休斯《公共管理导论》第4版笔记和考研真题详解(变革的时代)【圣才出品】

休斯《公共管理导论》第4版笔记和考研真题详解

第1章变革的时代

1.1复习笔记

【知识框架】

【重点难点归纳】

一、引言

1．公共行政向公共管理的转变

（1）20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了滞胀困境，政府财政危机和信任危机随之爆发，为化解政府合法性危机、维护社会稳定，西方主要发达国家纷纷对其政府的组织形态和运作方式进行了改革。从20世纪后期开始，公共行政开始向公共管理转变。

（2）传统的公共行政模式在整个20世纪占统治地位，并且受到人们的推崇，而如今

其在理论上和实践上都已经受到人们的质疑。在许多国家，公共部门的运作已经发生了剧烈的改变。由于许多国家面临着严峻的金融和社会问题，因而改革的需求不断增加，社会普遍需要良好的政府管理。

（3）采纳新的公共管理模式，意味着公共部门组织、管理和治理的新范式的出现。在经历多年的改革之后，改革的焦点已经从狭隘的管理改革转向了领导、治理、协作与合产、网络、精细化的财政改革等。

2．公共行政与公共管理的区别

（1）在传统的公共行政模式下，正式的官僚体系中完全不需要领导。同时，传统的行政模式对于外部关注不足。而公共管理要求社区以各种方式参与管理。

（2）公共行政官员强调遵守规则，执行他人（理论上是政治领导人）的指令，把过程和程序放在十分重要的地位，仅仅对结果的产出间接地负责。但是，公共管理者要为结果的实现承担个人责任。

（3）公共管理与公共行政的区别，具体可参见“行政与管理的区别”相关内容。

3．公共管理模式面临的挑战

公共管理以及各种建立在市场基础上的管理模式，并没有完全占统治地位。其许多方面都受到人们的质疑和挑战，而且，早期那种对经济学偏爱的状况并没有得到明显的改变。公共管理作为一个仍在发展的领域，仍然处在不断的争论之中。尽管公共管理新的形态还没有完全确立，但是传统的公共行政典范已经退出历史舞台，且将不再回归。

二、行政与管理

1．行政与管理的区别

（1）从语义上看，行政是一种执行行为，即对各种事务进行管理，或者对执行、应用或行为进行指导或监督，词义上的本质在于进行服务、进行治理。而管理是指指导、控制一

个人行动的过程，负责干什么，词义上的本质在于亲自控制（控制或取得结果）。

（2）从本质上看，行政在本质上涉及执行指令和服务，而管理涉及的首先是实现结果，其次是管理者要对达成的结果承担个人的责任。

（3）从内容上看，管理不仅包括行政，而且还涉及组织怎样以效率最大化的方式实现目标，以及对结果负责。公共行政是一种为公众服务的活动，关注的是程序，是如何把政策转化为行动，以及机关的管理。即公共行政注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容更为广泛。一个公共管理者并不仅仅是执行指令，他关注的是实现结果，并为此承担责任。公共管理也意味着改变雇佣的条件以及问责的机制。

（4）从使用上看，“管理者”一词现在比过去常用的“行政者”一词使用得更为普遍。这些名称的变化并不是表面现象，从狭义上说，“行政”与“管理”是政府活动或职能的简略描述；从广义上说，“管理者”一词可以更好地描述所要完成的工作。

2．公共行政的终结

（1）传统公共行政七条原理

传统的公共行政模式确立于19世纪末，并且在20世纪的大部分时间里占统治地位。公共行政七条原理表明了该模式的主要特征。传统公共行政七条原理的具体内容如下：

①官僚化的组织原则。政府自身应按照官僚层级节制的原则进行组织。

②认为存在着一种最佳工作方式。极力推崇和施行科学管理原理，认为这样可以提供给组织一种最佳运作方式。

③官僚供给原则。通过官僚制组织提供服务，一旦政府自身介入某一政策领域，它也将通过官僚制组织成为商品和服务的直接提供者。

④行政官员普遍信奉“政治与行政二分”，即政治问题与行政问题应该被严格地分离。

⑤假定公务员个体的动力源自对“公共利益”的忠诚和追求，那么公共服务的供给便是

无私的。

⑥公共行政是一种特殊的活动形式，它需要一支中立的、匿名的、终身制的（并且在众多国家存在着极为特殊的雇佣条件）且有能力为任何政治领导人提供同样服务的“职业官僚队伍”。

⑦公共服务领域的任务是“行政性”的，即执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。

（2）传统行政模式面临的挑战

从20世纪80年代早期开始，公共行政的七条原理便受到公共部门一系列改革的挑战：

①否定官僚化组织原则。官僚制并非在所有的场合都运作良好，存在低效率的现象。

②在实践中试图寻求“最佳路径法”是痴心妄想；殊途同归，解决问题的办法不止一种。“最佳路径法”思维方式导致管理的僵化，而由私营部门首创的更富弹性的管理制度越来越受到政府的青睐。

③官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式，政府可以通过补助金、管制或契约等形式间接地进行公共服务的运作。

④政治与行政二分难以实现，因为政治与行政问题在现实中往往互相交织。

⑤公共利益的概念模糊。尽管公务员可能会受到公共利益动机的驱动，但他们本身也是政治活动的参与者，也要为自己的利益而工作，为自己的晋升发展以及为机关的利益而工作。

⑥终身化和职业化的官僚机制难以实现。基于私营部门出现的种种变化，那种认为公共服务领域的雇佣需要特殊条件的观点也很难站住脚，传统的终身任职的现象在私营部门已经十分罕见。

⑦涉及公共部门运作的许多任务目前被认为是更具有管理性质的，而不是被看作“行政性”的。这就意味着公务员要对达成的结果负责，而不是对领导负责。

三、公共部门改革

1．公共部门改革的背景

（1）20世纪80年代早期，世界各地的政府开始重估他们的官僚体系并开始根本性的改革。这个过程始于英国、新西兰和澳大利亚等国，起因是国内出现的严重的经济问题，此后不少国家紧随其后。

（2）20世纪90年代，世界各地的政府对官僚体系展开了根本性的改革。1991年，“新公共管理”（NPM）这一新的概念被用来描述英国公共领域出现的改革。但NPM的内涵和外延不清，无助于人们理解改革的过程，而且也变成了公共部门中反对管理变革的人所使用的便利标签。

（3）在解释甚至描绘公共部门长期改革方面，公共管理是一个比NPM更有用的概念。公共管理明确地指向公共部门的管理，且不会让人们觉得公共管理改革中有一个连贯的、一致的规划或议程。公共管理仅仅意味着在公共部门中所实施的管理，它能够并且必须随着时间和空间的变化而发生变化，同时必须回应环境的变化。渐渐地，人们接受了公务员的工作就是管理，公务员要对结果的达成承担自己的责任这一观念。

2．公共管理和私人管理

（1）公共部门与私营部门的差异

①与私营部门不同，公共部门的决策具有强制性。公民要遵从决定，缴纳税款，国家可以强制收购公民的财产，公民要接受来自国家强制力量的处罚。公共部门需要公正行事，需要遵循正当程序，不能滥用强制的权力。

②与私营部门相比，公共部门有不同的问责形式。公司管理理论上要对董事会和股东负责，而公务员不仅要对政治领导人负责，还要对国会、公众、司法系统的不同部门负责。问责在公共部门的实施中充满了不确定性，且发展不平衡。

③公共管理者必须处理许多由政治领导人设置的外部议程。政治权威的出现“不仅仅对公共部门的战略管理产生影响，而且决定了其特性”。即使管理改革要求公共管理者对结果负责，但由于大部分议程是政治家所强加的，这无疑会弱化管理者的行动自由。

④公共部门在衡量生产的产出和效率的标准方面难度更大。与私营部门的利润标准相比，公共部门缺乏“底线”的标准。在政府，不仅目标以及如何衡量目标往往很难达成共识，而且也不能预设组织中的每个人都遵循这些目标。公共部门绩效测评的困难贯穿在整个管理过程中。另外，在公共部门进行绩效衡量和评估可能不够精确，甚至可能缺乏实际的意义。

⑤公共部门的控制和协调更为困难。透明的公共部门规模以及部门的多样性会使得任何形式的控制和协调都变得困难。不同部门之间的协调最后变成政治选择问题，政治选择在多大范围内进行沟通往往也受到许多限制，这与私营部门的运作有天壤之别。

（2）综述

①私营部门与公共部门之间存在着许多重大的差异，但是就管理技术而言，采纳和使用私营部门中一些先进的做法是有好处的。同时也要注意，公私部门的基本任务是不同的。博伊恩认为，管理的技术“不可能成功地从一个部门移植到另一个部门，因为组织的环境、目标、结构和管理价值是不同的”。

②虽然公私部门存在差异，但这并不意味着传统的行政模式是管理公共部门的唯一有效的模式。公共管理作为一门学科的发展预示着承认公务员的任务是管理性质的，而不是行政性的，不仅承认二者的差异，而且承认新的管理模式的发展。

四、公共部门变革的动力

1．公共改革的原因

开始于20世纪80年代的公共改革的浪潮，是对一系列相互关联的、迫切需要解决的问题的回应：（1）公共部门在社会中的地位十分重要；（2）经济理论的变革；（3）私营部