中国传统文官制度及其特点

中国传统文官制度及其特点

本文摘自《国家教育行政学院学报》2007年第2期

中国是世界历史上最为悠久的文明古国之一。在其漫长的发展历程中，逐步形成了一整套规范严密的文官管理制度。这些制度不仅使古老的中华帝国运转有序，也对当时的许多国家乃至西方近代文官制度的形成产生了重要影响。深入研究文官制度的历史变迁，可以为我国建立科学合理的国家公职人员管理制度提供必要的历史借鉴。为此，笔者考察了中国传统文官制度的诸多层面及其特点。

一、中国传统文官制度诸层面

1、文官录用制度。

中国古代文官的录用制度主要有：先秦时期的世袭制、秦汉至魏晋南北朝时期的荐举制以及隋唐宋元明清时期的科举制。

(1)世袭制。世袭制亦称世卿世禄制，盛行于夏、商、周时期，其基本特点是王权与族权相统一。即依据家族血缘关系来确定政府各级官员的任用以及官爵高低和等级尊卑。最具有代表性的形式是西周时期实行的分封制和宗法制——王室与贵族凭借宗法和血统来世代承袭高官显职、亲贵合一。

(2)荐举制。春秋战国时期，王室衰微、诸侯割据。为了在激烈的兼并战争中获胜，各国非常重视选贤任能，因此官员的选拔方式开始多样化。秦汉以后，文官选拔制度主要是荐举制。其中，察举、征辟是其主要方式。察举是自下而上的选官方法，即朝廷根据不同的需要设立各种科目，指定有关的官员担任举主，依照规定贡上相应的人才，经朝廷检定后予以录用或升迁。所以，考试是察举制度的重要环节。考试的内容涵盖了道德品行、文化修养和办事才能等各个方面。征辟是自上而下的选官方法，即皇帝特征和聘召品学皆优之士任高级官员，公府与州郡可辟除掾属佐吏。此外，还有其他选官方式，如高级官吏保任其子弟为官的任子制度以及郎选、官学人仕、纳粟买爵等多种形式。魏晋南北朝时期的选官制度是九品中正制。九品叶1正制亦称九品官人法，即在州郡设大小中正官，按家世门第和道德才能考察和推荐人才，人才分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九个等级。由于九品中正制极重出身门第，故出现了“上品无寒门，下品无士族”的局面，成为门阀贵族垄断政权的工具。

(3)科举制。科举制创建于隋朝，发展到唐代就已十分完备。主要设有常科和制科两种。常科科目有秀才、进士、明经、明法、明字、明算、一史、三史等等，其中以明经和进士两科最为重要。明经一般考帖经、墨义、时务三场，以《礼记》、《春秋左氏传》、《诗》、《周礼》、《仪礼》、《论语》、《孝经》等儒家经典作为考试内容。进士先考帖经，次考诗赋，最后考时策。考试由礼部主持，合格者再参加由吏部主持的面试，面试内容为身、言、书、判四个方面。为保证考试公正客观，还对试卷采取了弥封、誊录、糊名等措施。宋代采取重文轻武的基本国策，因此十分重视科举制度，扩大录取名额，并确立了殿试制度。明清两朝的科举制度得到进一步发展。其考试细分为乡试、会试和殿试三个层次，每三年举行一次。相对世袭制和举荐制而言，科举制具有极为重要的进步意义。首先，在形式上初步实现了平等竞争，为大批的社会下层人士提供了一条凭个人努力而入仕为官的途径；其次，提高了政府官员的素质，加强了中央政府的集权统治。但自明清以后，由于其考试内容死板教条、文章格式僵化而不符合社会需要，在清末时期被废止。

2、文官的等级与俸禄制度。

中国古代官员的官职代表其职守权限，品秩表示其等级高低。周代的品秩制度是“九命制”，即以九个等级来确定诸侯百官的品级地位。秦汉实行粟石品级制。魏晋时期则采用品、石、班、命等划分官等的方法，并逐渐形成了九品十八级官制。隋朝官分九品，每品又分正、从两级，共有十八级。此外，还有封爵制度，如《周礼·王制》记载“王者之制爵禄，公、侯、伯、子、男凡五等”，后秦国商鞅制定了二十等军功爵制。秦汉承袭了二十等军工爵制，但有所变化。唐代实行五等九级爵制。明代皇室封亲王、郡王两种爵号，功臣封爵分公、侯、男三种。清代功臣封爵，分为二十七等。

俸禄是官员的经济报酬，按其等级发给。《周礼·王制》云：“任官，然后爵之；位定，然后禄之”。从西周到隋都是实行以实物为主的俸禄制度。秦以前的官吏俸禄主要是封地和禄田。两汉时期以粮食为主，俸额以斛为单位，按月发给。唐代官员俸禄有岁禄、月俸、职分田构成，实行实物、货币和土地并行的俸禄制度。宋代官员待遇优厚，俸禄以货币为主，官员除了月给俸钱之外，还有禄粟、职田等实物和土地报酬，以及“衣粮钱”、“餐钱”、“给券”、“茶汤钱”等津贴。明代官员俸禄是以米为单位，折成钞、钱、布、银等形式发给百官。清代官员的俸禄以银为主，银米兼支。

3、文官考核与奖惩制度。

考核奖惩制度由来已久。传说在尧舜时代就已实行“三载考绩，三考黜陟”。西周时期对官员的考核主要采取“巡狩”和“述职”两种方法。战国至隋，考课奖惩官吏的主要形式是“上计”，即岁末年终下级官员向上级官员汇报一年的工作情况。隋唐时期，吏部专设考功司负

责官员考核。唐代官员考核的标准是“四善”、“二十七最”。“四善”为：“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈”。“二十七最”则规定了不同行政责任的工作准则。明代文官考核有考满和考察两种形式。考满是对官员任职以来情况的全面考察，考察结果分称职、平常和不称职。考察又称“大计”，项目有贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨。清代考核京官为“京察”，考核外官为“大计”。考核中纠以六法，即不谨、疲软者革职；浮躁、不才者降调；年老、有疾者休致。清代官员的赏罚也是等级分明。如升赏有即升、推升、议叙、加俸、加顶带、荫子侄、入旗、图形紫光阁等等；降罚有罚俸、降级留任、降级调用、革职留任、革职、撤祠、赐恶名、赐死等。

4、文官监察与回避制度。

据甲骨卜辞记载，商代已有御史一职。战国时期，御史已有监察职能。秦汉时期，御史大夫的职掌为“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”，主要负责监察。汉武帝将全国分为十三个监察区，各设刺史一人，以六条问事，监察地方官员。唐代中央设御史台，下属台院、殿院、察院，专司监理。宋代除了设置御史台来“纠察官邪，肃正纲纪”，还设有谏院，谏官和御史可“风闻弹奏”。明代改御史台为都察院，设十三道监察御史，定期到地方巡回监察，称为“巡按御史”，又新设六科给事中对中央六部对口监督。清代将六科给事中合并于都察院，与御史合称“科道”，专司监察。

回避制度主要有避亲和避籍。汉代的“三互法”规定，“婚姻之家及两州人士不得交互为官”。唐代官吏不得在本籍及邻近州县任职，凡职责相联或监临检察官，亲族均需回避。宋代有避亲法、避嫌法和避籍法，对回避的范围、种类均有明确规定。清代有地区回避、亲属回避、师生回避、拣选回避等，即官员不得在原籍五百里以内的地方任职，有直接血缘关系或姻亲关系者，不得在同一衙门、有直接隶属关系的衙门或互为监察的部门任职。

5、文官的休假与致仕制度。

两汉官吏即可“五日得一休沐”；隋唐官吏有例假、节假、事故假、婚丧假、病假等；明代官员病假不得超过三个月，探亲假为两个月，还有定期的休沐假。

致仕之意为“还禄位于君”，即官员因年龄、身体等原因辞去官职。“七十而致仕”，古代官员的退休年龄一般为70岁，退休后依据其在职时的官品可享受若干待遇。但也有贪恋权势而不愿隐退者。白居易的《秦中吟·不致仕》一诗就讽刺了这种现象。

二、中国传统文官制度的特点

中国古代官吏制度曾在中华文明的历史进程中发挥过重要的作用，也形成了自己的特点。

1、至高无上的王权是传统文官制度存在和运行的基础。

君主集权专制是中国古代政治统治的基本形式。君主握有包括官吏在内的一切臣民的生杀予夺大权，各级政府、大小官员都只是王权的组成部分。而且文官队伍层层节制，上级官员主宰着下级官员的升降任免，自上而下的授权与控权体系使权力指向单一、人身依附严重，导致官员形成了亦主亦奴的双重人格，对上曲意逢迎、对下作威作福，由此滋生出种种弊端。

2、腐败现象严重。

产生腐败的根本原因是在于公共权力制约机制的缺失。所以，可以说，腐败是一切专制体制不可救药的固疾。在中国古代君主集权专制体制之下，尽管有诸多法令和专职监督机关，但由于监督机构的权利与政府其他部门的权利同出一源，且监察体制单一，其作用和效力极其有限，所以官员腐败的现象比较严重。

3、缺乏行政管理的知识和技能

在中国古代分散的小农经济状态下，政府官员的职责十分简单。各级官员最基本的职能为兴教化、倡礼仪、维持治安和催粮征税。关于行政技术的问题则更多地倚重于幕僚和胥吏，且中国古代基层社会由地方乡绅自治，极少需要国家行政权力干预，因而官员不可能也不需要具备整合、调控、管理社会的行政知识和技能。

4、官本位。

官本位是古代官制文化的核心。官员不仅拥有权力，还拥有财富、声誉和各种特权；做官首先是一种身份等级，其次才是一种职业。从观念形态来看，“劳心者治人，劳力者治于人”是传统文化基本的价值取向，而“万般皆下品，唯有读书高”的古训亦可引申为“唯有做官高”。这主要是因为做官有种种好处。首先，在古代社会分层体系中，元代人分十等，官居第一，即“官”代表较高的社会地位。其次，升官与发财始终紧紧联系在一起。官职可以带来巨大的经济利益。官员除了有正常的俸禄之外，还有占田荫客、不纳赋税、不服劳役、年节赏赐、陋规津贴等各种好处。再次，法律还赋予了官员种种特权。王公贵族即使犯罪，亦有“八议”或“官当”制度，即可免于或从轻处罚。

中国古代文官制度历史悠久、体系严密。特别是实行了1300多年的科举制度，作为考选官员的形式在技术上已臻于完善，其体现的“公平竞争，择优录取”的精神深为当时欧洲各国所仰慕，并对西方近代文官制度的创立产生了巨大的影响。1983年，美国卡特总统时期的人事总署署长艾伦·坎贝尔在中国演讲时说：“当我被邀请来中国讲授文官制度时，我感到非常惊讶。因为在西方所有的政治学教课书中，当谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国”。令人遗憾的是，由于缺乏相应的政治、经济和文化条件，中国传统文官制度并没有在近代的社会转型中获得新生，而是随着大清王朝一道覆灭。在欧美国家的侵袭下，中国仿照西方开始了建立近代文官制度的艰难探索。