城乡义务教育均衡发展的理论基础和概念界定

第二章推进城乡义务教育均衡发展的政策

效果理论分析

一、相关概念界定

（一）义务教育

义务教育又被称免费义务教育或强迫教育，其实质是国家依照法律规定对适龄人口实施的一定年限的强迫教育的制度。与义务教育相关的另一个概念是基础教育。相对于其他阶段的教育来说，基础教育的目的是向适龄儿童传授生活中所需要的基本知识，包括基础知识、基本技能、基本行为规范、基本生活习惯、基本价值观等。义务教育或者基础教育都是要为适龄青少年儿童提供基础性的知识和技能，帮助其形成基本的行为规范和价值观。但同时二者也相互区别。义务教育强调的是其教育的提供方式，即是政府出于这一阶段教育的强外部性、公益性以及市场的缺陷，为解决教育公平问题而对其统一安排，并通过法律保证实施。因此，义务教育是一种教育制度，而基础教育本身没有这一含义。根据世界各国各地区经济发展水平的不同及当地政府对教育重要性的认识不同，义务教育的年限在世界范围内有所不用。根据我国国情，目前我国实行九年义务教育制度。

（二）关于“城乡”的划分

“城乡”一词随处可见，但对于什么样的地方可以被称为“城市”，什么样的地方被称为“农村”，目前并没有一个统一的划分标准，有以常住人口为标准的，有以行政区域来划分的，有按照经济指标来划分的，等等。不同的学科对“城乡”的界定差异很大，如地理学、经济学、社会学等往往会根据本学科的研究领域而采取各自的划分标准。

随着社会经济的发展，我国“城乡”的划分标准不断被修改和完善。自2011年起，教育部对教育事业统计报表进行了全面改革，贯彻实施了国家统计局首次颁布的《统计用城乡划分代码》。新的城乡划分标准将原来的城市、县镇、农村的三个分类调整为三大类七小类,即城区(含主城区、城乡结合部)、镇区(含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域)、乡村(含乡中心区、村庄)。

（三）义务教育均衡发展

“均衡发展”最初是针对经济发展而言的，最早出现在经济学家描述经济发

展模式的研究中。根据义务教育的内涵，从价值上看，均衡发展是追求教育公平的一种理想状态；从教育政策实践看，均衡发展是教育公平的重要标志。均衡发展是义务教育的必然要求，同时也是实现教育公平的必然要求。因而，义务教育必须要实现均衡发展，其实质是在正常的受教育群体之间平等地分配资源。此外，义务教育均衡发展并不是为了追求均衡而去要求义务教育平均发展，而是在考虑各地区经济条件、自然环境存在差异的前提下，通过政府转移支付合理地分配教育经费，支持薄弱地区义务教育发展，将区域间、城乡间的差距控制在一个合理的范围内。

（四）政策效果评估

1、政策效果评估的含义

能否实现预定的政策目标是政策制定者和执行者最为关注的问题，因此对政策效果的评估是政策目标实现的重要环节。通过政策效果评估，可以判断政策目标的实现程度、政策实施过程中所存在的问题等，为今后的政策制定和执行提供参考和借鉴。评价一项政策的好坏，最为直接的方式就是对政策效果进行衡量和评判。德国学者韦唐（Evert Vedung）在《公共政策和项目评估》一书中将效果模式概括为目标达成评估、附带效果模式、无目标评估、综合评估、顾客导向评估和利益相关者模式。

本文主要对推进城乡义务教育均衡发展的财政政策实施效果进行评估，评估的依据是城乡义务教育均衡发展水平的高低。就本文而言，通过客观描述安徽省实施推进城乡义务教育均衡发展的财政政策以来义务教育均衡发展的状况，根据现状对义务教育均衡发展的财政政策效果做出基本判断。

2、义务教育的基本政策目标

本研究对推进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果进行评估，尽管重点是效果评估，但更多关注的是政策的目标。在对义务教育均衡发展的研究中，有学者将我国义务教育均衡发展应当分为三个阶段，“当义务教育普及程度很低时，义务教育均衡发展就是实现义务教育的全覆盖，保证义务教育的机会均等；当义务教育实现基本普及时，义务教育均衡发展就是在办学条件、师资力量和教育质量上实现基本均等化，保证学生享受基本均等的义务教育服务；当基本义务教育服务均等化后，义务教育均衡发展就是要实现在教育资源配置均衡的基础上，结

合本地实际需求，提供更适合学生身心发展和素质提升的个性化、多样化教育服务。当前我国正处于第二个阶段。”根据我国目前所处的阶段，本文认为，政府在制定推进城乡义务教育均衡发展的财政政策时，应该致力于达到以下目标：均衡城乡之间的经费投入、办学条件、师资力量等资源配置。

3、主要评估指标

义务教育均衡发展的差距主要通过相关指标的数量差距来衡量。通过数据差距可以反映出均衡效果，差距越大，均衡效果越差，反之亦然。衡量义务教育均衡发展的财政指标有很多，本文采用的评估指标主要包括：生均预算内教育经费支出，生均教育经费支出，生均校舍建筑面积，生均固定资产总值（含生均教学仪器设备值），生师比，教师学历结构。其中，前两个指标是从投入角度反应城乡义务教育均衡发展的状况，后四个指标是从产出角度反应均衡状况。

二、相关理论基础

（一）公平：义务教育的基本信念

从教育公平的视角来讨论义务教育问题，这为众多学者所接受。城乡义务教育差距问题从根本上说是教育不公平的问题，即处于不同自然、文化和经济环境中城乡适龄孩童接受义务教育的不公平。

在讨论教育公平时，很多人往往会将“教育公平”与“教育平等”这两个词混淆，实际上，两者是不同但又联系紧密的两个概念。“公平”是不偏袒，是一种价值判断；“平等”是“均一”，是一种事实判断；而平等是教育公平所追求的最终目标。此外，与教育平等相联系的另一个概念是“教育机会均等”。是指受教育者在入学、接受教育过程中以及取得学业成功等方面的机会均等。当前，国内外的学者在谈论教育平等时多以教育机会均等为出发点。

20世纪50年代以来，西方学者为调查教育机会均等的现状及存在的问题进行了大规模的实证研究，其中胡森的平等阶段论和科尔曼的《教育机会均等的观念》比较著名。

胡森（Torsten Husen）将“平等”的含义分为三个层次：分别为起点均等论、过程均等论以及结果均等论。在他看来，所谓的“平等”，首先是指每个人都有机会开启学习生涯，至少可以在政府开办的学校中接受教育。其次，“平等”

是指无论接受教育者的人种及出身情况，都能够被平等的对待；最后，应制定和实施促使学业成就的机会更加平等的教育政策。胡森在说明了“平等”的含义后，进而对“机会”的内涵进行了延伸。他认为“机会”这一范畴的变量主要包含两类：第一类是包括受教育者经济条件，学校地理位置、物质设施在内的物质因素；第二类是心理方面的因素，主要有家庭环境中某些心理因素，学校环境中某些心理因素等。胡森的研究肯定了改善学校物质条件的意义，使“教育机会均等”的概念变得具体而现实，为政府制定消除教育机会不平等的政策指明了方向。这一点对于我国目前实现城乡义务教育机会的均等来说尤其重要。

如果说胡森对教育公平的研究是一般意义上的理论研究，那么美国的科尔曼（Coleman）教授则从实证的角度对教育公平的状况进行了考察。科尔曼提出了教育公平的四条标准，分别为进入学习系统的机会均等、参与机会的均等、结果均等以及教育对生活前景机会的影响均等。鉴于城乡、校际间差距的存在，科尔曼还认为应该从“投入”方面来寻求义务教育阶段的公平，即所有的学生能够在学校公平的享有政府所投入的教育资源。科尔曼的研究不再局限于教育公平内涵的界说，而是逐渐将理论转化为实践政策。

公平是教育均衡发展所要达到的最终目标，教育均衡发展是实现公平的必经之路。对教育公平理论的研究有助于我们认识城乡义务教育差距问题，有助于在现有条件下实现城乡义务教育均等化。

（二）统筹城乡发展的理论

1、统筹城乡发展的涵义

城乡统筹发展的理论是在我国经济、社会发展转型的背景下提出的。2003年，我国首次提出了“五个统筹”的理念，其中处于首位的即“统筹城乡发展”。目前，关于其定义还没有形成统一的意见，国内大部分学者认为其基本含义是“打破城乡分割，缩小城乡差距，推进中国城乡二元结构的根本转变，通过城乡协调、可持续发展，实现城乡一体化，现代化”。统筹城乡发展集中表现在市场统一、公共政策统一的条件下的要素（尤其是劳动力）、经济金融、财政税制和公共服务等方面的同质化。

统筹城乡发展的最终目标有以下三点：

第一，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城镇居民一样，享有平等的

政治权利、经济权利和社会权利。

第二，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城镇居民一样，享有均等化的基本公共服务。

第三，使农村居民、进城务工人员及其家属与城镇居民一样，享有同质化的生活条件，主要是便捷、价格合理的基础设施，包括供水、供电、通信、交通、环保等。

2、城乡统筹发展的模式

第一，“刘易斯”模式。20世纪50年代中期，美国著名经济学家刘易斯（W·A·Lewis）提出了城市工业带动农村发展的二元经济发展模型。刘易斯主张大力发展城市工业，使之成为社会经济发展的主力军，接着通过对各类资源要素的引导，实现资源要素从城市向农村自由的流动，进而带动农村地区的发展。同时，农村剩余劳动力在工业化发展不断扩大的规模中被逐渐吸收。

第二，小城镇发展模式。关于“小城镇”的含义，我国社会学家费孝通将其定义为“一种比农村社区高一层次的社会实体”。小城镇既与农村有不同的特点，又与农村保持着必要的联系。自1986年起，费孝通先生通过广泛的实地调查提出了小城镇发展模式的概念，并经过比较总结出三种类型。依次为“珠江三角洲模式”、“温州模式”、“苏南模式”。小城镇发展模式强调在农村地区发展小城镇，将小城镇作为联系城市与乡村的纽带。其主要特征是“农民依靠自己的力量发展乡镇企业，由政府主导其发展，农村既是区域发展的基础，又完全能够以自身的能动发展成为区域发展的动力，并通过向城镇渗透、延展，为城市发展提供资源、市场、劳动力，以实现城乡互补、互助，直到城乡一体化”。具体的做法是通过发展乡镇企业，将农村地区的资源要素聚集在乡镇企业所在区域，进而形成小城镇，小城镇的发展壮大对农村的带动作用越来越强，进而形成城乡协调发展的局面，最终实现城乡统筹发展。

第三章推进城乡义务教育均衡发展的政

策效果实证分析

——基于安徽省数据

一、指标体系设计及数据说明

（一）指标设计

义务教育财政资源配置主要包括财力、物力和人力等方面,财力资源配置体现在义务教育经费投入方面，物力资源配置体现在学校办学条件方面，人力资源的配置体现在师资力量的配置方面。基于本文的研究目的，构建了如下评价指标体系。

表3-1 城乡义务教育均衡发展水平评价指标体系

（二）数据来源

本文研究的时间范围是2005至2011年，共七年时间。本文中使用的义务教育中小学概念包括小学和初中两个阶段，涵盖了完整的九年义务教育阶段。另外说明一点：城市与乡村的划分标准在前文的第二章已做阐述，即县和镇划归乡村范畴，与城市相并列。第一，本文将运用泰尔指数这一测度工具，以生均教育经费支出、生均预算内教育经费支出为测度指标,对安徽省城乡义务教育经费投入差距进行定量分析；第二，本文将使用生均校舍建筑面积、生均固定资产总值(含教学仪器设备值)等物质指标来衡量城乡义务教育阶段中小学办学条件的差距；第三，本文将测算2005-2011年安徽省城乡义务教育生师比及教师学历结构的情况，对城乡义务教育师资力量配置状况进行定量分析。本文所使用的原始数据来源于2005-2012年的《中国教育统计年鉴》、《安徽省统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》。

二、城乡义务教育经费投入均衡状况的实证分析

近年来，安徽省针对农村义务教育的投入总量持续增加。2011年，安徽省对普通中小学义务教育投入总额达436亿元，比2006年146亿元增加290亿元，

年均增长率达31.4%。其中，对农村普通中小学义务教育投入302亿元，比2006年增加196亿元，年均增长率达30.6%。但义务教育经费投入总量逐年增长，就一定能够保证城乡义务教育实现均衡发展吗？ 政府财政支出对教育的投入程度可以由各项教育经费指标反映出来，同时城乡义务教育发展的均衡程度也可以由城乡义务教育经费投入的均衡程度体现出来。因而，通过比较城市和乡村的相关教育经费指标可以反映出政府财政政策是否公平。本文将运用泰尔指数作为分析工具，使用生均预算内教育经费支出和城乡普通中小学生均教育经费支出两项指标来测算城乡间义务教育财力均等化程度。

（一）泰尔指数的概念

泰尔指数(Theil index),又称戴尔指数，是在1967年由荷兰著名的计量经济学家亨利泰尔（H.Theil ）提出的一个衡量非均等性的统计量。计算泰尔指数的常用公式为：

11(ln )N i i i x x T N x x ==?∑

（1）

其中i x 为第i 个人的收入，x 为平均收入，N 为人口数量。

泰尔指数的最大优点在于它可以判断总体的差距水平，也可以将总体差距拆分成两个部分以便做进一步的分析。统计学上将总体之间的差距分为两类，一类用来描述同一组数据之间的差异，称为组内差距；另一类用来描述不同组别数据之间的差异，称为组间差距。泰尔指数值在O 到1之间,越接近于O 表示资源分配的均衡程度越高,越接近于1表示资源分配的均衡程度越低。本文采用的泰尔指数公式是以在校学生数作为权重，公式如下：

1()log()n i i i i n n n I x n x x

==?∑ （2）

其中i=2。表示学生的分组数为2组，以义务教育阶段学生就读于城市还是乡村为标准进行分类。上述公式中的n 为安徽义务教育学生在校学生数，i n 表示第i 组中的义务教育学生在校人数。i x 则代表生均教育费用支出和生均预算内教育费

用支出等教育费用指标。

（二）实证结果

应用泰尔指数概念，使用前文所列的统计指标可以计算出的2005—2011年安徽省城乡普通初中、普通小学相关教育经费指标的泰尔指数。计算结果见表3-2，其变化趋势见图3-1。

分析上图可以得到以下结论：

第一、从泰尔指数的总体变化趋势上看，在2005-2011年间，安徽普通小学、普通初中的生均预算内教育经费支出和生均教育经费支出的泰尔指数总体呈下

降趋势，仅在2007-2008年出现了小幅增长，其他年份均在下降。

第二、从泰尔指数的数值上看，无论是对普通初中还是普通小学来说，生均预算内教育支出均低于生均教育经费支出；除少数年份外，普通小学生均教育经费支出和生均预算内教育经费支出都高于普通初中的相应指标；泰尔指数的变化范围始终维持在0-0.25之间。

（三）实证结论

首先，安徽省城乡义务教育经费投入差距随着经济的发展和政策的实施而不断缩小。其次，安徽省城乡义务教育的预算外经费支出是不均衡的。无论是普通初中还是普通小学,安徽省2005—2011年间的城乡生均预算内教育经费支出的泰尔指数值要明显小于城乡义务教育生均教育经费的泰尔指数值。这说明安徽省城乡义务教育经费投入的差距主要是由于城市和农村在预算外教育经费支出方面的非均衡化造成的。在我国，义务教育阶段学校的教育经费主要来源于财政拨款，即财政预算内拨款。而由于地理位置的优势，城市地区的学校相对于农村学校可以获得大量的预算外经费，例如教育费附加、学杂费、以及来自私人企业捐赠或投资。相对于城市的学校而言，农村地区的普通中小学所能获得的来自社会团体、其他个人及企业的捐助较少，最终拉大了城乡义务教育的差距。因此,政府部门应积极开发农村中小学资金的多渠道投资方式，鼓励社会团体、私人企业以及公民个人参与到农村的义务教育建设中来。

三、城乡义务教育学校办学条件均衡状况的实证分析

全面改善贫困地区薄弱学校基本办学条件，是促进义务教育公平的前提条件。本文选取了生均校舍建筑面积和生均固定资产总值（含生均教学仪器设备值）来衡量安徽省城乡义务教育学校办学条件的均衡状况。

（一）实证结果

表3-3反映了2005一2011年安徽省城乡普通中小学的生均校舍建筑面积情况，表中数据安徽省城乡普通初中、普通小学的校舍建筑面积与当年在校学生数量之比。

通过对表3-3的分析可看出：首先，无论普通初中还是普通小学，自2005年起农村的生均校舍建筑面积呈递增趋势。其次，就普通小学来看，农村学校的生均校舍建筑面积自2008年起就一直大于城市小学。第三，就普通初中来看，农村学校的生均校舍建筑面积从2005年以来都一直高于城市学校。

表3-4是2005一2011年安徽省城乡普通初中和普通小学生均固定资产总值(含生均教学仪器设备值)情况的对比。其中，生均固定资产总值（生均教学仪器设备值）=固定资产总值（教学仪器设备值）/在校学生数。通过对表3-4的分析可看出：首先，从2005-2011年，无论城市学校还是农村学校，生均固定资产总值及生均教学仪器设备值总体上呈现增长的趋势。其次，就普通初中的生均固定资产总值来看，2005-2009年，城乡差距较为稳定，在103元至130元中上下浮动；而2009-2010年，此差距上升幅度较大，从103.6元上升至595.8元；2011年词差距为370.6元；总体来说，城乡普通初中的生均固定资产总值差距呈扩大的趋势。第三，就普通小学的生均固定资产总值来看，2005-2007年，城乡差距扩大，从146.7元增加至369.2元；2007-2011年，城乡差距逐步缩小；但总体来说，2005-2011年，城乡差距扩大。第四，无论普通初中还是普通小学，生均教学仪器设备值的差距都较为稳定，总体上缩小的趋势较弱。

（二）实证结论

近年来安徽省投入了大量资金，改造中小学校危房，扩建中小学校舍建筑面积，这些措施在一定程度上改善了农村中小学办学条件。但安徽省城乡中小学生均固定资产总值差距却呈现扩大的趋势。这表明,安徽省城乡义务教育办学条件仍然存在较为明显的差距。

四、城乡义务教育师资力量均衡状况的实证分析

教师资源配置的失衡必然影响义务教育均衡发展，教师是义务教育发展水平提升的根本。因此,解决城乡教师资源分配不均衡的问题是实现城乡义务教育均衡发展的关键所在。

（一）实证结果

首先，本文选取了2005-2011年安徽省城乡义务教育学校生师比进行对比。本文中生师比=在校学生数/专任教师数。

表3-5 安徽省城乡义务教育生师比情况

普通初中普通小学年份

合计城市农村合计城市农村2005 23.58:1 18.98:1 24.52:1 22.51:1 19.96:1 22.94:1 2006 22.35:1 21.21:1 23.17:1 21.78:1 20.88:1 22.13:1 2007 20.76:1 20.67:1 20.86:1 21.57:1 20.96:1 21.85:1 2008 19.81:1 20.22:1 19.39:1 20.73:1 20.83:1 20.68:1 2009 18.50:1 19.36:1 17.59:1 19.59:1 20.68:1 19.05:1 2010 17.09:1 17.96:1 16.03:1 18.74:1 20.38:1 17.84:1 2011 13.42:1 15.46:1 15.52:1 18.23:1 19.44:1 17.82:1 数据来源：根据《2005-2011年中国教育统计年鉴》相关数据计算得到

从表3-5中可以看出,不论城市还是农村，也无论普通初中还是普通小学，生师比均呈递减趋势。有力的保障了义务教育教师数量上的需求，使得每位专任教师所负担的学生数变少。其中，城市地区的普通中学和普通小学的生师比变化幅度较小，特别是城市地区普通小学的生师比基本保持不变。相对而言，农村中小学的生师比下降幅度较大，反映了城乡义务教育师资力量实现了一定程度上的优化配置。

其次，本文选取了2005-2011年安徽省城乡义务教育学校教师学历结构进行对比。本文中教师学历=具有本科以上学历的教师数/专任教师数。从表3-6中可以看出：第一，自2005年起，无论城市学校还是农村学校，具有本科以上学历的教师人数占专任教师人数比不断增长，这说明高学历的义务教育教师人数逐渐增加；第二，无论普通初中还是普通小学，农村学校的这一比例一直低于城市学

校；第三，普通初中城乡差距较为稳定，2005-2008年，差距基本稳定在21%左右，下降幅度微小，而2008-2009年下降幅度较大，差距由20.74%下降至15.64%，此后基本处于稳定状态；第四，2005-2011年，普通小学这一比例的差距呈扩大趋势，由9.03%增长至19.83%。

表3-6 安徽省城乡义务教育学校教师学历结构情况

普通初中普通小学年份

合计城市农村合计城市农村2005 0.3310 0.5093 0.2947 0.0418 0.1192 0.0289 2006 0.3662 0.5437 0.3321 0.0551 0.1617 0.0396 2007 0.4122 0.5943 0.3774 0.0725 0.1920 0.0533 2008 0.4679 0.6423 0.4349 0.0948 0.2322 0.0727 2009 0.5494 0.6812 0.5248 0.1313 0.2979 0.1051 2010 0.6059 0.7291 0.5817 0.1694 0.3393 0.1410 2011 0.6554 0.7378 0.5962 0.2166 0.3624 0.1661

数据来源：根据《2005-2011年中国教育统计年鉴》相关数据计算得到

（二）实证结论

通过对以上两个指标的分析，首先我们可以发现：在2005-2011这7年间，安徽省城乡义务教育学校生师比不断下降，特别是农村普通中小学生师比下降幅度较大。同时，安徽省还非常重视提高教师资源的整体素质。在这7年间，安徽省城乡普通初中、普通小学的教师学历水平都呈现上升的趋势，城乡中小学教师中具有本科以上学历的教师人数不断增加。这与安徽省实施创新农村教师补充机制、农村义务教育中小学教师“特岗计划”等政策密切相关。可见，安徽省改善师资条件的政策在一定程度上促进了城乡义务教育均衡发展。

其次，表3-6表现出了城乡中小学在教师学历指标上存在的明显的差距，从客观上反映了教师资源在城乡之间的分布的不均衡。今后，安徽省应更加重视鼓励和吸引高学历优秀教师到农村任教，努力优化农村学校教师学历结构。

五、推进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果评估

自2005年以来，安徽省政府出台了一系列旨在推进城乡义务教育均衡发展的财政政策，尤其是政府义务教育经费投入向农村地区倾斜以及一些专项投入工

程，一定程度上改善了城乡义务教育非均衡状况。从相关研究和以上分析中，可以对2005-2011年安徽省推进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果做出基本判断。

（一）推进城乡义务教育经费投入均衡化的政策实施效果

近年来，安徽省政府不断加大对农村义务教育经费投入，实施“两免一补”政策，完善义务教育经费保障机制，切实落实新增经费向农村倾斜的措施，基本解决了学生因贫失学的困境，有效提高了农村义务教育发展水平。有研究表明，“农村税费改革以来安徽省政府从政策上和财政上加大农村义务教育发展的措施对于改善城乡义务教育非均等化程度产生了积极并且显著的效果”。（引用）从前文的分析中可知,无论是生均教育经费支出,还是生均预算内教育经费支出,城乡之间缩小的差距较为明显，进一步证明了该结果的正确性。鉴于此效应, 为进一步减小农村义务教育服务水平与城市的差异，安徽省应优先发展农村义务教育事业。针对实际情况，加强对农村的倾斜力度，进一步推进城乡义务教育均衡发展。从前文的实证分析，我们也发现目前安徽省农村义务教育经费来源渠道单一,仅依靠公共财政投入仍不足以弥补城乡义务教育的差距。因此，政府应适量的引入社会资金,通过社会团体、个人对义务教育的投资,合理分担义务教育投入，使农村义务教育学校的运转资金更为充裕。

目前，尽管还有很多人对城乡义务教育经费投入差距存在着质疑和不满，但总的来说，城乡义务教育经费投入不断趋向均衡是不可否认的。同时，现实状况也提醒我们，在关注义务教育经费投入总量不断增长的基础上，更值得关注的是不断投入的义务教育经费对促进城乡义务教育均衡发展的实际效用。

（二）推进城乡义务教育学校办学条件均衡化的政策实施效果

近年来，为改善城乡义务教育学校办学条件，安徽省加大城乡义务教育经费投入，实施义务教育学校标准化建设、校舍安全工程等措施,农村学校在校舍面貌、硬件设施条件等方面均发生了明显的变化。但事实上除了校舍需要改造、扩建外,与城市学校相比，农村学校的硬件设施以及校舍建筑质量也急需改善。很多农村学校校舍建设标准低,教学用具、专业实验设备、专业实习设备等配置不足,而城市的很多中小学校教学设施比较现代化。

综上所述,安徽省推进城乡义务教育学校办学条件均衡化的各项政策的实施

效果不强,还需要进一步完善。在各项政策中，除了改造农村中小学校舍安全的政策作用发挥较强,预期目标的达成度较高外,其他几项政策的实施效果并不强。今后,安徽省在推进城乡义务教育办学条件均衡化方面还需要采取有力措施，不仅要关注义务教育物质资源投入总量，还要关注义务教育学校物质资源配置的质量,同时也要注意在制定政策时要具体问题具体分析，不能为了追求统一而抛弃效率问题，造成教育资源的浪费。

（三）推进城乡义务教育师资力量均衡化的政策实施效果

由前文可知，当前义务教育师资力量整体上得到了一定程度的优化，生师比不断下降，教师学历结构也不断优化，但城乡之间的差距仍然较为明显，农村地区学校本科以上学历的教师占比远远低于城市学校，尤其是城乡普通小学高学历教师资源配置的差距一直在扩大。由此可见，安徽省现行的政策虽能起到稳定农村师资队伍的作用,但不能从根本上解决优秀师资向城市学校流动的问题。优质教师资源向城市普通小学单向流动的趋势在一定程度上造成了非均衡现象的加剧。

综上所述,本文认为安徽省促进城乡教师资源均衡配置的各项政策的实施效果并不强。第一,通过增加农村学校教师补贴等措施来稳定农村师资队伍的政策,虽然有一定的效果,但与其促进城乡义务教育均衡发展的目标还有一定距离。由于政策倾斜的幅度不够大,城乡教师待遇差距仍然存在,优秀教师向城市学校流动的现象基本没有大的变化。因此,在制定促进城乡义务教育师资力量均衡的政策时,应该加强政策的针对性,进一步提高政策实效性。第二,实施“特岗计划”虽然对提升农村义务教育教师的素质起到了一些作用,但教师的积极性调动离推进城乡教育义务教育均衡发展的要求还有很大的差距,所以其实施的效果是低效的。第三，实施区域内校长和教师定期交流、城镇教师到农村任教等措施,虽然一定程度上提高了所到学校相关学科的教研层次，但这种流动其实忽视了教师的个人发展需求,而且存在个别教师只是为了评职称等目的参与定期交流项目,也就不能完全投入到支教学校的教学活动中。因此，如何进一步完善流动措施也是需要迫切解决的问题。

通过本章的分析,本文得出安徽省在推进义务教育均衡发展的政策中,在经费投入倾斜,硬件建设等方面的政策实施效果较好,但在合理配置城乡义务教育

教师资源进而推进义务教育质量的政策效果不明显。如何提高相关政策的执行效果,进一步完善和改进相关政策措施,本文将在下一章进行具体的分析。

第四章促进安徽省城乡义务教育均

衡发展的对策建议

根据上述实证分析，我们发现，安徽省促进城乡义务教育均衡发展的政策虽然还没有实现均衡的目标，但在缩小城乡义务教育差距方面取得了一定的效果。本文针对当前安徽省促进城乡义务教育均衡发展的财政政策存在的问题，提出了如下可供参考的对策，从而实现安徽省城乡义务教育的均衡发展。

一、加大农村义务教育经费投入

目前，安徽省针对农村义务教育的财政投入总量不断增加,但是城乡义务教育经费投入差距仍然存在。因此为改变当前城乡义务教育发展不均衡的现状,首先应进一步加大对农村的资金投入,着力改善农村地区办学条件,促进义务教育教学资源均衡配置。其次，为尽可能消除由预算外收入对城乡义务教育均衡发展的影响，还应该鼓励私人、社会团体投资办学,积极拓宽教育经费的筹集渠道,尤其要引导社会团体和私人企业更加关注农村的义务教育事业,使农村义务教育学校获得更多的捐赠与投资。此外，应实施“全口径教育预算,强化学校预算参与全口径教育预算，要求各级政府把所有教育投入全部纳入预算,以此作为均衡配置财政资源的基础。”以政府预算的权威性和强制性来保障城乡义务教育均衡发展。

二、推行落后地区优先配置教育资源的政策

以均衡发展为目标，对与实现目标“差距较大的地区进行经费、师资等各方面的倾斜性投入，按照分级倾斜的思路，差距越大、条件越差的区获得的倾斜投入也越多，对那些条件和资源相对丰富的地区，则相应减少国家的投入”。相对于城市地区来说，农村地区义务教育发展较为薄弱，应对其实行倾斜性政策，扩大对农村地区义务教育转移付规模，以实现城乡义务教育协调发展。具我们可以借鉴国外关于此政策的具体执行方案。1999年，南非政府出台《国家学校经费规范和标准》(NNSSF)，目的是使各省在学校非人员经费支出方面能够进行“贫困纠正”(pov erty re-dress),使经费优先运用到人口中最贫穷也是最需要投入的

群体身上，从而实现机会均等。根据该方案，各地方政府要根据学校的相关物质条件，如硬件设施、生均学校面积、生师比等指标，判断义务教育服务的有效性，并且将学校所处地区的相关贫困程度纳入考核内容，根据各项指标制定一个“资源目标清单” ( resource targeting list) ，以此目标清单为决定学校生均经费分配比例的依据。

三、创新城乡教师资源的配置制度

实现均衡发展的目标，关键在于城乡师资投入的均衡化。近些年来，为提高城乡义务教育均衡发展水平，安徽省城乡义务教育的师资投入均有较大幅度的增长，但城乡义务教育师资不均衡分布的状况依然比较明显，主要表现为农村地区缺乏优秀的教师以及教师流动的失衡。2011 年，农村小学具有本科以上学历的教师比例为16.61%，农村初中具有本科以上学历的教师比例为59.62%，分别比城市低19.63和14.16个百分点。

近年来，安徽省政府针对城乡教师资源配置失衡的问题采取了很多措施，比如开展定期交流活动，教师培训项目等等，但这些措施治标不治本。随着办学标准的提高,不论是城市学校还是农村学校，对优秀教师资源的需求也不断增加。从一定程度上来说，优秀教师是一种稀缺资源。由此可见，教师资源失衡问题的本质其实是优质教师资源总量不足。因此,增加优秀教师供给总量是解决城乡教师资源配置失衡问题的根本出路。

（一）完善教师资格认证制度

首先,政府应加强对教师资格认证机构和资格认证程序的管理,既要确保教师数量充足，也要保证教师质量合格。义务教育教师质量是否合格与教师资格认证制度是否规范有着极大的相关性,教育部门除了要严格按照国家相关规定进行教师资格认定以外,还应该不断加强教师资格认证制度的完善,从源头控制义务教育师资力量的整体素质,使其成为保障义务教育教学质量的重要制度。

（二）公开信息引导教师流向

政府要做好教师人才信息的搜集、整理、分析和发布，通过公布这些信息对教师流向进行有效地引导；此外,政府通过对教师资源相关信息的统计和处理,能够及时发现当前教师资源配置中存在的问题,为完善和补充相关政策提供参考和借鉴。

（三）提高农村义务教育教师福利待遇

相对于城市学校来说，农村中小学农村教学条件仍然比较艰苦，因此，要想提高农村义务教育教师的整体素质，或者说让农村中小学能留住优秀人才，关键要重视中小学教师的价值。尽管当前政策许多方面都体现出对农村教师的重视，但城乡教师待遇差距仍然很大。为改变现状，首先要大幅度提高农村义务教育教师的工资待遇，加强绩效工资制度的实施，建立健全如教师教龄津贴、骨干教师津贴等制度，从整体上提高农村中小学教师的福利待遇,缩小城乡教师福利待遇差距。其次，改善农村中小学教师的工作和生活条件。让在农村工作的教师与城市教师享受基本相同或略高于城市教师的待遇和条件以及发展机会。

四、适当扩大义务教育的免费领域

根据实际情况和需要，尤其是针对弱势群体，政府部门应当继续加大义务教育的投入力度，切实解决制约城乡义务教育均衡发展的一些隐性教育成本，如校服问题、交通问题、餐费问题、农村中小学取暖问题、贫困学生资助制度等等，消除农村地区中小学生接受义务教育存在的各种障碍，并且努力将这些具体措施形成一个完善的补偿机制。

五、强化城乡义务教育均衡发展的社会监督

建立和不断完善政府义务教育相关数据披露制度、鼓励公众参与义务教育发展事业，是提高政府推进义务教育均衡发展行为实效性的重要途径。首先，应及时、完整的披露义务教育财政收支数据。省级政府教育行政部门教育财政信息应披露省、县(区)两级主要财政数据（比如县(区)生均教育经费、生均公用经费、生均固定资产总值、生生均固定资产总值、生均专用教学设备值等)（引用）；县级政府教育部门应公开县、学校两级主要财政收支数据。其次，应定期披露区域内(县际间、城乡间、学校间)教育财政均衡相关数据，实时监测均衡状况的变化，并据此调整义务教育财政投入政策。