规划——三规合一相关内容及问题

1．什么是三规？

国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划（简称“三规”）.

更广泛的多规还包括交通、环境、生态规划等。发展规划由发改委负责，空间规划由建设部来牵头，各地的建筑规划院和大学来负责编制，土地利用规划基本上由国土部门来负责。

所谓的“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来

2.三规具体含义及关系

发展规划——“定目标”

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。

城市规划——“定布局”

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然

环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

土地规划——“指标和坐标”

土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。

三大规划之间的关系

关于国民经济计划与城市规划的关系，从法定地位上讲，国民经济和社会发展规划是城市规划的上位规划，但是两者在内容上实际上是互补的，因此应该是一种相互依存、互为依据的关系。前者的国家规划色彩更强，后者在地方政府特别是城市政府中的地位正逐步提高。但是前者近年来酝酿的改革中一个最主要的方向是向空间领域倾斜，这对于城市规划而言毫无疑问是一个巨大的挑战，使得两者的主要矛盾之处不仅限于城区内短期（5年）的规划安排，而且拓展到区域层次的规划问题。

地利用总体规划之中，但在城市规划区内，后者承认前者的特殊的法定地位；在调节的内容上，城市规划包含土地利用总体规划；在法定地位上，城市规划略高于土地利用总体规划；在实际操作中，城市规划明显逊于土地利用总体规划，后者否定了前者的特殊地位。总体讲，法律规定的城市规划与土地利用总体规划的“衔接”关系，正逐渐演变或被诠释为“服从”关系或“依据”关系。

3.三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经

济发展规划、土地利用规划三大规

划职能明确，但由于三大规划独立

编制，部门之间缺乏协调配合，导

致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。

建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

（1）国民经济发展规划操作性差

由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声

无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念，规划被束之高阁，比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”。

（2）土地总体规划与城市总体规划标准不一

虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划遵循“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，导致脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

（3）城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足

相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。

4.三规合一理论依据

霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行了深入的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想，成为“三规合一”的理论支撑。

5. 三规合一政策背景

2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村

庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

6.三规合一推进历程

2004年，发改委就在江苏、福建等六个地市县试点“三规合一”，但由于缺乏体制保障，寄希望于地方一把手的全力支持，以及另外两个部门及规划的障碍，使得改革难以推进，原计划试点后在全国推广的想法也无疾而终。

2014年，国土部将选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点，强化土地利用规划与其他规划的协调衔接性。（三个规划中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，土地利用总体规划的刚性较强。）

7．“三规合一”中需要解决的实践问题

（1）经济社会发展与土地开发利用相协调

以往作规划，只强调经济社会各阶段发展指标，而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。例如在编制生态城经济社会发展规划时，将2010 年、2015 年、2020 经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标；反过来，城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求，调整优化了土地开发利用规划，两个规划互补完善，形成了良性循环。

（2）经济社会发展与资源环境相协调

经济社会发展需要生产要素的支撑，需要资源的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等

内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态建设的要求，选择绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调。

（3）经济社会发展与土地空间布局相协调

产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑，使产业布局即符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调。

（4）产业、人口、城市相协调

国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案件就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过种中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式。

8．三规合一城乡总体规划的主要内容

1)根据区域发展背景与城市发展现状进行政策输入，确定城市发展目标和在区

域中的定位，并提出经济社会发展战略；

2)通过功能定位确定城市职能，进行城乡产业布局，并根据四类主导产业功能

分区与现状开发强度分区综合确定四类主体功能区，提出相应发展策略，并制定配套区域政策；

3)根据主体功能区规划制定的人口迁移及产业发展策略确定城镇规模、职能、

等级结构，并构建生态、产业、交通、服务四大支撑体系；

4)对应土地利用情况进行已建区（建成区控制线）、禁建区（生态区控制线）、

适建区（规划建设区控制线）和限建区（远景预留区控制线）四区划定；

5)进行专项规划，提出空间管制措施；

6)制定规划实施机制，并对部门政策及下层次规划编制提出指引性要求。

“三规合一”城乡总体规划技术路线图

8.实践

——广州

广州在全国率先实践“三规合一”(“三规”指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划)，全市盘活建设用地规模128.32平方公里，将