自然资源部国土空间规划视频培训会纪要

自然资源部国土空间规划视频培训会

2019/11/25

陆昊部长讲话：

本次会议既是培训会，也是明年全系统要完成重要任务的部署和动员。

一、学习总书记关于城镇化、城市发展、空间规划的重要论述和要求。主要来自2013城镇化工作会议、2015城市工作会议、公开讲话等。

(1) 关于城镇化进程中的大问题，快速发展中积累的突出问题，

一是2亿多进程农民工未融入城市，二是部分地区盲目扩张，对耕地保护造成威胁，三是城镇化中期部分城市资源承载能力减弱，四是城市债务负担过重，五是城市社会治理体制滞后于人口流动，城市病的兆头比较明显。

(2) 城市发展的十个方面问题（2015年城市工作会议），一是指导思想重外延，轻内在，大拆大建，新城区层出不穷。批而未供土地1500多万亩，是三倍年度增量指标。二是城市规划前瞻性、强制性、公开性不够，地方领导违法违规干预规划，一书记一座新城。韩正总理提出，规划是专业性较强的工作，地方领导不能“灵机一动”、“这么定，这么改”，大环境、历史文化因素要考虑。三是城市越建越大，

但人民生活越来越不方便。四是垃圾围城。五是城市地下管线数据不足，下雨看海……

(3) 对规划工作的要求，国土是生态文明建设的空间载体，首先把国土空间开发格局设计好，整体谋划国土空间开发，人口、经济、国土利用、生态环境保护，科学布局生产生活生态空间。要注重规律。判断好总需求，既是规划问题，也是经济问题。

(4) 关于空间规划的重要租用，……规划折腾是最大的忌讳，规划上的不作为，也是最大的失职。

(5) 关于多规合一。空间约束性无力，各类规划自成体系。一个市县一本规划，一张蓝图。

(6) 强化国土空间规划对各类空间相关专项规划的指导约束作用。

(7) 2019年3月，按照先规划，后建设的原则……编制多规合

一的实用性村庄规划。

(8) 关于规划的战略统领，长江经济带，三条控制线，

(9) 关于土地粗放利用，生态环境问题根本上是过度开发，粗放利用造成的。集约节约是最基本的理念，绿色发展主要讲的集约节约利用。有的工业区占地多，但产出效率低。大气和水污染，本质上是没有控制好城镇开发强度，要划定城镇开发边界。严控增量，盘活存量，切实提高城镇用地集约化程度。北京之前招商，对单位建设用地产出效益、就业有门槛。

(10) 针对占用生态和农业空间，如果国土扩展城镇空间，一旦

人

口规模超过水资源承载能力，当生态空间和城镇空间矛盾加剧时，资源承载能力必然降低。韩正副总理，300万人口以下可以降低门槛，放开落户门口，吸引人口；300-500万人逐步放开落户限制，500-1000积分制，合理落户。1000万以上从严控制。大城市病，交通问题，城市人口要有合理规模。要把城市融入自然，山水特色，望得见山、看得见水、记得住乡愁。控制劈山填海，批评某知名旅游城市通过挖山等手段建机场。

(11) 考察上海黄浦滨江，文化，人民，内涵式集约型绿色化发展路子，宜居宜乐宜游。

(12) 针对城镇空间格局，工业用地偏多，居住用地偏少，建设用地偏多，生态空间偏少，注重产业结构调整但空间结构调整较少。调整重构型规划。城市农用地，菜地被占，农产品供应区越来越远。注重职住平衡，减少城市内部不必要人口移动，合理的工作圈、生活圈。北京北四环的例子。

(13) 针对重城轻乡的问题，不要以土地改革之名，行增加城镇空间之实。以城吞乡，逼民上楼的事。不是要把农村居民点变成高楼大厦。镇是什么，与城市有什么区别，建筑高度。可以局部地区密一些，但高度要有所控制。

(14) 关于规划的科学性前瞻性。编制规划时对未来估计不足，批准之日就过时。规划编制5年7年8年“马拉松”式编制。2012年，总书记提出，走欧美老路是走不通的。美国生活方式不能在全世界推

广。保持加强生态保护的定力，不能牺牲环境换取经济增长。贯彻新发展理念…环境优先，绿色发展。陆：经济下行压力大不是理由。高铁、国网高速路、重大水利工程，完成开绿灯，国家指标保障，但不是什么项目都可以。现在的问题不是供应少，土地供应体制要重点考虑，企业想多拿地，我们想长期集约节约，持久繁荣，不要短期繁荣。产业供地方式上要有新的突破，海南自由贸易港在探索。

(15)规划中的强制性。规划中的强制性、规定性形同虚设，规划编制极少有公众参与，群众监督，甚至腐败现象丛生。要加强规划的强制性、公开性。解决规划不深不细，难以指导实施的问题。

二、关于中央文件的重要精神

(1) 规划体系，五级三类，市县国土空间规划是难点。韩正总理，体现以人为本，宜居可持续，人均道路面积和密度、人口流动趋势、常住人口配置基础设施和公共服务，分类管控城市人口。城镇开发强度，关键是控制好开发强度和结构。强调城市规划体系中要留白，想不清楚的，为未来留下发展空间，是对地区发展负责人的表现。通州规划有大面积留白。

(2) 多规合一，在自然资源的一张底板上体现所有规划。专项规划的协同一致。

(3) 城市规划的强制性问题，一经批准，一张蓝图干到底。重构整个规划的技术标准体系。

(4) 避免规划犯颠覆性错误，要充分听取各领域专家意见。

(5) 市县规划起承上启下作用。

(6) 三类规划，总体规划，与空间结构相关的专项规划，详细规划。不是所有专项规划都要与国土空间规划协调，是与空间相关的规划。

(7) 强调几个问题。

一是把握好新时代国土空间开发保护格局与多规合一国土空间规划的关系。

多规合一不是权力划分的调整，根本在于解决好新时代国土空间开发保护的格局。组建资源部的前提是生态文明建设是中华民族永续发展的……开发保护格局是生态文明建设和发展的唯一载体，中央特别强调。两个百年目标是在这个格局中实现的。开发保护格局在不同阶段有不同的任务，本次在于2020-2035这个时间段的开发保护格局。从小康到基本实现现代化的历史阶段。本次本系统肩负着及其重要的任务。中央的要求是科学的，既有政治考量，也有生活中的科学性。差异图斑导致土地资源难以利用，几套规划并行是不行的。国土部和海洋局之间，对于陆海分界线的标准不统一，表面是技术标准不同意，本质上是部门对管辖权的争夺，实际上也没有管住，管辖权不清晰。严是一定要坚持的，但要有科学为前提。谁乱编，追究编的责任。

二是国土空间规划要体现国家意志。

党中央、国务院、中央军委的精神。党中央确定的重大项目。既有正面的要求，也有对问题的判断、对事项的裁决。18亿亩耕地红线不能婆。非法围填海严格禁止，但国家重大战略项目可以。长江经

济带，有大量重化工业布局，有的在岸线安全距离之内。在国家意志确定的格局下填充各自的工作内容。原则上2020年全部完成，但要先编号国家规划纲要，市县基础工作可以先做，但国家的纲要是前提。落实国家主体功能区战略和思想。四中全会精神，节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持节约资源和保护环境的“基本国策”，不能撒开了造。严控增量，盘活存量，三条控制线原则上不能交叉。

区域经济发展，2020年编全国纲要，主要几句话：

第一，以三调底图真实性现状为基础；第二，体现党中央区域发展的重大战略布局；

第三，体现全国整体生态系统的保护、修复；

第四，解决好水平衡的问题，几个大家心目中最好的沿海城市全都缺水，总书记在黄河流域……的讲话，强调以水定规模、产量、结构。

三是关于规划的科学性问题。

规划不能有“硬伤”，即不能有颠覆性错误。在科学性方面，挑战性是很大的。三条线划得科学，是最大的挑战。韩正总理，生态红线，拿不准的留白地区不要划进去。生态红线要先把工作做实，然后考虑科学性。历史、文化、地理都要考虑。要找综合类的专家，不能只是规划行业的专家，社会、经济、生态的都要有。真实、综合、重要的科学方法。关于科学方法，例如绿地覆盖率不可行，还有密度、分布合理性（强调）。德国的林业发展全球领先，重视多样性、氧气对周边居民的供应。点到广东的同志“战斗下来的”城市大片绿地（海珠湿

地？）。要简洁可操作，一个保护区，分三个区，管控强度难以拿捏，县长弄不明白，是操作不了的。自然保护地，国家公园、自然保护区、其他各类自然保护地。最复杂的是风景名胜区并入自然保护区，当初一部分从自然角度考虑，一部分从人文角度考虑，一部分从综合角度考虑，不能简单并入。要出有操作性的文件。要综合行政逻辑和技术逻辑。双评价不能搞得太复杂，要和行政管理需要相结合，要抓最要害的问题。

四是规划的严肃性。

第一，注重权威意志，不能有硬伤，不能编完就动。

第二，规划之间的关系和传导，下级服从上级，相关专项规划要与总体规划衔接。

第三，严肃性，监督和执法。

五是可操作性。

第一，要符合地方实际。本轮规划，部分地方不是扩张的问题，而是调整的问题。流域也要注重地方差异，长江和黄河不同。国土空间规划最关键的是自然地理情况，不能简单做参数、比例预设，不能定简单化一刀切的参数，如开发强度、住宅用地比例。

第二，规划要充分调研，深入了解生活本地的人民的需求。不能与当地百姓的重大需求有冲突，如养老设施不能放在六环以外。重点在市级规划解决。

第三，规划要让多数人看懂，而不是让鸟看懂（鸟瞰）。

六是协调性。

与其他几个规划的关系，横向、上下的关系，大家之后处理问题要有规则。自然资源系统的同志要尊重科学，起好统筹协调的作用，原国土口的同志要尊重原住建系统同志在空间规划方面的经验。在平面的底图上，把空间的内容配合起来。注意听各个专业部门的意见，其他英语有其很复杂的问题。我们的本事在于综合，党中央精神、底图、自然资源结构性分布，测绘系统（强调），信息综合。保密的是坐标，自然资源状况不是保密的，要让大家用起来。用好测绘口等各方面的技术支持，新的卫星等。

三、工作中的具体重点问题

（1）三条控制线的协同。从最大的空间保护格局上，把国土空间搞清楚，规划清楚。要以自然地理状况和生态保护修复目标为前提，划是为了用，原则上不能交叉重叠，局部地区可以开天窗。实事求是解决历史遗留问题。已经出的文件讲了8类，还会出文件，说得更清楚。本项工作要全力推进，实际上就是在编国土空间规划纲要，内涵是一致的。没弄清楚报上去不管用。原则上2020年6-8月做完（不可能每个省都一样），年底全国规划纲要出来。时间服从质量。

（2）自然保护地和生态保护红线评估。突出科学性，体现可操作性，实现权威性。不用搞得很复杂，重点在于控制人的活动。原则上应保尽保，科学划定。小的调整部里定，大的调整要报国务院批。保护区是有特指保护对象、目标和要求的。

（3）城镇开发边界。理论上最容易有争议和分歧。因地制宜，不要完全陷入8%等数字逻辑里。要从综合的角度，一个行政区划内，

哪些应该进入生态，哪些进入保护地线，哪些是留白（通州做得好）。不能陷入指标逻辑，既适合种地，也适合盖房意义就不大。建设用地集约节约、水资源地线看底线、吸引人口看上限、粮食安全看底线、建设用地看上限。特别注意，一是能与自然地理状况吻合的要吻合，要能在三维图上套出来，要看得清看得准。二是要留白（要给本世纪中叶实现现代化留空间）。

（4）道路问题，人居道路面积和路网密度，大部分道路既要注意交通功能，也要回到街道（当然，要在合理的空间范围内设计可步行城市，上海有很好的经验，小街区密路网，街道设计导则）。交通和土地利用一体化，但不应过度，不要想着每一个地铁站都有一个商业体系，所谓“平衡投资”不合理，要找准需求，合理布局。地铁站换乘点的设计要看整体功能布局和人口流量。道路交通的背后是职住平衡问题。有些地方形成一片一片的住宅楼，而不是小区和商业和就业系统的协调布局。很多城市平均上班时间超过1小时。

（5）城市公共服务设施。一是15分钟社区生活圈，新区要完全做到，老区不强求，未来整体实现。二是绿地等生态空间合理布局，不一定都要很大。

（6）要注重视觉品质，不要给人很大的压迫感。悉尼歌剧院作为正向例子。容积率的控制主要和视觉有关。四是城市的艺术感，与地方的历史文化结合。有历史特色的建筑，第一要先控制保护，第二合理做减法，第三如果周边有加法，建筑风格要有内在一致性。“规划行业从业人员要有艺术素养，不然不能重用”。艺术和科学的结合。

香港的规划，水平是高的，从九龙看港岛。要控制住高度。农村要有田园风光，建筑原则上超过3层。

（7）村庄规划问题。一是村庄规划要科学编制，试点先行，不着急大规模推，先总结经验和反面问题（强调）再大规模编，不能编得乱七八糟。村之间的差别大，规则要在市一级出，省里出不了。二是村庄规划可以作为多规合一编制，上海郊野单元，浙江全域土地综合整治，处理好耕地、宅基地与集体建设用地的关系（最重要）。三是村庄规划要体现田园风光，尊重自然地理状况，有条件集中就集中，没有条件集中就分散。四是村庄规划的编制要多角度结合，与耕地保护、三产融合发展、地质灾害治理多角度综合。五是村庄规划要协调好农民基本利益诉求。六是村庄规划要让农民多少看懂。

（8）扩张型、重构调整型规划。大多数是重构调整型规划，上海过去叫“拆、改、留”，现在提“留、改、拆”，逻辑次序的变化体现理念和水平的不同。调整型规划要注重与主干交通的接口。要注意把生态“碎块化”地放到城市里，整体性地放进去太难。绿地不能全按建设用地算，政策机制要考虑。城市更新的问题，首先把握好需求，其次做好商业模式的设计。

（9）审批改革。坚决纠正规划审批太久的问题。最重要的改革在于“管什么批什么，批什么报什么”，本次审批最重要的是开发保护格局、重要的控制指标。只管控制性的内容，合理性的东西不管。审批城市规划数量要大幅度减少，约40多个。审查的重点。

（10）规划用地多审合一，多证合一。已出文件，后续还要多测

合一，缩减审批程序。

（11）充分发挥专家和行业组织的作用。充分尊重专家意见，听取各领域专家意见，特别是地质（强调）、生态、环境、经济、社会、文化领域。

（12）标准体系。不要搞太复杂，要让县长基本弄明白。

（13）基础信息平台。自然资源部最大的责任，充分发挥测绘系统的作用。一张底图，一个基础信息平台，要子啊2020年底前捡起来。

（14）市县规划。核心内容在于主体功能定位，三条线，重要控制指标，与三调结果衔接。市县成果主张往后推些时间。

（15）省钱抓要害抓基础。要害在于国家、省委省政府的要求、地方实际问题。行政长官要发挥作用，提出问题，点出要害，专家用工具集成起来。