浅议政府引导基金存在的问题和建议

近几年来，我国经济发展面临转型升级的历史性机遇，各地围绕招商引资、深化供给侧结构性改革，促进“大众创业，万众创新”发展的需求非常迫切。在此背景下，从中央到地方均将政府引导基金视为全面实施创新驱动发展战略，加快新旧动能接续转换，推动产业优化升级，调整经济结构的有利工具。根据有关资料显示，截至x年12月底，国内共成立1013支政府引导基金，目标规模已经超过了 5.3万亿元。近期，笔者对某市红土引导基金管理运行情况进行了审计，发现政府引导基金在管理运行方面存在一些亟待解决的问题，部分财政专项资金使用不当，对当地经济社会发展贡献有限，资金投放缺乏评价机制，绩效考核缺失。应尽快解决。

一、当前政府引导基金管理运行存在的主要问题

（一）少数欠发达地区不切实际，盲目组建政府引导基金。按照相关规定，政府设立引导基金的主要指导思想是引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展。客观上讲，组建引导基金所在区域应具备解决产业重点领域和薄弱环节、发展战略性新兴产业和高技术产业的条件，同时必须有一定的人才、技术、项目资源储备。然而在实际操作中，受所在区域人才、科技、教育、金融等方面发展的影响，在欠发达地区项目资源有限，往往陷入无项目可投的情况，引导基金规模井喷与优秀项目难觅之间的矛盾日益显现。如湖北某地级A市，位于湖北省东南部，毗邻武汉，为“武汉城市圈”经济一体化的城市之一。为吸收并借鉴武汉市众多的高等学府IT技术及教育优势、武汉的“光谷”IT技术及信息产业的优势，2008年该市将IT技术及信息产业列为发展重点。x年A市由市财政出资1亿元、与其他社会资本共同组建的2.1亿元政府红土引导基金，支持当地“互联网+”的IＴ行业，但受相关因素的影响，A市IT技术及信息产业发展并未达到预期目标。x年至x年期间该红土引导基金投资项目14个，投资额2.01亿元，在14个项目中，仅有1个项目落户A市，投资额400万元，占所有对外投资额的1.98％。其余13个项目、投资额1.97亿元分别投向深圳、上海、天津、武汉等“互联网+”产业较为发达地区，政府引导基金对促进A市的经济社会发展贡献有限，有违设立该引导基金的初衷。

（二）引导基金参与市场充分竞争的领域，风险较大。为发挥引导基金的引导作用，对引导基金投放的领域，国家相关部委曾多次做出明确规定：2008年10月发展改革委、财政部、商务部联合出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中指出：引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争

利。公共财政运用政府投资基金方式支持的产业，限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节。然而在实际操作中，受社会资本追求经济效益最大化的影响，政府引导基金往往投向市场竞争激烈、短期高收益领域，而高收益意味着高风险。截止x年底，A市红土引导基金对外投资项目14个中，已有2个投资项目失败，投资额3160万元，占所有对外投资额的15％，其中：为中小餐厅提供食材采购的某“送菜哥”项目，投资金额600万元，由于市场竞争激烈以及商业模式不完善导致亏损严重，最终资金链断裂，企业停业；某专业移动游戏媒体平台，投资金额2560万元，因业务因债务和市场等各方面原因导致巨额亏损，企业停业。

（三）建立并完善政府引导基金的绩效考核机制滞后，制约了引导基金持续健康运行。经过多年探索与运营，各级政府所设立的投资或引导基金在坚持市场化运作、专业化管理等方面取得一定成效，引导基金的运行监管机制和基金管理机构的信用信息评价机制也日趋完善。比如根据相关规定，明确政府投资基金在运作过程中不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；不得向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；不得吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借等7个方面的业务。政府投资基金通过商业银行进行托管。建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台等。然而在政府引导基金的绩效考核机制建立方面相对滞后，制约了引导基金持续健康运行。根据财政部印发的《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔x〕210号）（以下简称《办法》）规定，政府设立投资基金，主要是引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，客观上存在一定风险。同时《办法》又要求各级财政部门应完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。因此，政府引导基金在运营中存在着国有资产增值保值和引导基金的政策性目标之间的冲突。为规避上述矛盾，许多政府引导基金在设立之初，既无法对引导基金的政策性目标进行精准定位，也无法对引导基金的绩效实行量化考核。为此在实际运营中，相关部门是难以将政府投资基金纳入公共财政考核评价体系，无法对基金支持产业的政策目标、政策效果及其资产情况进行评估或考核评价。

二、强化政府引导基金管理工作的建议

(一) 加强科学论证，强化政府引导基金的顶层设计。中央和各级地方政府相关管理部门、财政部门要围绕充分发挥引导基金的重要作用，加强顶层设计和统筹规划，对引导基金的设立要进行科学论证和做出详实可行的规划。对中央和地方财政资金注资投向相近的政府投

资基金，应加强合作，以资本为纽带，通过互相参股、联合投资等方式发挥合力。同时对引导基金发展进行一定程度的量化指导，避免在同一行业或领域重复设立基金。要制定政府引导基金发展的长期规划，确保财政资金支持的持续性。

(二) 精准定位，分类施策。探索多种引导基金运作模式，结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节，适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域，相机采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。其中：对战略性新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合。对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。

（三）加快建立政府引导基金绩效评价制度，有效应用绩效评价结果。通过关注引导基金管理人履职情况、基金税收就业带动情况、产业引导效果、基金运作合规性、被投项目成长情况、政府在投决中的角色等考核内容，建立引导基金绩效评价制度，定期开展评价，及时发现运作问题，完善政府引导基金的终止和退出机制，对市场能够充分发挥作用的领域，要及时退出。着力提高引导基金资源配置效率，推进其更好更快地良性发展。