民间资本进入基础设施领域的障碍分析(一)

民间资本进入基础设施领域的障碍分析(一)

摘要：我国自1998年以来，民间资本在基础设施投资领域虽然有了很大发展，但是，其投资现状与国家的预期和基础设施发展的需求之间还存在很大的差距，主要原因在于民间资本进入基础设施领域还存在观念、行政体制、市场准入、政策环境、融资、权益保障、市场退出、自身素质等方面的障碍，这些障碍直接影响到了民营企业的发展。

关键词：民间资本；基础设施领域；投资障碍

第二次世界大战以来，西方发达国家对基础设施领域的国有经济实施了民营化改革，调整基础领域所有制结构，使民营经济占绝对比例。我国自1998年以来，也把投资的重点集中在对国民经济带动作用较大的基础设施领域，各地为进一步启动民间投资，制定和出台了一系列有关文件和政策，逐步放宽了基础设施投资领域，鼓励和引导民间资本参与基础设施和公益事业项目的建设。经过几年的发展，民间资本在基础设施投资领域有了很大发展。但是，实践的结果也表明民间资本在基础领域的投资现状与国家的预期和基础设施发展的需求之间还存在很大的差距，究其根源在于有效利用民间投资的实践中尚存在一些主要问题和障碍。

一、观念的障碍

（一）中央综合部门的观念障碍

对于需要鼓励或需要禁止的行为，分为两种方法：一是排除法；二是穷举法。我国一直采用的是后一种方法。只要一穷举，就可以看出观念问题。例如，2001年初，国家经贸委披露，从2001年起，国有经济将在全国的196个行业中，进行大规模的调整。总体精神是，国有经济将全面退出竞争性行业，而让位于私营企业、股份制企业及外资企业。根据中央部署，国企的经营范围调整方案是：（1）确定15个行业，包括军工、造币、航天等关系国家安全的行业；石油、天然气、森林等关乎国计民生的资源性行业；自来水、电力、煤气等公用性行业，继续由国企进行垄断经营。（2）确定35个行业，包括煤炭、铁矿、水泥、有色金属等较重要的资源性行业；关系国家综合实力及竞争力的高科技产品，如电脑、新兴材料、生物工程；成长中的支柱型产业，如电子、汽车、石化等，国企无须保持垄断经营，但应由国企保持较大控制力（即大型项目由国企经营，中小型项目允许非国有经济参与）。（3）其余的146个一般性竞争行业，尤其是消费品生产及服务行业，则要通过市场机制来调整，逐渐由非国有经济主导，现有的国企必须有秩序、有步骤地撤出。

实际上，在上述必须“由国企垄断经营”的行业中，公用性行业早就有民间资本、外资在经营。如“西气东输”项目公开招标，可由外商独资或控股。但是，由于中央有些部委观念的偏差，把有些地方基础设施的民营化和外资参股、控股只当作个案，思想上还受计划经济思想的束缚，认为基础设施行业关系国计民生，不宜进行市场化，过分强调政府对基础设施的责任。因此，此项政策初看起来步子很大，但是对于民间投资来说，依然很迷惘。因为它采用穷举法，只列举了民间资本可以进的领域，而对没有列举的行业，民间资本则搞不清楚哪些是不许进的，哪些是允许进的。党的十六届三中全会第一次用排除法对民间资本在基础领域的投资范围做了规定，明确指出，凡是法律法规未禁入的基础设施、公用事业领域，民间资本都可以进入。此项决定对清除中央综合部门的思想障碍将起到重要作用。

（二）地方政府的观念障碍

在竞争性领域促进民间投资，地方政府不会有什么顾虑，因为它们主要是和其他地区的企业去竞争。例如，江浙的乡镇私营纺织业兴起，要挤垮的是北京、西安的国有纺织厂，江浙各级政府乐观其成。但是在基础设施领域，情况则截然不同。任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的国有企事业单位。政府作为国有资本的管理者，负有保值增值的责任，而且政府和基础领域国企之间存在着千丝万缕的联系。在这种情形下，政府的心理天平向国企倾斜也是可想而知的。从大量民营企业与基础领域国有企业竞争的案例中，都可以看到来自政府有关部门有形或无形的压力。

（三）国有企业干部职工的观念障碍

对基础领域原有的国有企事业单位进行公司化、股份化改制，是我国基础设施领域市场化过程中的主要形式和任务。但这一改革中的最大难题是改制中部分人员被裁减、下岗人员安置难的问题。由于原有国有企业单位的干部职工担心改制后，自己的利益受损失，对企业改制心存抵触情绪，使得改革难以顺利进行。例如，2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的自来水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。一家民营企业（武汉海达公司）与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些原水厂的干部职工提出了质疑，进而发展为新洲区和武汉市的大讨论。最终，海达公司放弃了投资。

（四）某些理论误区也形成观念障碍

以上述案例为例，在武汉新洲区大讨论中，反对民营企业经营水厂的一方提出了一个理由：根据国家有关规定，对自然垄断的管网型公用企业要由政府控制，不能交由民企经营。其理论依据是，管网型设施属于自然垄断，还得由政府来干。这里实际上混淆了两个问题：自然垄断和政府包揽。自然垄断描述了某些行业在市场经济条件下的竞争轨迹，但绝不是说这些行业自然由政府垄断。民间资本通过竞争或者通过先期进入，都可能形成自然垄断，这在市场经济国家屡见不鲜。必须明确的是，“自然垄断理论”是政府必须建立规制的依据，不是政府必须垄断的依据。

（五）“宁国勿民”的观念障碍

在国资进退、银行贷款、项目审批等许多具体问题上，有关部门和实际操作人员都还存在着“宁国勿民”的观念，即宁可对有问题的国资项目放行，也不对条件优越的民资项目开绿灯。这与美国政府在基础领域的角色完全相反，那里是效率第一，政府不与民争利。“宁国勿民”，是长期盛行的“宁‘左’勿‘右’”思想在现实经济生活中的延续和变种。

二、行政体制的障碍

（一）项目审批的繁杂

民营企业投资基础设施项目，其项目审批的批文多，而且耗时长。繁杂的项目审批构成了基础设施项目前期工作的行政壁垒，严重影响着民营资本的进入。

（二）政府人才的缺乏

基础领域市场化改革，放松管制，让民间资本进入，在我国还是新生事物，许多地方政府部门缺乏掌握相应知识的人力资源。由于缺少具备这方面专业技术知识和经验的人才，其结果在改革中就会出现两种不正常现象，要么一个项目需要花费很长的时间准备；要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很多失误，存在很多法律漏洞，有的甚至严重侵害国家利益和消费者利益。

（三）运作机构的缺乏

目前，很多地方的民间资本进入基础设施领域时，在运用BOT和TOT等市场化项目时，遇到了谁代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有法律，人民政府具有建设或组织建设基础设施的法定职责，但并没有授权政府可以融通社会资本。而且国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，或为企业提供担保。这样以来，与民营企业合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中，企业对合同的合法性和信赖度，主要是取决于对政府领导的信任，而不是合同本身的法律效力。如果政府领导人的岗位变动，民营企业投资的权益就无法保障，这也是当前制约民间资本进入基础设施领域的一大障碍。

（四）政府服务的缺乏

国有资本投资基础设施领域，由于政资不分，许多问题由政府出面则很容易解决；但民营企业则不同，如果政府不为其提供必要的服务，民营企业投资成本和投资难度将加大。比如征

地工作，如果由民营企业去做，表面上是政府放手放权，实际上是没有履行政府职责。（五）政府规制的缺乏

规制既是政府对企业的约束，也是政府对企业的承诺。政府通过规制确保消费者和生产者的利益。而我国目前政企不分、政资不分问题仍然十分严重，规制相当缺乏，这对国有资本的影响不大，却严重影响着民间资本与国有资本的公平竞争，不利于民间资本的进入。（六）管制机构的缺乏

规范基础领域市场化运作，只有相关的政策是不够的，必须要有专门的机构去监督和管理。同时，为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险，也必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门监督队伍。目前与此项工作最为相关的是市政管理部门（或城建部门），但目前市政管理部门既没有明确的职责授权，也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。

三、市场准入的障碍

（一）所有制歧视的进入壁垒

据调查，在广东东莞市（市场经济较发达、开放地区）的80多种行业中，国有资本进入的有72种，外资进入的有62种，而允许国内民间资本进入的只有41种。在准入条件上对国内民间资本存在着明显的所有制歧视，如银行、电信、石油石化、城市基础设施等行业，民间资本一直难以进入。有些领域虽然没有明文规定不准民间资本投资经营，但与国有企业和外资企业相比，在项目审批、土地征用等一系列环节上，民营企业面临的困难也要大得多，形成了对国内民间资本无形的进入壁垒。从基础设施领域来看，基础产业与基础设施领域一直是民间资本投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也是民间投资进入最为不足的领域。据统计，从2000年全国各地区民间资本用于交通、城建等基础领域的投资比重来看，北京、山东、上海等14个地区民营经济的投资比重均未达到10%，基础领域成为民间资本投资遇到的最大禁区。

（二）地方保护的进入壁垒

当前在许多行业发生了产业的地区间转移，一些曾集中了某类产业的传统地区，出现了该产业明显的衰退甚至消亡，而在另一些地区却出现了同类产业的兴起和要素集聚，而且在这些新兴地区形成了建立在分工高度细化基础上的产业集聚。例如，在纺织行业，浙江等地取代了传统的纺织产业集中地———“上青天”（上海、青岛、天津）。在这一替代过程中，进入壁垒又会以地方保护的形式表现出来。根据国务院发展中心发展战略和区域经济研究部的调查，在我国内地除西藏之外的30个省、区、市中，每个地区都被不同的调查对象视为地方保护最严重的地区。这些地方保护行为严重阻碍了以价格竞争机制配置社会资源。在市场机制不健全、市场竞争不规范的地方和领域，民间资本就会望而却步，从我国区域经济发展情况来看，越是开放、市场化程度越高的地方，民间资本发展的就快就好，而民间资本的投资又促进地方经济的发展，经济的发展又使得地方市场更加开放，更加完善，政府的力量就越小。反之，越是经济发展落后的地方，也越是保守，越是封闭，民间的力量就越弱，而政府的力量却很强，反过来又加剧了地方的落后。

（三）部门垄断的进入壁垒

目前，我国存在两大类垄断现象：一类是市场性质的垄断，这不是本文所要讨论的问题。另一类是行政性垄断，就是借助行政权力对行业实施投资保护、价格保护、贸易保护与政治保护。目前，我国许多行业存在严重的行政性垄断。基础设施领域行政垄断对民营投资的限制作用主要体现在部门垄断方面。