控规编制问题及对策整理

一、控规编制存在的问题：（又一控规调整的三种类型：修编、整合和局部调整）

（1）控规的前瞻性和预见性不足（来源：控制性详细规划的调整）控规在很大程度上停留于对城市现状的承认和描述，而在对城市未来的需求进行预测，对未来发展进行判断方面，所做的工作远远不够，必然会影响到控规的科学性和权威性。如城市的道路网络无法实施，某些大型项目选址落在规划范围内，实际建设项目与原规划功能不匹配设等等，从而出现对控规调整的需求。（2）前期研究工作不够充分（现行控规编制中存在的问题与解决思路），编制的依据不足（控制性详细规划编制方法的新探索）

任务重、时间紧，导致规划委托单位和编制单位对规划的前期研究工作做得不够充分。很多内容在没有深入前期研究的基础上也可以完成，形式上很完整，但科学性和依据就不够充分，在审批阶段很难发现前期研究工作上的不足。（3）控规编制的层次和深度过于统一（现行控规编制中存在的问题与解决思路），规划内容不够规范（控制性详细规划编制方法的新探索）

控规编制要根据具体的地域特征而采取不同的控制深度。各城市缺乏统一的编制标准，导致规划内容大相径庭。

（4）控规技术指标确立的科学性、灵活性不足

选取控制指标的根本目的是为了实现规划控制意图。所以，在控制指标的选取应在广度上涵盖不同专业行政管理部门所管理的城市空间资源要素，强调其综合性。但不可盲目求同，选取指标时应具有一定的灵活性，对于不同区位、地区、用地性质应该有不同的规划意图和控制目标，在控制内容方面也应当各有侧重。规划部门为了了便于操作和管理，保证控规编制成果的速成，制订了一整套控制指标来满足开发建设的基本功能，并模式化地套用到控制区域内的所有地块。这种模式化的做法忽视了不同用地性质的控制需求，无法确保城市空间环境的高质量和对城市地域特色的保护。更为严重的是，控制指标在全国范围内趋向一致，“千城一面”的现象严重，城市地域特色消逝怠尽。模式化的指标体系科学性和灵活性严重不足，也会导致控规调整现象的产生。

（5）控规编制中生态环境指标建设缺失

控规编制过程中过分强调对于人工环境建设的控制，对于自然生态环境保护

控制的意识淡薄导致生态指标缺失。现有的生态环境指标选择上过于形式化导致生态环境控制引导作用的缺失。现有控规中生态指标的选取过于模式化，缺乏科学评判过程，缺少针对性，在规划过程中难于落到实处。

（6）缺少城市整体经营的观念和措施

缺少整体经营观念，导致控规没有把旧城控制与新区开发有机结合，没有认识到新区开发对旧城控制的巨大支持作用，因而使旧城的改造举步维艰。

（7）控规编制中控制方法不够完善

首先，兼容控制不完善。当前控规编制普遍采用《城市用地分类与建设用地分类标准》进行用地分类，该标准明确规定了一块用地只能划分为一种用地性质，不是某类用地就必须是另一类用地，非此即彼。然而实际生活当中，因为发展的需要或是其他原因，经常对用地性质这一控制指标进行调整变更，如将工业用地改为居住用地或商业金融业用地，或将居用地改为行政办公用地甚至城市公共绿地等，调整后的用地性质自然与原控规不相符合。若调整范围过大，则需要对控规进行整体编制或调整，这种耗费大量人力物力的调整现象，也反映了现阶段控规编制在用地定性上规定性有余而灵活性不足的问题。确定用地性质是规划编制中较为核心的内容，从本质上讲，规划控制就是对城市土地用途的控制，这就要求编制过程中对用地性质的分类既要有规定性，又要有兼容性。

其次，用地分类标准不够完善。

（8）控规调整审查机制不完善

控规调整审查环节还存在审查周期较长的问题。一方面，承担调整论证的规划设计单位没有法定的工作周期，论证时间较长。另一方面，正式申报后的审查环节较多，工作周期较长。

（9）控规调整公众参与机制不健全，公众参与流于形式

控规调整涉及的利益复杂，不仅关系到建设开发项目业主的利益，也关系到政府管理工作的开展，还关系到周边地区群众的生活环境质量，因此控规调整过程中必须尊重群众的知情权和参与权。

目前，控规调整采取的公示方式为网上公示或规划主管部门大厅公示栏进行公示，但公示效果都不是很理想，出现网上公示的点击率低，公示栏意见箱中未收到公众反馈的意见等现象，在一定程度也反映出了目前的公众还没有真正地参

与到控规调整的决策中来，只是过程性的被动的参与，往往流于形式。

（10）规划成果可操作性不强（控制性详细规划编制方法的新探索）

二、控规编制、调整的对策

（1）强化基础资料收集，做到精准控制规划（新时期控规修编的几点体会）包括核对完善地形信息、现状空间信息整理、更新规划成果信息、全面梳理开发动态等方面。

（2）全面评估实施情况，提出修编建议思路（新时期控规修编的几点体会）总体层面评估，如人口、用地和规划结构设施评估，开发总量实施评估、开发动态实施评估，相关规划落实总体评估。

分项内容评估，如公共服务设施实施评估，交通规划实施评估，市政基础设施规划实施评估。

（3）切入规划管理需求，创新编制技术手段（新时期控规修编的几点体会）分程度控制：刚弹性控制，分强制性、规定性、引导性三个程度。

分类别控制：实位、虚位、点位、指标控制。

交通容量控制：建立控规评估及方案阶段的交通容量评估模型。

公益性设施刚性控制：设置内容和建设容量的控制，公共服务设施配置一览表及配置要求等。

（4）构建控规编制生态指标体系

针对现行控规编制中过分强调对于人工环境建设控制的缺陷，将自然生态协调、社会经济高效、空间优化和谐作为规划编制的出发点和目标，结合生态控规生态环境、社会经济、空间发展三方面内容，形成目标管理型、过渡调控型两级生态指标体系。

（5）加强城市整体经营研究，科学确立规划发展目标

经营城市的领域十分宽广，土地资源作为城市中最大、最具活力的资本，经政府运营手段逐步投入到市场后，利用率得到明显提高，土地的价值也明显提升，土地资源得到合理配置。在城市运营过程中，政府的主要责任是城市资产的最佳配置并实现城市资产增值保值，其职能由公共财产监管的单一角色转变为的资本运作者的多重角色，而决定城市经营有效进行的筹码就是土地开发控制指标的灵

活调节度。

（6）弹性划分地块，增强土地定性的兼容性

土地使用性质的定性兼容性问题在控规的编制过程中，体现得十分明显。要增强土地定性的兼容，就应做出相应的规定，区分相同性质用地在不同区位条件下的兼容范围。适当增加城市建设用地中的兼容性用地，可以较快的获得土地开发效益。从经济成本效益出发，若将兼容性用地安排在区位条件好、土地价格高的城市中心地段，城市中心地段因其土地开发效益较高，则容易吸引建设单位在此进行投资和开发，兼容用地可以增大土地适建范围的灵活性，有利于提高土地资源的利用效益，也有利于综合评价所处片区的建筑密度和空间匀质度。若将兼容用地安排在低价较低的城市周边地段，那么建设单位就多了可选择的余地，有利于其全方位筹集资金，进行土地开发，从而达到土地资产的增值。

（7）建立控规指标的信息公开制度，公众参与全程介入规划编制在调整申请阶段及时将控规调整的目的、内容、必要性传达给有关社区居民，收集社区意见，做好民意调查。应重视提供相关信息的全面性，对变更用地的基础资料、其周边的建筑情况、周边用地的拟建项目情况等向社会公开;重视提供相关信息的及时性，应提供足够及时的控规指标调整的结果和最新变动的信息。确保信息公开图纸内容的精度，防止公众参与流于形式。

在控规评估阶段、编制阶段和成果完成阶段深入贯彻公众参与，全程介入规划编制。

（8）规范控规成果，有效区分控规成果的各大功能（控制性详细规划编制方法的新探索）

法定文件、技术文件、管理文件各自的作用。

（9）建立对控规定期整体修编和局部调整相结合的并行机制

由政府组织定期对控规进行整体修编。强化经济分析在控规编制中的佐证作用。规定城市土地开发和公用设施配套。通过规划编制的完善，加强控规对城市发展的宏观调控和有效引导。维护控规编制成果严肃性的基础上适度增强灵活性和可操作性，注意与规划管理的衔接。加强控规与其它规划如总规、分规、修规、城市设计等的合理衔接，避免控规与其它规划之间出现矛盾。

（10）完善控规的调整程序，加强控规调整的管理工作

为保障控规实施的顺利进行，有必要推行对控规调整程序的改进。具体改进措施如下：(1)明确对申请单位的资格审查程序，重点审查其是否具有土地使用权；(2)区别对待各类申请项目，建立分类处理机制；(3)对控规调整申请材料及规划成果进行真实性审查，并建立控规调整申请单位及规划编制单位的信用档案，以防止申请材料的作假行为；(4)非经营性控规调整申请项目(特别是社会公益项目)可在受理程序阶段予以批复，审批结束以后应对社会公告审批结果，并由规划信息中心对控规数据库进行及时更新；(5)公示控规调整方案，并安排审查会议。即应坚持“批前公示”；(6)应协同相关部门对控规调整方案的审批采取票决制；(7)应将控规调整审查会议纪要报告市政府，有利于规划部门接收市政府监督；(8)对控规调整实施分级审批；(9)建立控规局部调整的成果管理机制。

（11）应用规划设计的辅助技术，为控制指标的确定提供依据（控制性详细规划编制方法的新探索）

通过城市设计、交通影响评价、GIS空间分析等技术手段，分析编制区的空间环境、交通状况和强度分区，并鼓励应用三维模拟技术动态表现规划效果。