《公共组织学》讲义

《公共组织学》讲义

第一章绪论

（一）组织与公共组织

1、组织的定义：组织是人们为了达成共同的目标，按照特定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、动态的人类共同体。它是包括组织成员、组织目标、组织结构、组织制度、组织行为和组织环境等基本要素在内的稳定的和不稳定的人类组合系统。

2、公共组织的含义：广义的公共组织是以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织。狭义的公共组织仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。可从不同的角度理解：（1）静态的公共组织结构。（2）动态的公共组织过程。（3）生态的公共组织环境。（4）心态的公共组织意识。

3、公共组织的构成要素：（1）组织人员；（2）物质因素；（3）职能目标；（4）机构设置；

（5）职位设置；（6）权责划分；（7）法制规范；（8）技术和信息。

4、公共组织的分类:

（1）以组织目标分：互益性组织、营利性组织、服务性组织、公益性组织。

（2）以所拥有的公共权力的强制性大小划分：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织。

（3）我国：中国共产党组织、人民政协组织、国家权

力机关、行政机关、司法机关、事业单位、社会中介组织。

5、公共组织的特征：

（1）公共性；（2）政治性；（3）法治性；（4）权威性；（5）广泛性；（6）独占性。

6、公共组织的功能：（1）公共组织是公共管理的主体。（2）公共组织是公共管理人员的归属。（3）公共组织是公共管理的支点。

（二）公共组织的研究途径

1、管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是如何最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。

2、政治途径：（1）多元主义；（2）自主性（3）与立法机构的联系（4）分权

3、法律途径：（1）独立性（2）委员会形式（3）替代性争端解决

4、政策途径：（1）公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。

（2）政策制定和政策执行是不可分的。

（3）分权的政策执行比自上而下的政策执行更有

效。

（4）政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。

（5）在政策执行过程中，政策网络比科层组织效

率更高。

5、文化途径：从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变。

6、网络途径

（三）公共组织学的研究视阈

1、公共组织学的学科定位：行政组织学是公共组织学的分支学科。行政组织学包含于公共组织学之中。公共组织学包含于公共管理学，行政组织学包含于行政管理学。

2、公共组织学的发展前景：（1）公共管理学科的发展是公共组织学兴起的根源。（2）要实现公共组织的科学化、民主化和法制化，必须对公共组织进行系统研究。

第二章公共组织理论

（一）前管理学时期的组织管理思想

1、中国古代的组织管理思想

（1）国家管理方面：①孔子：德治与王道；②韩非：法治与霸道；③荀子：礼法相济与王霸相杂。

（2）组织管理方面：①《周礼》：六官三百六十职；②《尚书》：管理者不能越权。

（3）人事管理方面：①《墨子·尚贤》：贤者举而上之；

②孔子：礼仪之国；③《管子》：德以合人，人以德使。

（4）军队管理方面：①姜尚：爱军、赏罚分明、赏罚结合；②《孙子兵法》：国事为重、将为国辅、视卒如子、以法治军、知者必胜、谋略取胜。

2、外国古代的组织管理思想

（1）《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。

（2）古代埃及设立宰相职务，从而把神权和世俗权力区分开来。

（3）欧洲中世纪的教会管理。

3、近代西方的组织管理思想

（1）在管理职能、管理原则的研究方面：①亚当·斯密的《国富论》；②塞缪尔·纽曼的《政治经济学原理》；③约翰·斯图亚特·穆勒的《政治经济学原理》；④艾尔弗雷德·马歇尔的《工业经济学原理》。

（2）军事理论家、数学家、思想家以及厂长、经理对具体的管理技术和方法的探讨。

（二）古典管理时期的组织理论

1、科学管理理论（代表人物：美国管理学家弗里德里克?温斯洛?泰罗，“科学管理之父”）

主要观点：（1）制定标准定额。（2）挑选一流的工人。（3）设置计划层、实行职能制。（4）实行新的奖励制度。（5）对组织机构的管理控制实行例外原则。

2、一般管理理论（代表人物是法国的亨利?法约尔，“管理理论之父”）

主要观点：（1）企业基本活动：①技术活动；②商业活动；③财务活动；④安全活动；⑤会计活动；⑥管理活动；管理五项职能：组织内行政人员所从事的计划、组织、指挥、

协调和控制活动。（2）组织管理十四条原则：①劳动分工。

②权力与责任。③纪律。④统一指挥。⑤统一领导。⑥个人利益服从集体利益。⑦人员的报酬。⑧集中。⑨等级系列。⑩秩序。⑾公平。⑿人员的稳定。⒀首创精神。⒁团结精神。

3、科层组织理论（代表人物：马克斯?韦伯，“组织理论之父”）

主要观点：（1）权威的类型：①卡里斯玛型权威；②传统权威；③法定权威。（2）官僚制组织的基本特征：①实现劳动分工。②各种公职或职位按权力等级严密组织起来，形成指挥体系。③通过正式考试成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织的所有成员。④实行任命制。⑤公职人员须是专职的，有固定薪金保证。⑥职务活动是私人事务以外的事情，受规则和制度制约。（3）官僚制组织的结构：①专门化的权限和任务。②职位按照“层级制”原则组织。③官员的选任以专业技术资格为标准，可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。

（三）行为科学时期的组织理论

1、人际关系学说（乔治?梅奥）：（1）“社会人”。（2）“非正式组织”。（3）管理职能。

2、需要层次理论（提出者是美国行为科学家亚伯拉罕?马斯洛）：（1）人的需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我实现的需要。(2)人首先产生最低层次的需要，当

需要基本满足后，才依次要求高层次的需要；人的需要带有发展的、动态的性质；管理人员须根据不同人的不同需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。

3、双因素理论（美国行为科学家弗雷德里克?赫茨伯格）：（1）保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工产生不满情绪。（2）激励因素基本上都是属于工作本身或工作内容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。

4、期望理论(美国行为科学家维克托?弗鲁姆）：(1)通过考查人们的努力行为与其所获得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并选择合适的行为，以达到最终奖酬目标。(2)用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”，E是“期望值”，V是“效价”）。

5、X理论—Y理论(美国行为学家道格拉斯?麦格雷戈）：（1）X理论：①多数人天生懒惰，逃避工作。②多数人没有雄心大志，心甘情愿受别人的指导。③多数人的个人目标是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能使他们为达到组织目标而工作。④多数人工作是为了满足基本的生存需要，金钱和地位才能鼓励他们努力工作。⑤能够自己鼓励自己和克制感情冲动的人，应负起管理的责任。（2）Y理论：①一般人都是勤奋的。②控制和惩罚不是实现组织目标的唯一方法。③正常情况下，一般人不仅会接受责任，而且会主动寻求责任。④在人群中广泛存在着高度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。⑤现代工业条件下，一般人

的潜力只利用了一部分。

（四）系统科学时期的组织理论

1、组织协作理论(美国的切斯特?巴纳德)：（1）社会的各种组织都是一个协作系统。（2）非正式组织对于正式组织的积极作用。（3）正式组织的基本要素:成员的协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息交流。（4）权威接受理论。（5）组织平衡论。（6）经理人员的职能。

2、决策组织理论(美国的赫伯特?西蒙)：（1）组织决策论；（2）组织目标论；（3）组织设计论。

3、系统组织理论(美国哈佛大学社会学教授塔尔科特?帕森斯) ：（1）从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标（既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。（2）组织系统模式的子系统：①目标与价值分系统；②技术分系统；③社会心理分系统；④结构分系统；⑤管理分系统。

4、生态组织理论：(1)最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。(2)里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了三种行政组织模式并阐述了它们的功能。

5、权变组织理论（英国的伍德沃德等人）：权变理论强调，管理者的实际工作取决于所处的环境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。

（五）当代组织理论

1、目标管理理论（美国著名企业管理专家德鲁克）

需要遵循以下三个步骤：（1）制定目标。（2）实施目标。（3）评价目标。

2、全面质量管理理论：（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励机制。（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他们同开发者之间的隔阂和对立。（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意识和敬业精神。（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。

3、绩效管理理论

（1）绩效管理的理论方法体系主要有：关键业绩指标法（KPI）和平衡计分卡法（BSC）。

（2）绩效管理具体包括如下四个环节：绩效计划、管理绩效、绩效考核、奖励绩效。

4、学习型组织理论（美国学者彼得?圣吉）

组织学习的方式：（1）能够系统地解决问题。（2）注重试验。（3）从自己过去的经验中学习。（4）向他人学习。（5）在组织内部实现充分的知识共享。

5、网络组织理论

（1）广义网络组织是指两个或两个以上的独立的实体

为迅速提供产品和服务，在一定时间内结成动态联盟，从而以强大的结构成本优势和机动性，完成单个组织难以承担的功能。

（2）狭义的网络组织定义在组织特征方面比较理想化，强调运用信息技术（特别是网络技术）达成一种完全松散、平等的组织形态。

（3）网络组织的特点：①组织边界模糊。②高度的流动性和灵活性。③并行作业，共享各成员的核心能力。④高协作成本。⑤蕴涵高风险。

（4）从网络组织的构建和运作看，有两个重要因素：①合作关系；②运作平台的网络。

（六）行政组织理论

1、传统公共行政学组织理论

（1）威尔逊提出了行政学赖以成立的前提，即政治与行政二分原则。

（2）古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。

（3）韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。

（4）怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框架：①行政组织体制。②行政责任与权力的分配。③优良行政组织的标准。

2、新公共行政学组织理论（瓦尔多、弗雷德里克森等）：（1）

新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问题的研究存在的不足在于：一是只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是理论上太空洞。（2）新公共行政学认为在公共行政组织中，存在着以下四种基本的运作过程：①分配过程②整合过程③边际交换过程④社会情感过程。

3、新公共管理组织理论：政府应该是一个为公众服务的机构；公众作为为政府提供税收的“纳税人”，是政府的顾客，理应享受政府提供的良好服务，公共部门有义务提高服务质量。为了提高公共部门的服务效率，政府有必要引进私营部门的管理方法。

4、马克思主义组织理论

第三章公共组织结构

（一）公共组织结构概述

1、公共组织结构的概念

（1）组织结构是指社会组织中建立起来的各种部门机构之间，以及以部门机构为依托的组织成员之间的权利和责任关系的结合方式，是表现组织各部分排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是执行管理和经营任务的体制。

（2）公共组织结构，就是公共组织的构成要素及其组合方式。

2、公共组织结构的基础：（1）组织层次与管理幅度是公共组织结构的两个基本范畴，二者共同构成公共组织结构的基

础。前者构成组织的纵向结构，后者则指组织的横向结构，纵横结合，构成组织的完整结构。（2）按照管理幅度和组织层次的相关关系，就可以形成两种组织结构：直式结构和扁平结构。

3、 公共组织结构的本质：（1）公共组织结构实质上就是

公共组织内部之间相对稳定关系的一种模式，它既表现为静态的组织结构，又体现在动态的组织活动中。（2）公共组织结构的内容，主要包括纵向层次结构、横向部门结构和组织管理体制等三种因素。

4、 公共组织结构的功能：（1）整合功能。（2）沟通功能。

（3）激励功能。（4）效率功能。

1、直线制组织结

构

2、职能制组织结

构

3、直线参谋制组

4、直线职能制组织结构

5、事业部制组织

结构

6、矩阵制组织结

构

（三）新型公共组织结构的类型

常规委员会制组织结

构

董事会制组织结构

理事会制组织结构

基金会制组织结构

2、 团队型组织结构：（1）团队型组织结构，是运用团队

作为协调组织活动的主要方式所形成的组织结构模式。

（2）组织内的团队依其目标、存在的目的和工作性质来分类，通常可分为：①问题解决型团队。②自我管理型团队。③多功能型团队

3、 虚拟型组织结构

虚拟组织，是指一个组织通过承包合同等方式，把组织内部的一些业务交给外部的不同专业组织去完成，而总部只保留为数有限的核心员工，其主要职责就是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。

4、网络型组织结构

具特征如下：（1）中间管理层的缩减以至取消。（2）管

理幅度增宽。（3）公共组织绩效的改进。

5、任务型组织结构

1）单一任务型组织

2）多元任务型组织

（3）延展任务型组织

（四）公共组织设计

1、公共组织设计：就是公共组织依据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行规划和确立的过程，它是通过对公共组织的各个要素进行合理配置和协调各个机构、部门之间职能，以达到提高组织效率的目标。

2、公共组织设计的原则：（1）职能目标原则（2）完整统一原则（3）精简高效原则（4）法制原则（5）职、权、责一致原则（6）人本原则

3、公共组织设计的影响因素：（1）组织环境因素（2）组织战略因素（3）组织规模因素（4）组织技术因素（5）权力体制因素

（1）基本职能设计Array（2）关键职能设计

（3）职能分解

（1）按照公共管理的职

（2）按照管理的环节划

（3）按照服务的对象划分部门

（4）按照地区划分部门

管理幅度与组织层次设计

职权设计

管理规范设计

第四章公共组织人员

（一）公共组织人员是指由公共部门管理的，由公共财政支付其报酬的，与政府的关系是由法律调节的，谋求公共利益，对社会和公众负责，并为国民服务的所有公职人员。分析：（1）公共组织人员是公共利益的维护者；（2）公共组织人员是公共权力的行使者；（3）公共组织人员具有双重身份。（二）公共组织人员的职业特征

（1）在于这种职业的公共性。

服务于全社会的。

（3）在于这一职业的政治性和权威性特征。

2、公共管理的从业要求体现为法律要求和道德要求两个方

面。

3、公共组织人员的职务：（1）职务，是指组织通过成文的

法律、规章或不成文的习惯等对组织中某一工作岗位任职者

的权利义务关系的约定。（2）公共组织人员的职务所产生

的权利义务，不是由公共组织和公共组织人员双方协商，而

是“法定”的。（3）公共组织人员的职务在不同的国家区

别标准不同。

4、公共组织人员的责任职业责任

职务责任

（三）公共组织人员的职业素质

1、公共组织人员的政治立场：服从国家意志，维护国家和人民利益。

2、公共组织人员的职业能力：基本能力和专业能力两个部分。基本能力主要包括：（1）基本管理能力。（2）管理决策能力。（3）管理调节能力。（4）处理事务的能力。（5）处理人际关系的能力。

3、公共组织人员的文化信念

（1）公共组织人员的文化信念是社会文化在公共管理活动中表现出来的一种独特的政治文化形式，它与社会公共管理活动有着直接的关系。

（2）公共组织人员的文化信念是在社会文化基础上，在公共组织人员的具体公共管理活动中形成的，对公共组织人员及其公共管理活动产生影响和制约作用。

（3）良好的社会文化环境是形成公共组织人员良好的文化信念的条件。

4、公共组织人员的道德修养

公共组织人员道德修养的途径有两条：即自律和他律。（四）公共组织的人力资源管理

1、人力资源概念的引入及意义

“人力资源”概念的引入是“以人为本”管理理念的具体体现。以人为本就是把人当成组织中最具有活力、能动性和创造性的要素。这有别于传统人事管理中将人视为机器

的附属物的观点。把人力当成资本，就会将工作的重点放到提高人的素质、开发人的潜能上。

2、人力资源开发与管理上的新特征

（1）人力资源开发与管理将人本身看作资源，能够给组织带来巨大投资回报率和效益。

（2）人力资源开发与管理将组织中的工作人员视为“社会人”。

（3）人力资源开发与管理强调的是人力资源使用和开发并重。

（4）人力资源开发与管理的内容大大地丰富了。

第一，基本因素——价

第二，实际因素——现实的激励因素。

第三，偶发因素。

第五章公共组织环境

（一）公共组织环境概述

1、公共组织环境的概念：公共组织环境是所有能够直接或间接对公共组织存在与发展产生影响的内外客观因素的总和。（1）公共组织外部环境边界的确定应该以公共组织为中心，它是处于公共组织界线之外的因素或条件。（2）从微观上看，任何一个公共组织都是一个相对独立的自系统，它的构成要素之间相互作用、相互关联，构成了公共组织的内部

环境。

2、公共组织环境的类型

（1）从总体范围、规模和层次上分：宏观环境、中观环境和微观环境。

（2）按照环境的内容和性质：自然环境和人文环境两类。

（3）从管辖区域上分：国内环境和国际环境。

（4）按照环境对公共组织的作用效果：良性环境（有利环境）和恶性环境（不利环境）。

（5）按照人体器官对环境的感知程度：有形环境和无形环境。

（1）公共组织环境要素的复杂性。

（2）公共组织环境与公共组织之间的联系具有多样性。

（3）公共组织环境的具体性和差异性。

（二）公共组织环境分析

1、组织环境分析的理论基础

（1）系统理论（或系统学派）的崛起

（2）企业组织环境类型及演变的一般理论

（3）法赫和纳那亚南于1986年提出了宏观环境的分析方法

（4）里格斯系统运用生态学的方法来研究行政组织与

环境的互动关系，区分了三种主要的行政组织模式

2、公共组织的内部环境分析

（1）公共组织的内部环境又称公共组织的内部条件，是指处于公共组织边界以内（即公共组织内部）、构成公共组织并使公共组织赖以生存和发展的所有因素与各因素之间关系的总和。

（2）分类：①物质性的内部环境，②非物质性的内部环境。

3、公共组织的外部环境分析

（1）公共组织的外部环境又称公共组织的外部条件，是指处于公共组织边界以外（即公共组织周围）、直接或间接地对其施加各种影响的所有因素的总称。

（2）分类：①政治环境，②经济环境，③文化环境，④技术环境，⑤公共舆论环境。

（三）公共组织与环境的关系

（1）稳定的环境是公共组织发挥正常功能的前提。

（2）环境是公共组织生存和发

（3）环境制约着公共组织的活动方向和内容。

（4）环境对管理过程具有巨大的影响作用。

2、公共组织对环境的改造

两种基本形态：积极型和消极型。

（四）公共组织环境管理

1、公共组织环境管理概述

（1）内部策略：领域的选择、招募、环境扫描、缓冲、平抑、配给、地域分散等。

（2）外部策略：刊登广告、订立合约、增选或吸收新人、联合及游说等。

2、公共关系管理（目的：塑造组织的良好形象，营造良好的内外环境）

（1）公共组织的公众信息管理。

（2）公共组织的公众舆论管理。

（3）公共组织的公众关系管理。

（4）公共组织的公众形象管理。

3、非正式组织管理的要点：（1）承认非正式组织存在的必然性。（2）认识和利用非正式组织的活动方式和行为方式的特点。（3）认清非正式组织的利弊，兴利除弊。

4、机关环境管理：（1）机关空间管理（2）办公机具的安置

（3）照明环境的控制（4）颜色环境的控制（5）微气候环境控制（6）噪声控制。

第六章 公共组织过程

（一）公共组织过程概述

1、公共组织过程的含义

公共组织过程的基本内容是公共组织决策、公共组织执行和公共组织监督。

（1）公共组织决策是公共组织过程的起点，既是公共组织执行的依据，也是公共组织监督的依据。

（2）公共组织执行则是公共组织决策得以成为客观现实的必要手段。

（3）公共组织监督是确保公共组织执行不偏离公共组织决策目标的根本保证。

①公共组织过程决定公共组织目

标的实现。

②公共组织过程影响公共权力配

③公共组织过程影响组织结构设置格局。

④公共组织过程决定组织运行效

率。

⑤公共组织过程促进组织廉政建

设。

（二）公共组织决策过程

1、公共组织决策概述

公共组织决策是指公共组织依据既定政策和法律，就公共管理中需要解决的问题，设计并选择解决方案的活动。

国家公共组织决策、地方公共组织决策