社会保障制度实施的必要性

社会保障制度实施的必要性

1. 资金筹措难, 参保率低, 覆盖面窄。

在农村社会保障资金筹集方面, 我国一直实行的是“个人缴费为主, 集体补助为辅, 国家政策扶持”的原则。农村税费改革前, 农村社保基金主要来源于县财政和乡村集体投入, 费改税后, 乡镇财政收入剧跌, 单靠政府的财政投入已不能满足其对资金的需求, 造成社保基金的供给不足。国家扶持政策难以落实, 大多数集体无能为力, 资金的筹措只能靠农民个人缴费。然而, 农民收入水平低, 导致其参保率低, 投保档次低, 2005 年全国只有2123 个县开办养老保险, 参保率为10%。社会保障资金筹措难的现状, 直接导致了农村社保覆盖率低。根据国务院2006 年1 月公布的最新《农村五保供养工作条例》的规定, 国家只对缺乏或丧失劳动能力, 生活无依靠的老、弱、孤、寡、残享有五保供养待遇, 而对农村人口的养老, 医疗没有提供更多的保障, 民政工作中许多应保未保的现象仍然存在。目前, 全国仅有1 / 3 的乡镇建立社保网络, 1 / 4 的村委建立社保基金, 大部分农村居民仍被挡在“社保圈”外。

2. 农民缺乏社保意识以及人口老龄化带来的压力

家庭保障是农村社会保障的主要形式。传统的“养儿防老”, “靠人不如靠己”的思想支配着农民的行为, 它与中国几千年的家庭伦理观念是紧密相联的, 农民由于自身过于现实的考虑, 他们的支出主要用于衣、食、住、行, 对于参加社会保障的意识比较淡薄。据统计2004 年农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中, 食品占绝大比例, 为47.23%, 其次是居住为14.84%, 医疗保健仅5.98%, 养老保险不到2.21%。目前, 我国已进入老龄化社会, 据2005 年2 月在广州召开的全国省级老龄办主任会议资料显示, 我国60 岁以上人口已达到1.34 亿, 超过总人口的10%, 其中65 岁以上人口1.1 亿,占总人口的8.5%, 并且以3.2%的速度持续增长。全国70%以上的老龄人口分布在农村地区, 农村老龄化问题较为突出, 人口老龄化导致社会劳动人口减少, 社会负担加重。

3. 管理体系不完善

农村社会保障的现状是多家分割、条块分割、多头管理、各自为政, 缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看, 部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理, 医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或

乡村集体共同管理, 农村养老和优抚救济归民政部门管理, 一些地方的乡村或乡镇企业也建立了社会保障办法和规定, 有的地方, 人民保险公司也搞了社会保障, 形成了“多龙治水”的管理格局, 不同的利益关系引发管理决策的矛盾冲突, 也降低了工作效率, 最终导致一系列的问题。

4. 缺乏必要的法律保障, 难以保证保值增值

社会转型时期农村社会保障的问题及对策分析法律是农村社会保障实施的基础和可靠保障。我国农村社会保障制度还在健全过程中, 没形成法律体系, 使农村社会保障工作无法可依, 无章可循, 致使农村社会保障基金管理缺乏约束, 资金使用存在风险大, 无法解决保值增值的问题, 有的将社会保障基金借给企业

周转使用, 有的用来搞投资, 严重影响基金正常运转。投资风险和增值的高要求使社会保障基金变为烫手的钱。

二、社会转型时期农村社会保障问题的对策分析

党的十六大报告提出, 有条件的地方, 探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“农村养老保障以家庭为主, 同社区保障、国家救济相结合”这是从我国基本国情和农村实际出发完善社会保障体系, 实现全面建设小康社会的

宏伟目标的重要措施。我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情, 即人口多, 底子薄, 经济落后,劳动者无固定收入, 老龄化速度快, 地方发展不平衡。因此,建立我国农村社会保障制度的指导思想是: 从农村实际出发, 坚持以保障农民的基本生活为目的, 借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训, 以农民的自我保障为主, 与家庭保障、集体保障、企业保障相结合, 建立一个科学、系统、规范, 包括养老保险医疗保险, 社会保险、社会福利、社会救助等全方位的、城乡一体化的有中国特色的社会保障体系。

1. 拓宽渠道筹措资金, 加大财政投入

资金问题是我国农村社会保障的核心问题。要给广大农民建立社会保障制度, 无疑需要巨额的资金投入。首先, 国家应保证对农村社会保障的资金投入, 财政投入在农村社会保障体系中起到一个启动作用。据劳动和社会保障部的最新预测, 中央财政如果每年转移支付200 亿元, 中国农村就有望建立农村养老保险制度, 中国8 亿农民就可普遍地老有所养。近年来, 我国财政收入稳定增长, 2005 年1 月至11 月,全国财政收入比同期增长8.5%, 其中, 中央财政收入15560.98 亿元, 增长17.5%; 地方财政收入13380.92 亿元, 增长19.8%。这说明, 现在开始大幅增加农村社保支出, 国家财力是可以承担的。其次, 发行国债、农村社保福利彩票, 接受企业和社会捐助, 开征社会保障税等。再次, 对农民个人收入挖潜拓面, 从做好“三农”工作, 解决“三农”问题入手, 在政策上对农业进行支持、保护, 推广农业技术, 调整农业结构, 对农民进行技能培训, 实现农村剩余劳动力转移, 切实减轻农民负担, 提高农民收入, 是农民投保变为现实。

2. 建立个人账户, 并灵活管理

建立个人账户是我国社会保障制度改革的方向和世界社会保障改革的潮流, 不管集体补助多少, 或有无补助, 连同个人缴费全部计入以身份证号为编码的个人帐户, 属个人所有, 让农民既有安全感又有自主感, 从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。根据我国的实际情况, 对于个人账户应采取灵活的管理方式。首先, 缴费额要灵活。我国幅员辽阔, 各地农民收入异大, 且收入存在不稳定因素, 很难确定统一缴费标准, 应允许各地区灵活选择缴费额。其次, 缴费方式要灵活。允许按年、季、月缴费, 可以中断后再补缴。参保人员可选择缴费地点, 可随时办理保险关系转移手续, 转移前后缴费时间合并计算, 逐年积累, 到期定期支取。

3. 从实际出发, 因地制宜, 积极稳妥, 不搞一刀切

社会保障以保障农民最迫切需要解决的基本生活为原则。在经济发达地区,

在参加基本养老保险外, 鼓励农民根据自己状况自愿参与商业险、储蓄, 使其全面展开; 中等地区,先从养老保险和医疗保险入手, 创造条件逐步展开; 对经济落后的贫困地区, 要把社会保障与救济救灾工作统一起来,扶持贫困户参加社会保险, 提高他们战胜灾害, 脱贫致富的能力。鉴于农民“因病致贫, 因病返贫”, 要大力推进新型农村合作医疗。在社会保障工作具体步骤上, 必须贯彻“先易后难, 逐步推进, 重点突破”的战略方针。先搞好进城固定从事二、三产业的农民和国有企业城镇集体企业、乡镇企业、三资企业、私有企业农民职工的社会保障, 特别是养老和失业保险, 然后逐步把农村人口统进来, 最后实现城乡社会保障一体化的飞跃。

4. 规范社会保障管理体系

农村社会保障中存在的问题和农民投保热情不高, 意识淡薄, 与农村社会保障体系管理不规范有着密切的关系。要使其能够健康发展, 必须完善农村社会保障的管理体制, 在宏观上, 要实现统一管理, 统一规划, 由政府设置权威机构领导管理, 规范收支标准, 实施办法, 监督农村社会保障资金的征收, 管理, 经营

和发放等; 微观上, 要依靠基层组织和群众性组织, 分级分类负责各地区社会保障事业的管理, 执行和监督, 努力建成分工协作的社会化, 法制化的社会保障网络。

5. 加强法制建设, 加大宣传力度

社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性, 它体现的是社会成员在

政府保障下的平等保障权利。农村社保体系的建立, 离不开相关政策措施等软件设备的支持, 经验证明, 发达国家的社会保障制度之所以比较成熟, 一方面是因为靠较强的经济实力, 另一方面是靠完善的法律制度。过去,我国社会保障主要依靠行政管理中的相关措施, 缺乏法律的规定性, 而且农村社会保障中出现的资金来源不规范, 投保账户混乱, 挪用和占用社会保障资金等管理混乱的情况, 大都源自于社会保障方面没有建立起完善的法律法规。应加强宣传, 通过教育培训, 信息咨询, 三下乡等活动和服务, 对农民进行社保知识的普及和教育, 增强农民抗风险的思想和维护自己权益的意识, 使广大农民知法懂法, 依照相关法律法规参保, 在实际宣传过程中尤其要注意向农民说清楚缴纳社会保障费和缴纳各种

集资费用性质完全不同, 让农民清楚农保的收益性、可靠性和规范性。

三、发展和完善农村社会保障的对策

一、统一认识，转变观念，为建立和完善农村社会保障制度提供思想先导

因此，要建立和完善农村社会保障制度，要注意以下几个问题：

首先，要统一宏观认识，认清重大意义。农村社会保障制度是我国社会保障体系建设的一个重要组成部分，是解决“三农”问题和全面建设小康社会的必经之路。党的十七大报告提出我们要高度重视农民的社会保障，有条件的地方应该把建立农村社会保障体系作为实践“三个代表”重要思想、科学发展观的一项重要举措来抓.思想是行为的先导，可以说，我们必须认清现阶段建立和完善农村社会保障制度有着重大的长远的意义，是一项非常必要、紧迫和艰巨的任务。

其次，要强化政府职能,突破路径依赖。随着我国改革的进一步深入, 传统的土地保障和家庭保障的保障功能已经明显持续弱化。因此, 政府必须要充分认清

自身在建立和完善农村社会保障制度中的主导作用和要履行的自身职能。政府要加大对农村社会保障制度建设的组织领导以及财力物力支持，搞好相关法规政策宣传,促使社会保障体制向农村延伸,逐步缩小城乡社会保障水平的差距。这既能解决传统路径依赖问题,也能有效地缓解我国城乡居民间社会保障的不公平状况，推进城乡统筹发展和建设社会主义和谐社会。

二、项目整合，统一规划，为发挥农村社会保障整体效益提供政策规范

长期以来,我国社会保障体系实行的是分部门分级管理体制。农村社会保险主要是社会养老保险和医疗保险(合作医疗),养老保险虽然由民政部门统一管理,但项目间仍然存在互不联系,各自为政的局面，导致了各个项目之间协调不好，优势发挥不出，整体效益不高的问题的出现。因此,要真正整合好社会保障项目，发挥农村社会保障的整体效益，应该做到以下几点：

首先,要整合单项保障,使离散状态的社会保障项目成为一个有机整体。不同的保障项目，有不同的特点，我们要对其进行准确定位，搞好各个项目之间的协调，包括政策和做法上的协调，保障内容和保障对象的衔接，发挥其优势。例如最低生活保障应该与扶贫很好地结合,社会养老保险与最低社会保障之间要很好地衔接。投保的农民, 凡生活水平低于当地生活保障标准的都应享受最低活保障，同样享受最低生活保障的农民,也应享受养老保险基金中的集体补助,不能简单地采取多交多补,不交不补的办法。

其次,要整合生活与服务保障,完善保障功能。社会保障主要包括生活保障和服务保障两个大方面，就是说除了物质帮助外还需要服务层面的保障,而且，在基本生计解决后,服务保障往往是更重要的需求。目前，农村主要依据的服务保障实体有敬老院、福利企业、扶贫经济实体、农村互助组织等。另外，一些地方以敬老院这些实体为依托,率先建立了多种多样的社会保障服务网络。如优化安置服务网络、残疾人服务网络、救灾扶贫服务网络、老年人福利服务网络等等，这对提高服务保障的水平是有益的尝试[3]。

三、加快立法，规范运行，为全面推进农村社会保障工作提供法律遵循

目前，我国农村社会保障制度的法规建设不是很健全,立法层次很低，甚至严重滞后，可以说难以适应农村社会保障工作的要，特别是法规建设上存在的弊端，使许多社会保障工作无法可依。另外，农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能像以的简单以政策的形式出现，只有这样，才能用法律所具有的强制性，确立农村社会保障的法律地位，为全面推进农村社会保障工作提供法律遵循。因此，要全面推进农村社会保障工作，必须加快农村社会保障立法工作。较为有效的立法对策为：

首先，要制定一部适合农村的社会保障法规。要改变农村主要依靠家庭保障和土地保障，几乎没有社会保障这一状况，不是一朝一夕的事,而是需要一个长期的过程。所以，在完善统一的社会保障立法的前提下,有必要制定一部适用农村的特别保障立法，为我们开展农村的社会保障工作提供法律遵循。我个人认为农村的特别保障立法的内容应该包括保障对象、范围、原则、内容、标准、农村社会保障管理和法律责任等内容，切实可以保证农民所享有的社会保障权益得到法律保护。其次，建立和完善相互配套的法律体系。法律是一个复杂的体系，而且，不同领域的法律之间又是相互联系，互为作用的。所以说，要解决好农村

社会保障的立法问题,不仅需要制定相关领域的专门法,还要解决其他法律部门的配套与协调问题。例如我国刑法未将社保基金列入特定款项的保护范围, 为了保证社保基金的专属用途[4]，就要明确法律责任，对那些不按规定擅自克扣、挪用或侵吞社保金的性质恶劣的人员和单位，就要追究其刑事责任，这就要求我们去修改现行刑法，从而在某种程度上强化对农村社会障的实施机制。为了鼓励土地流转制度的创新,增强土地在农村社会保障中的作用，就要求我们去修改现行土地法；农民工具有很强的流动性，要将全部流动人员纳入基本社会保障中，建立统一的社会保障体系，必须改革现有的户籍管理制度[5]。另外，农村社会保障法以法律的形式建立起来，那么它就规定了农民应享有社会保障利益，任何侵犯农民享有社会保障权益的行为都构成侵权行为，这就要求我们去修改现行有关侵权法的规定等。第三，建立和健全农村社会保障的司法机制。法律制定出来了，这会为我们开展社会保障工作提供遵循，但法律制定得再好,如果没有严格公正的执法, 农村社会保障制度依然是无法真正建立起来的，发挥其真正的作用，这样就使得农民的权益容易受到侵害。因此,要建立一个完善、有效的农村社会保障体系,在立法完备的基础上，还要有完善的司法机制与之相对应，切实能让农民在社会保障权益受到不法侵害时获得有利的司法保护,同时，可以对社会保障领域里发生的违法犯罪案件及时审理。