提供补助（ｓｕｂｓｉｄｙ）在发达国家中是一种通用的做法，尤其是在欧美国家。美国联邦政府通过ＨＵＤ（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＨｏｕｓｉｎｇａｎｄＵｒｂａｎＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ）向低收入家庭提供多种形式的住房补贴，其中１９９７年向４８００万低收入家庭进行了住房补贴。我国应实现政府住房保障调控由建设环节向分配环节的转移。从现行的行政划拨的土地，免交土地出让金，以及经营性费用减半，再加上控制开发商只能获得３％的利润供方补贴，转向政府直接给低收入家庭提供现金补贴或发放住房补贴券（ｃｏｕｐｏｎ），由低收入家庭自行到市场上去租赁或购买住房的需方补贴。

３．由“建新”为主变为“建新”、“挖旧”并举，以出售为主变为出售和出租并举，保证经济适用房的供应。为低收入家庭专门建造开发的小区，会形成低收入阶层集聚，容易产生城市病等社会问题。房屋的寿命具有耐久性，家庭的支付能力随着家庭人员结构的变化而变化，因而住房消费具有过滤效应（ｆｉｌｔｅｒｉｎｇ）①。这种过滤消费效应不断腾出的存量房，同样可以作为保障房的来源。为避免贫民区的形成，充分利用过滤效应，在成片开发经济适用房的同时，应考虑挖掘存量房的潜力，做到“建新”和“挖旧”并举，尽可能对住房困难户分散安置。另外，住房的需求和支付能力随着家庭结构而变化，因而住房困难是动态的。租赁房易于适应这种变化，从这点看住房保障方式宜采用租赁方式，实行动态解困，而不应过于强调低收入家庭拥有产权，保证经济适用房的有效供应。

（二）积极建立廉租住房供应体系，扩大廉租住房覆盖范围

１．强化政府在廉租住房建设中责任，保证廉租房供应。解决低收入家庭的住房问题是政府的责任与义务，是构建和谐社会的重要组成部分。同时应建立相应惩罚措施，对于阻碍廉租住房发展的地方政府应给予严厉处分。廉租住房建设是社会住房保障制度的核心，具有社会救济、社会优抚等多方面的性质，地方政府应会同社会保障部门，尽快纳入社会保障体系，从制度上对其建设进行保障。

２．拓宽廉租房建设资金融资渠道，解决资金瓶颈问题。政府提出了财政拨款、住房公积金增值资

①“过滤”理论最早是由美国城市经济学家伯吉斯（Ｂｕｒｇｅｓｓ）在２０世纪２０年代初期解释芝加哥住宅格局时提出的。但直到２０世纪６０年代，经济学家劳瑞（Ｌｏｗｒｙ）才给出了一个较权威的定义：过滤就是在统一价格指数下，某一已存在住房的实际价值的变化。这个定义具有清晰和简单的特点，但比较抽象。而通俗地说，住房“过滤”是在住房市场中，最初为较高收入房客建造的住房，随着时间推移，住房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入房客为追求更好的居住条件，放弃现有住房，较低收入房客继续使用该住房的过程。“过滤”描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。

金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制。在以上资金真正落实到位的基础上，鼓励民营房地产企业建设廉租住房，房地产企业参与公共住房的建设，在香港、新加坡等房地产较为成熟的地区已经有过很多的成功案例，其公共房屋建设的三分之一以上都有民营企业参与，其收益率在１０％左右。

３．拓展廉租房来源，扩大廉租住房对象覆盖面。消化空置商品房可以盘活住房市场，使资源合理有效配置，引导住宅市场走向成熟合理。国家通过设立隶属于政府的廉租房房地产管理机构对空置商品房进行收购，并按照廉租房标准进行如内部分隔的必要改建。这样的投入远远小于出资新建，而且改造技术难度也不大，具有可操作性。随着城市经济的发展和经济的周期性变化，这些住房很有可能随着土地的增值而增值，而按照廉租房动态管理制度的要求，已走出“最低收入”行列的部分家庭腾出相应的廉租房。这些都为管理部门在适当时候进行房屋功能转变（如变为经济适用房出售），利用原有房屋变现的资金再新建，或收购房屋作为廉租房的一次开发提供了条件。利用这些增值的房屋变卖而获取的资金可以兴建或收购更多廉租房，如此良性循环下去，将能从根本上解决廉租房制度的可持续发展问题。

在增加廉租房供应的基础上，应当把外来务工人员居住问题也纳入廉租房保障行列。大量的农民工进入城镇，其中大部分人的收入偏低，且没有贷款的权利，短期内缺乏购买住房的能力，只能通过租房来解决居住问题，而正常租住时所需租金占用其收入的较大份额。显然，廉租房是解决外来人口弱势群体居住问题的最佳选择。

（三）加强住房公积金管理，完善住房公积金制度

１．提高公积金存、贷款额。从新加坡的成功经验来看，其公积金的缴存比例已从１０％提高到４０％，占据了居民收入的相当一部分，而我国目前这一比例还是１０％。必须提高缴存比例才能更好的满足贷款需求。如采取累进缴存比例制，即在规定底线的基础上，按收入增长比逐级增加一定百分比，可以依据行业部门的平均水平确定，实际收入增长

大于标准收入的１％但小于２％时，公积金缴存的增加额按照１％的比例缴存。对于高收入群体，在自愿的基础上，可以通过制定灵活的缴交底线或是缴交比例来提高缴存额。

２．完善住房公积金管理工作监督体系。一是把财政监督的职能落到实处，统一核定住房公积金管理中心的管理费用标准。必须在住房公积金立法的基础上，理顺住房公积金运作机构。财政部门应当真正负起监督职责，对住房公积金的收益进行核实，统一上缴财政部门，由财政部门会同有关部门核定住房公积金管理中心的费用标准，由财政部门统一拨付、监督使用。二是建立严格的信息披露制度，提高住房公积金管理的透明度。规定统一的信息报告和报表格式，定期向社会公布公积金的利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会监督。三是运用先进科技手段，对公积金实行网络化管理。对城市范围内的住房公积金管理中心和受托银行的资金账户实行上下级之间、同级中心与银行之间的联网，以保证数据的一致性，从而使住房公积金实现良性循环。四是建立住房公积金外部审计制，每年聘请会计师事务所对住房公积金的归集、结息、贷款、投资等进行全面审计，重点审计运用是否合规，是否有挪用资金等违规违纪行为。

参考文献：

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〔２〕常华堂，张大勇．社会政策视角下城市弱势群体住房保障问题探析［Ｊ］．中国农业大学学报，２００６（０２）．

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〔５〕钱瑛瑛．中国住房保障政策研究［Ｊ］．中国房地产，２００３（０８）．

〔６〕奥沙利文主编．城市经济学［Ｍ］．北京：中信出版社，２００２年版：３５３－３５５．

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【责任编辑王东伟】