智慧社区建设中政府的主导作用

智慧社区建设中政府的主导作用

来源：《河北学刊》作者：伍堃发布日期：2013-11-22

阅读：1805次摘要：在智慧社区建设中政府主要承担指导与推进者的角色。本文根据智慧社区的定义,论述了智慧社区建设中政府主导的必要性,分析了政府主导与社区自治的关系,阐述了政府在社区建设中的相关职能。

关键词：智慧社区政府主导社区自治社区建设

智慧社区，是指充分借助互联网、物联网、传感网等网络通信技术对住宅楼宇、家居、医疗、社区服务等进行智能化的构建，从而形成基于大规模信息智能处理的一种新的管理形态社区。智慧社区的提出，是以智能、人文、服务为理念，通过整合街道管理和服务运行的关键信息，探索社会管理、社区服务、惠民兴业的发展新途径，以打造管理精细化、服务人文化、运行社会化、手段信息化、工作规范化、技术现代化的现代街道工作运行新模式。

一、智慧社区建设中政府主导的必要性

按照社区组织原则，社区为自治组织，是群众自我管理、自我服务的组织。社区自治的提倡和发展是中国特色社会主义民主的一大进步，但社区自治并非群众自发而无序的，它必须有一个坚强正确的领导核心，即党和政府，这是由中国的现实国情以及社区的发展状况来决定的。下面笔者即以智慧社区建设为中心探讨政府主导的必要性。

1．基本国情。中国的智慧社区建设源于21世纪初崛起的智慧社区服务。在中国，社区建设是中国执政党及其执行机关——各级政府进行社会管理的主要手段，尤其是在城市，所以党和政府在社区建设及管理中处于主导地位，一定程度上是由当代中国社会结构、政治体制等来决定的。

在现阶段，中国仍处于社会转型期。这个阶段可能会持续较长一段时间，而转型期的最大特点之一就是社会运行机制仍不够健全和完善，存在着自发性与盲目性，极易引发各种社会问题和社会矛盾，所以需要政府继续作为“社区”这个国家和社会新的联结点，政府和公民之间构建的新的公共空间的建设作出宏观层面的指导，以指导社区的建设和管理。根据城市建设和发展规划，政府主导当地智慧社区建设的方向、程度等，尤其是具体街、区的基层政权组织要把握好在本社区建设和管理中的主导地位。

2．政府作用。尽管国家与政府存在着诸多联系，但它们是截然不同的两个概念。国家是一定地域范围内的公共权力，而政府是履行国家职能、执行国家权力的机构，是执掌公共权力的主体，是行使国家公共权力的代表，其主要体现在两个方面:第一，政府执掌着社会公共资源的控制权，它能够对社会公共资源作出权威性分配，对社会公共事务作出权威性决定。第二，政府自身生存是通过国民纳税来维持，它依赖于社会。政府公共性的意旨在于，作为掌管国家公共权力的机构体系在任何时候、任何情况下都必须以国家、人民或者说以社会全体成员的根本利益作为其活动的基本宗旨，担负起对广泛社会生活的管理，并施惠于社会公众，以换取其政治统治的合法性，即获得治下百姓对现在国家权威的认可和服从。

管理社会公共事务、解决社会公共问题，是政府最基本的职能之一，而城市基层社区是一个产生公共问题、解决公共事务最基本的领域。智慧社区建设，是政府进行城市建设的重要组成部分，以社区为依托形成城市管理的新平台，也是政府推动建立市场经济，改革经济管理方式的社会管理改革，并逐步推动政府主导，城市基层群众自治为主，政府间接管理为辅的城市治理体系。政府需要社区协助完成基层社会管理的任务，而社区须接受政府的指导协调和帮助。

3．居民自主参与意识薄弱，非政府组织发育迟缓。目前，城市居民的社区参与意识薄弱，缺乏自治能力，参与不足是一个全国性的问题，尽管社区建设和治理模式中也有社区自治模式，但基本上都是政府主导的自治。与其他国家相比，中国的非政府组织数量少，制度不够完善，发育迟缓。造成此现象的原因，一方面有制度上的。长期以来，尽管法律上规定了社区居委会是群众性的自治组织，但在实际操作中，政府社区建设和管理的行政性色彩太浓，影响了自治能力的充分发挥;另一方面，由于缺乏经济利益的驱使，城市居民及第三部门参与社区公共事务的热情不够高。城市居民缺乏民主自治的意识和能力，而非政府组织还很难承担起社区建设的任务，故仍须在政府的主导协调下，对社区居民及非政府组织进行组织调动，把社区中一部分公共服务分担给非政府组织，并给予一定的政策及资金支持。

二、智慧社区建设中政府主导与社区自治的关系

中国的政府主导与社区自治是一种相辅相成、相互依赖的关系。

1．社区自治对政府主导的依赖。中国智慧社区居民自治，主要是指社区居民在党和政府的领导与指导下，在居委会辖区范围内，以居民委员会为主要依托，依据国家法律法规和政策，民主选举居民委员会成员，民主决策、民主管理、民主监督属于自治范围内的社区公共事务，逐步实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的过程。

中国的社区居民自治，是有限自治。首先，中国社区居民自治是在政府指导下的自治。《居委会组织法》规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，而且规定“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导”。其次，社区居民自治必须符合法律法规和相关政策的规定。《居委会组织法》规定，“居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”，“居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策”。而这些法律法规及国家政策主要是由国家和政府来颁布、实施的。此外，政府在国家所有的组织中是最具合法权力和权威的，掌握着最重要的公共财政和公共资源，这是社区居民自治所依赖的根本基础。

2．政府主导对社区自治的依赖。在智慧社区建设中，政府主导离不开社区居民、社区自治组织和民间组织的参与。首先，政府在设立了社区居民委员会的社区，依托居委会来进行社区建设。从组织性质上来讲，居民委员会本身不是一级行政单位，仅是城市基层社区的居民群众所组成的自治组织，但它已成为基层人民政府进行智慧社区建设的重要依靠力量和基层政权进行基层社会管理的基石。其次，政府的一部分基层社会管理工作需要由社区居委会协助。《居委会组织法》规定，“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。由此可见，居委会具有协助基层政府组织开展一部分工作的职责，这也是中国智慧社区居民自治的特色。社区居民、社区民间组织或非政府非营利组织在社区建设工作中各自发挥着一定重要作用，既是城市基层政府的职责所在，又是社区居民自治的基本任务。

三、政府在智慧社区建设中的职能

在中国的智慧社区建设中，政府主要起到规划、协调、指导作用，包括提供政策及资金支持，宣传、培育社区文化，积极倡导社区自治，培育社区组织，提高社区居民参与意识等，营造良好社区环境，出台相关法律、法规保证社区建设和管理依法进行。

1．智慧社区建设中相关政策的出台者。政策对社区工作具有权威的指导性和导向性。在智慧社区建设中，政府应用世界眼光、战略思维、科学举措规划智慧社区建设。如根据国家“十二五”经济社会发展规划，当地城市发展规划，智慧社区的基本情况及发展定位，明确社区发展路径，把握智慧社区发展的方向，积极引导社区建设，建立强有力的政策引导、支持体系。再如，通过制定并出台社会发展政策、城市发展政策，从总体上规范智慧社区建设，引导社区建设的方向，为智慧社区建设营造良好的社会环境。

2．智慧社区建设相关法律法规的制定者。法制建设是智慧社区建设和管理规范化、有序化的前提，智慧社区建设须在法律规定的范围内进行。国家制定出台相关法律法规，不仅为社区建设提供了良好的政策法律环境，而且可有效规范智慧社区建设工作的合法性、有效性。在中国社区建设不断摸索的过程中，先后出台了一些具有重要指导和规范意义的法律法规，成为指导和规范中国智慧社区建设的法律依据。随着政治、经济、文化、社会、环境的不断发展和变化，为了满足促进智慧社区建设的新要求，国家将持续致力于制定指导社区建设的相关法律法规，使智慧社区建设有法可依，依法进行。

3．智慧社区建设中主要的资金拨付者。智慧社区建设需要大量的资金，财政拨款是资金的主要来源，这就需要基层政府拥有充足的财力，给予财政保障。当然，地方政府应充分发挥筹资能力，引导企业、非政府组织等进行相应的财政支持，实现多元化投入。社区建设必须建立在一定的经济基础之上，尤其是智慧社区建设逐步智能化，其软硬件设施要求更高，所需资金量更大，政府主导作用的主要表现之一就是给予财政支持。政府在直接拨付费用之余，可积极倡导多元化的资金来源，采取合资、合伙、股份制的形式，动员企事业单位、社会团体和个人投资、捐资等方式，多种渠道筹集资金。

4．智慧社区建设中部分公共产品与公共服务的提供者。政府代表公共权力，提供公共物品是其基本职责之一，通过一定手段合理配置资源，为社区提供公共产品与公共服务，满足社区居民对社区环境、医疗、交通、治安等各方面的要求。但在现代市场经济条件下，政府不再是公共产品与公共服务的单一提供者，服务型政府条件下须将一部分公共服务提供等方面的职能剥离给社会服务组织来承担，但政府仍须保持对社会服务组织的宏观管理和有效监督，以保障服务质量。

5．智慧社区非政府组织的培育者。非政府组织( NGO)是非政治性的、独立性的，不以营利为目的的组织。非政府组织在一定程度上可以说是社区公众参与社区事务的体现，同时非政府组织可较真实的反映社区居民的实际需求，可有效分担政府的部分职能。但是，在中国的智慧社区中，非政府组织发展还相当薄弱，存在缺位现象，故应广泛参照国外的成功做法和经验，制定有利于促进和保护非政府组织形成及发展的相关政策，培育非政府组织，以更好地推动智慧社区建设。

6．智慧社区建设中社区文化的引导者。智慧社区，不仅是物质的，也是精神的，它都凝聚着时代的科技、人文、社会与文化等要素，携带着特定的传统元素和地方文化符号，同时代表着时代的时尚与对未来的向往。社区作为城市基本单位，具有地域优势、社团组织优势及联系百姓和政府的桥梁纽带优势，是城市文化建设的重要基地。社区文化是指“社区共同体中逐渐凝聚起来的相同文化体验和认识”，它能有效增强社区居民的向心力、凝聚力，实现政府与居民的有效沟通与认同。现代社区文化呈现百花齐放景象，有学习型社区、生态型社区、科技型社区、文化型社区等等。政府是智慧社区文化的培育者、引导者，引导社区居民塑造共有的价值观，推动开展丰富多彩的社区文化活动，以实现社区多主体之间的良性互动。

四、政府主导下智慧社区建设的完善

智慧社区建设，是当代中国社会建设的基础工程和基层民主建设的重要载体，也是中国文化建设的广阔舞台及经济建设的微观体现。把智慧社区建设好、管理好，是构建社会主义和谐社会的重要基础。总结当前社区建设问题，可归纳为两个方面:政府的“放权”和社区的“增能”，已经严重阻碍了城市建设工作的有效开展，必须采取措施加以解决和完善。

社区建设的相关理论，诸如“国家—社会”理论、治理理论、社会建构理论等，可有效指导我们如何更好地开展智慧社区建设，探讨并提出相关建议与措施。在社区建设相关理论指导下，结合当前中国智慧社区建设中存在的问题，建议:①加快政府职能转变，协调政府主导与社区自治的关系;②加大社区财政支持，多方筹集资金;③构建新型社区管理体制，推

进政府行政改革;④培育社区意识，加强社区自身建设;⑤加强社区管理队伍建设，提高专业化水平;⑥抓好社区党建，健全领导工作机制;⑦完善智慧社区服务体系，全面提高服务质量。 (作者简介：伍堃( 1985—)，女，河北省石家庄市人，石家庄经济学院党委宣传部编辑，主要从事法律、经济研究。）

参考文献：

［1］杨寅．公共行政与社区发展［M］．杭州:浙江人民出版社，2005．

［2］唐忠新．现代城市社区建设概论［M］．上海:上海交通大学出版社，2008．

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