项目利益相关者分析及冲突管理

项目利益相关者分析及冲突管理

——以城市生活垃圾治理项目为例1

张岚

河海大学社会学系，江苏南京（210098）

E-mail：zhanglanblue1130@https://www.360docs.net/doc/a410436806.html,

摘要：项目的建设从某种角度来说，是强弱利益相关者之间的一种博弈过程。如何使弱利

益相关者尤其是受损弱利益相关者在这场没有硝烟的战争中，最大限度的保护自己的权益，分享项目的效益，最终使得项目建设与当地社会经济和谐发展，是一个非常指得探讨的课题。本文以湖北省汉江流域水污染防止项目中两个地区的生活垃圾治理子项目作为研究对象，在深入走访调查的基础上，分析了不同利益相关者、尤其是受损弱利益相关者的利益得失、需求取向的情况，提出项目与利益相关者、当地社会经济和谐发展的策略。

关键词：城市生活垃圾治理项目，利益相关者，需求取向，利弊分析，和谐发展，策略

1.引言

湖北省汉江流域水污染防止项目，涉及湖北省14个市(县、区),其中14个生活污水处理项目,14个生活垃圾治理项目,包括污水收集管网、处理设施和生活垃圾收集转运系统、卫生填埋场的建设。[1]

项目建设将对地区环境改善做出巨大的贡献，为招商引资打好基础，带来地区经济发展，人民安居乐业。但是，项目的实施必然伴随着征地拆迁，以及对周边小范围环境的影响。

本研究立足项目建设与社会和谐发展，在对项目地区及不同利益相关者进行详尽调查分析的基础上，对项目主要利益相关者受益受损情况，尤其是利益受损者的需求、利益取向入手，探讨项目建设与利益受损者之间协调发展的可能性。

2.研究方法与内容

在14个项目市（县）中，本文选取其中孝感地区的孝昌县和云梦县调查数据作为分析对象，调查的主要利益相关者及方法有：

（1）城区居民，主要采用问卷调查的方法，项目地区随机调查50个样本，共100个样本。了解城区居民对于环境现状的看法、项目的支持度、垃圾处理费的支付意愿。

（2）项目办及政府，采用座谈会的方法，包括项目办、业主单位、环保局、国土局等与项目相关机构。了解其对项目实施带来的影响、冲突等的看法。

（3）选址周边村民，采用个体访谈、问卷调查方法，每个选址所在村及临近村随机调查20个样本，共计40个样本。了解村民对项目的态度、意见和建议。

（4）被征地者，采用问卷调查、个体访谈、座谈会的调查方法，抽样比例一般为征地影

响人口的20％。若征地影响人口较少，则全部调查。两地合计调查农户20户。了解征地村民对于项目建设的态度、生机来源、以及安置意愿。

（5）被拆迁者，采用问卷调查、个体访谈、座谈会的调查方法，采用百分之百的调查比例。两地合计调查68户。拆迁企业3家。了解拆迁户对于项目建设的态度、住宅及设施情况以及安置意愿。

3.利益相关者的界定及分类

1 本课题得到教育部重大课题攻关项目(04JZD00017)“社会公正与政府责任问题研究”的资助。

利益相关者，是指极有可能受拟议中的某项干预活动（积极或消极的）影响的或者会影响到这项干预结果的人、群体和单位。[2]

利益相关者的概念实际上指出了这样一个问题即现实的管理活动都是在一定的系统或

网络背景下进行的，单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效。因此，在实践中要注重考察不同主体相互作用的方式与程度以及它们对项目目标的影响。城市生态环境治理显然不仅仅是城市政府的责任。在如何治理城市生态环境问题上，完全可以借鉴利益相关者的思想。

[3]

结合项目的特点，本文利益相关者的分类采用以下分类方法：（1）在项目中，根据不

同的利益相关者信息不对称、谈判地位不对等，在控制权、掌握权的拥有上存在不平衡，控制权及掌控权较强的为强利益相关者，本项目中包括政府、项目办；反之，则为弱利益相关者，本项目中包括选址所在村集体、选址周边村民、被征地或拆迁者、城区居民。（2）根

据不同利益相关者在项目中得益与受损的状况，得益大于受损，则是受益利益相关者，本项目中包括政府、项目办、选址所在村集体、项目服务的城区居民；得益小于受损，则是受损利益相关者，本项目中包括被征地者、被拆迁者、选址周边村民。

项目建设与周边社区、人群的冲突主要表现为与受损利益相关者的冲突，这些受损的利益相关者往往又是弱利益相关者。其对于项目的了解度、掌控度等较有限，处于劣势地位，探讨这部分群体的受益受损情况、需求，提出化解冲突的方案，有助于项目的顺利开展。

4.不同利益相关者对项目的态度、利弊及需求分析

根据调查，在项目建设过程中，不同的利益相关者都有各自的价值取向，并且都希望追求自己利益最大化。在利益的驱使下，态度不同，冲突必然存在。

4.1不同利益相关者态度分析

根据问卷调查的结果，不同利益相关者对于项目建设的态度是不同的：

表1不同利益相关者对项目的支持程度

可以看出：城区居民对项目的支持度最高，为92％，该群体是项目的直接受益者，项

目的营运将会改善其居住环境；对项目持反对意见的居民，主要是不愿意支付增收的垃圾处理费。

选址周边村民对项目的支持度为82％，这部分群体虽然不是直接被影响者，但是项目运营后，依然存在居住环境被污染的可能。

对于被拆迁户来说，目前拆迁实行拆一补一、近距离安置政策，有统拆统建、自拆自建、统拆自建、直接获得拆迁补偿款等多种形式选择，不会给拆迁群体带来收入下降的风险，故被拆迁者对项目的支持度，相对被征地者较高，但这样的支持度需要建立在良好的拆迁安置措施之上。若安置不好，则较易引发被拆迁户的不满与抵制。

被征地村民对项目的支持度相对而言是比较低的，虽然可以获得一定的征地补偿款，但

土地是农民生存的根本，被征收之后，将直接影响村民日后的经济收入来源。

进一步分析被征地者：

不同类型被征地者对项目的支持度

根据调查资料，被征地者可以分为对土地依赖性较大和对土地依赖性较小的农户两种。主要是指经济收入主要来源于土地的农户和经济收入主要来源于打工或其他产业的农户。现在各地劳动与社会保障局，都努力从农村劳动力培训、转移、增收入手，努力培育打造打工经济，使打工经济成为农民增收的重要渠道。农民自身也意识到了这点，在访谈中，也多次谈到单纯依靠土地，收入是极为有限的，外出务工是增收的主要渠道。

第一种农户对项目建设支持度较低。这样的农户由于身体、能力、年龄等种种原因没有其他收入，只有农业收入，且收入较低。对征地问题比较敏感，土地一旦征收，也就意味着失去了经济来源，对日后的生活可能造成较大的影响。

第二种农户对项目建设支持度较高。这样的农户，年轻人在外打工，老人在家种地，主要是满足口粮需要，收入较高。对征地的敏感度相对较低，甚至希望得到征地补偿款，用来发展家庭经济或第三产业。

因此，应该重点关注的利益相关者顺序为：对土地依赖性较大的被征地者、对土地依赖性较小的被征地者、被拆迁者、选址周边村民。

4.2不同利益相关者利弊、需求分析

在项目的建设过程中，利益相关者的角色不同，受益或受损的情况也相差悬殊。利益相关者尤其是受损的利益相关者的观念、行为在很大程度上会影响到项目的开展与进程。而观念、行为又是受着需求的影响，因此，深入分析项目给其带来的利弊及需求，提出化解冲突的最佳方法，真正做到以人为本，才能保证项目的顺利实施、利益最大化以及与当地的和谐发展。

表3 不同利益相关者受益受损一览表

5.保护受损弱利益相关者，促进项目与社会和谐发展

通过实地调研可以发现，打造多赢的管理模式，需要把一些被忽视的因素考虑在内，不能仅仅停留于项目建设层面，项目建设及运营过程中的利益相关者的利益均衡问题需要纳入经营管理者的决策视野，只有顾全利益相关者，才能保证多方利益的协调，最终促进项目与当地的和谐发展。

5.1政府转变角色

萨缪尔森谈及政府在市场经济中的作用的描述是:“政府的经济职能是什么呢？即效率、平等和稳定。”因此，政府在项目中正确的角色定位对解决项目与利益相关者的矛盾是至关重要的。[4]

政府在项目的实施过程中，需要以组织协调者的身份出现，而不是一个单纯的利益相关者。应该充分发挥组织、管理、指导、监督和服务的职能作用，扮演好国家公共行政权力管理者和城市公共产品管理者这二个“角色”。在项目实施过程中，进行不同程度的干预，加强监督项目办在征地、拆迁、安抚受影响利益相关者等方面的作为。

5.2项目办转变观念

项目办在项目的实施过程中，不应该一味追求经济效益，若安置不好受损利益相关者、调节不当选址周边群体对项目的态度，则极易造成这部分人群的不满，出现受损群体集体抗议工程进展，最后反而影响项目的建设与运营。项目办需要转变观念，在关注经济效益的同时，更注重社会效益。

作为协调利益相关者的核心力量和关键节点，项目办需要充分借鉴项目社会评价报告、咨询社会学专家的意见和建议，明确各利益相关者对项目及实施中存在的问题的具体诉求和意愿，应通过多方协调，寻求相对一致的价值取向，应考虑让周边村民参与项目决策，只有让当地群众参与管理、得到利益，才能根除村民与项目建设的潜在冲突，消除项目建设的潜在障碍。

5.3多方利益关系协调

冲突根据其产生的原因不同，可划分为利益冲突和观念冲突两类，如本项目与周边社区居民之间的冲突，主要是利益冲突。因此，缓减项目与周边社区居民的冲突的主要途径是构建长期稳定的利益共享机制。对于被征地村民，根据其意愿，进行土地调整或者发放征地补偿款，据实地考察经验，一般村集体中没有可供调整的机动地，基本都是对被征地村民进行现金补偿。现金补偿有利有弊，对于部分农户来说，可以利用这笔款项发展非农产业；而对于另外一些农户来说，失去土地也就意味着失去了经济来源，所以在发放征地补偿款的同时，可以提供技术培训或者就业信息，帮助其将寻找新的收入来源。对于被拆迁农户，根据其意愿，对拆迁进行现金补偿或者拆一补一安置。对于被拆迁企业，在充分协商的基础上，帮助异地重建。实现居住或生产条件不降低。先建后拆，将对拆迁户造成经济损失减至最小；对于选址周边的群体，在宣传现代化垃圾填埋场对周边环境污染小、获得群众的支持的前提下，在垃圾填埋场建成运营后，切实做好各项风险防范措施，避免有害气体泄漏、渗滤液污染地表水地下水等危险事故；最终做好封场处理。将垃圾填埋场带来的社会风险降至最小。

任何项目建设不仅仅是项目办、当地政府的责任，其他的弱利益相关者不是被动接受者，而是主动参与者。利益相关者都可以并且应该加入到项目的建设中来，最终达到项目建设与当地社会经济和谐发展。