财政补贴案例

财政补贴案例 Document number：PBGCG-0857-BTDO-0089-PTT1998

上海财政补贴改革案例

我国城市自来水、煤气等公共产品的频频涨价引来了老百姓的不满。老百姓埋怨道，公共产品怎能一有亏损就涨价前些时候广州自来水涨价、南京煤气涨价，因为老百姓的不满而暂时流产。对此，政府也是一肚子苦水。公益产品成本与价格背离，公益企业的亏损，政府的财力有限，没有能力包揽。市政部门提供的公共产品的价格低下，其最大的理由是“公共产品是市民生活的必需品”这个假定，认为其价格上升会严重影响人民的生活，因此城市公共产品计划的传统方法仅限于供给方，即如何寻找资源，如何提高开采技术以增加供给，而对公共产品价格与需求关系完全不予考虑，“对公共产品的需求的预测实际上就是对其需要的预测”。经济学家早已对这种所谓的“需要方法”提出批评，这种方法不仅使供给者的“供给管理”毫无意义，还无视价格在公共产品消费决策中的作用。在传统的公共产品计划中，供给管理者随着需求的变化而调整供给量，而不是调整价格。

于是，除了公益产品成本是否合理以外，又一个问题自然地摆到了人们的面前，政府对公益企业的财政补贴是否合理财政补贴落到了谁的口袋里？

材料一：城市公用水业

近年来，一些地方在财力有限时，吸引民间资本、外国资本，或通过上市筹集公益企业投资资金。这些投资者不同于政府，往往有着较高的回报要求。

上海市宝山区内有一家英国独资水厂。这家成立于1997年，自有资本金2190万美元、贷款510万美元的水厂，其投资者要求的年回报达15%，公益企业充其量只是微利企业，而这个企业的投资回报率远高于水厂10%的平均回报率。这两年，这家水厂每年的项目利息473万美元，年投资回报192万美元，两者相加达投资额的%。如此高的回报从哪里来厂家的做法是，在水价上做文章，其与自来水公司的结算价高达元1吨，而自来水公司民用水的售价只有元1吨。

同样在上海，有两家上市的水厂，凌桥股份与原水股份。原水股份自1992年9月成立以来，共在证券市场筹集资金亿元。原水股份为获得配股资格，使每年净资产收益率保持在10%以上。同时，为向股东分配亿元的股利，就连年提高水价，与自来水公司的结算价从1993年元1吨，到近年变成元1吨。凌桥股份自成立以来，与自来水公司的结算价一直保持在元左右1吨。两家上市公司的水价都高于自来水公司的零售水价。由此造成水厂赚钱，自来水公司亏损。

而水厂赚的钱，全都进了股东的腰包。换个角度说，政府给自来水公司的亏损补贴，实际上部分给了属于少数人的股东。

材料二：城市煤气

不管是自来水厂，还是煤气厂，大多由政府投资，项目完成后，以行政划拨方式交给企业。企业的财务制度规定，从营业收入中提取固定资产折旧费，为以后的设备改造筹集资金。总投资12亿元、1997年建成的上海石洞口煤气厂，一年提取固定资产折旧费1亿元。这家以重油、轻油为生产原料的煤气厂，生产1立方米煤气的原料成本为元，完全成本为1元左右，而上海民用煤气的销售价为元1立方米。本身是亏损性生产，也就没有足够的利润支持折旧费。如此，其折旧费实际由财政补贴承担。

据有关方面的统计，1996年至1998年，上海市煤气公司共提取折旧费7亿余元。照理，这笔费用应用于企业改造。但实际运作中，企业改造费用仍靠国家投资，造成财政补贴的折旧费未被真正利用，而是沉淀在公益企业里。既然如此，公益企业就没必要提取固定资产折旧费，财政更不应变相支付公益企业固定资产折旧费。这两年财政对上海煤气行业的补贴为每年4亿元左右，若煤气公司将沉淀的7亿元折旧拿出来使用，就可在大约两年的时间内不需财政补贴。那么，折旧费沉淀在企业里又作如何处置的呢据了解，一些企业将折旧费挪作他用，自谋福利，甚至借给他人使用，造成其流失。

在上海，煤气己严重过剩，日供气能力达1000余万立方米，而日均需求量仅500余万平方米，即使春节最高峰时也仅800余万立

方米。因此，前文提到的石洞口煤气厂，设计生产能力每日210万立方米，而1997年投产后，生产任务每日仅40万立方米，连设计能力的1/5都不到。

与石洞口煤气厂几乎同时建设的东海平湖油气田，1999年12月每日供应天然气80万立方米，而需求量不足25万立方米。于是，有关方面就将天然气掺混为人工煤气。如此，使掺混煤气的制造成本大幅度提高，据浦东煤气制造公司成本情况显示，掺混煤气的生产成本高出一般煤气生产成本49%。

显然，严重供大于求加剧了企业生产成本，也就进一步加剧煤气生产企业的亏损。近年，煤气企业是上海公益行业中的亏损大户，以前每年财政补贴为4亿元，而政府给建委系统的财政补贴每年也不过4亿元。显然，若在石洞煤气厂与东海平湖油气田之间只上一个项目，上海的煤气就不会严重过剩，煤气行业的亏损就不会如此严重，财政补贴也就不需那么多。

结论：城市公用事业的财政补贴除用于维持公用事业外，还有三个去向：股东红利；沉淀并闲置于公益企业：重复投资。

材料三：财政补贴的改革

1996年前，上海人抱怨最大的公益企业是公交，政府最头疼的公益企业也是公交。老百姓对乘车难怨声载道，政府对每年拿出10亿多财政填公交亏损窟窿也感难以承受。从这一年起，上海对公

交实施财政补贴方式的改革，同时打破公交垄断局面，提供适度竞争。

在财政补贴中，政府将“填窟窿”改为“修路”。取消对公交企业亏损的补贴，切断企业躺在政府身上吃饭的依赖思想，在推动企业树立市场意识、竞争意识的同时，给予车辆更新的低息贷款，减免营业税、养路费等数项财税优惠政策，以此抵冲公交企业的政策性亏损。

如今，在上海的街头放眼望去，公交车多为豪华的双层车、漂亮的流线型空调车、方方正正的单接车，上海的公交线路已发展到1080多条，为改革前的3倍。方便、快捷、舒适是上海人对公交车的最新评价。

据有关方面提供的数据，上海前3年的公交改革中，公交企业累计添置新车8300多辆，占全部营运车辆的%，在更新车辆的20多亿元投资中，只有10%的资金由政府拨款。此外，政府通过减免税费6亿元左右，填平了公交企业的政策性亏损。

上面的事实告诉人们两个概念。其一，政府对公益企业亏损的财政补贴，钱是到了公益企业的账上，实际上是贴给老百姓的，但种种原因，老百姓并没有完全享受到财政补贴；其二，财政补贴也有一个效益问题，若每一笔财政补贴都贴在刀口上，贴得合理，就不需要那么多财政补贴，政府的压力就会减轻不少。

所以，政府对公益企业的财政补贴方式需要改革。当然，这要与公益企业的体制、机制改革齐头并进，就像上海公交改革一样。

总而言之，公益企业合理地亏损，财政对其合理地补贴，此后，让消费者合理承担其亏损，老百姓应该不会有怨言。据最新的消息说，上海自来水行业在水价未提价的情况下，实现了扭亏为平。对老百姓来说，这无疑是个好消息。

思考：

1.我国对公共产品及其财政补贴非效率的原因是什么具体表现在哪些方面？

2.上海市公共产品财政补贴改革措施是什么效果如何？

3.随着市场经济的发展，城市公共产品也逐渐走向市场，而政府财政补贴也将减少。以此为背景，谈谈我国城市公共产品的发展。