权力制约原则

权力制约原则，作为一项宪法基本原则和核心精神之一，无所例外的在全世界各国宪法和宪政实践中得到体现。但当代某些论者每每论及“权力制约”原则时，往往都狭隘地理解为美国式的“三权分立”制度，并试图以此为模型来架构、推动中国的政治权力运行模式和宪政建设，用以引入司法审查制度并解决中国全国人大立法可能出现的不正当性、不正义性。然而，须知“权力制约原则”的内涵是颇为丰富的。在西方诸国，以英法为代表的具有宪政传统和深厚宪法文化、理论的国家，对该原则的理解是大为不同的。在实践上，也形成了有差别的分权模式，而且都没有影响到这些国家成为标准意义上的法治国家与宪政国家，它们的经验，从某种程度上讲，似乎可能为以人民代表大会制度为政体的中国的宪政建设提供借鉴。

所谓权力制衡原则，是指“国家权力的各部分之间相互监督，彼此牵制，

以保障公民权利的原则。” [1]古希腊时期，亚里士多德就认为，人的天性是恶的，“人类倘若由他任性行事，总是难保不施展他内在的恶性。”尤其是“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热情，这就往往在执政的时候引起偏向”，“而相互制约则是防止人们恶性膨胀的根本途径”，因为“人之间相互依仗而又相互牵制，谁都不得任意行事，这在实际上

对各人都有利”。[2]而到了洛克、孟德斯鸠那里，在理论上则完成了对权力制约原则的制度设计，即把国家权力分为立法权、行政权和司法权（洛克主张划分为立法、行政和对外三权），由三个不同的机关来行使。他们认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验”，“有权

力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” [3]在他们的理论学说中和制度设计里，尚看不出有什么权力高于什么权力或者权力之间应该相互平行的意思。似乎，他们希望把这种权力行使、运行的具体过程留给各民族国家自己去解决。而且，他们的目的都在于通过分权的方法在总体上防止政府过分扩张或专断地行使权力，所以很有可能立法权、司法权在打压行政权方面获得了更为优势的地位。只是到了美国宪法起草人汉密尔顿那里，才明确提出了美国政府的建制：立法、行政、司法三权应该分立，

而且应该相互牵制和平衡的原则。[4]但他们的理论建树似乎仍然也没有超过洛克和孟德斯鸠，他们也是在防止权力滥用的基础上论说权力制衡的，即“如果人是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制”，领袖也总是“各种野心勃勃、争权夺利，而无意为公益而合作”的人，这样，“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先是政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”

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二

对权力制约原则的理解，尽管各国存在差异，但大体上可以概括为以下几点：

1．立法、行政和司法三种权力由宪法授予不同的人们和团体。

2．政府的各部门被看作是同等的和自主的，其中没有一个部门服从于或支配其他任何部门（比如，立法部门不能撤销行政部门，行政部门同样不

能废除立法部门）。

3．从原则上讲，没有一个政府部门可以使用宪法授予其他部门的权力（比如，立法部门不能把它的权力，全部委托给行政部门或授予一种不确定的创制权，而如果不是司法部门，就不能运用司法权。）

4．司法部门的活动独立于政治影响之外，并具有职位保障，它有权宣布某项立法因违宪而无效。（虽然除美国之外，这种权力并不普及，可是它仍

被分权学说看作是必要的。）[6]

当然，这种概括很大程度上是以美国的宪政建设为模板，由个别西方政治学者提出的。其实在政治学与法学领域内，对“三权分立”内容的理解是众说纷纭的。

之所以英国实行了与美国迥然相异的权力制约制度，其原因是多方面的。

其一、从历史上讲，英国光荣革命的不彻底性和妥协性，不能与美国独立战争和法国大革命的激烈、彻底相提并论。

其二，从理论上讲，内阁制决定了议会控制政府，政府命运取决于议会信任。而事实上，政府代表了执政党，在议会中占有多数，政府首脑就是政党领袖。如果议会滥行立法，危害正义，必然在大选中失信于民，难免垮台，失去政权和对议会的控制。所以，通常地讲英国议会立法必然要慎之又慎，在程序上保证立法的正义性和避免立法的失败。

其三，从意识形态上讲，英国悠久的宪政传统，深厚的宪政文化和深入人心的民主精神都是防止出现“恶法”和议会专权的天然屏障。加之法院众多先例形成的“判例法”及成熟的政党制度、选举制度，多元的利益主体集团都使议会中政治力量的对比得到平衡，乃至不可忽视的社会舆论压力构成了良好宪政环境的因素之一，防止议会

通过美、英、法三国在宪政实践中对权力制约原则的不同运作方式，和对“三权分立”的不同理解，可以为中国的宪政建设提供些许借鉴和参考。

首先，对“三权分立”的学理探讨是辟为热烈的，然而谁也没有考虑过将其运用于中国的宪法点修正或宪政建设进程中去。邓小平曾多次批判了三权分立制。他在1986年批判资产阶级自由化思潮时指出，“我们讲民主，不能照搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我常批评美国当权者，说他们实际上由三个政府。当然，美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家，对内自己也打架，造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”他在1987年会见香港特别行政区基本法起草委员会时的讲话又指出：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同，西方的民主就是三权分立、多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”1987年在和外宾的谈话中他也曾说，“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大

的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议立即执行，不受牵扯。”

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邓小平的批判主要是基于意识形态和社会性质等方面言说的。事实上，在马克思主义经典作家的思想中，同样也有丰富的权力制约思想。具体而言，“一是在批判资产阶级分权原则的同时，肯定其权力制约的作用”，“二是充

分肯定民主共和制的地位和作用”，“三是明确提出了监督的思想”。[12]恩格斯明确指出，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工罢了。分权只涉及职权的分工，而不是国家职权的分离、分割。这就不仅揭示了分权制作为职权分工，以调整统治阶级内部关系的阶级实质；而且肯定了分权是监督国家机构、防止独裁专制的民主政治形式。实事求是地讲，虽然我们国家没有承认“三权分立”原则（主要是指美国式的三权分立模式）与社会主义宪政的兼容性。但是事实上，我国现实的权力运行是存在着份权事实的：宪法规定，最高立法权、行政权和司法权分别由全国人民代表大会及其常务委员会、中央人民政府、最高人民法院和最高人民检察院独立行使，各司其职，各进自责，不得越权。这与中国古代行政兼理司法的政治结构显然是存在着巨大差别的。

其次，中国的政治制度虽然存在着“分权”的客观事实，但是是在中国共产党领导下的有人民代表大会为主体的、“一府两院”组成的分权结构。全国人大在政治权力运行中具有核心地位，其立法具有最高效力，任何团体、组织和个人都必须遵守和执行。在形式上，这种体制类似于英国的“议会至上”或“议会主权”原则。同样，中国也没有美国宪政中的司法审查制度。

当下，在中国有不少论者在积极探讨甚至忙于设计中国的违宪审查制度，认为可以纠正全国人大立法出现错误、减少产生“恶法”的可能，用以契合最高权力也需要制约的论调。笔者认为，这种思潮的出现一方面是由于中国学者对权力制约原则与理论的理解过于偏狭所致。把权力制约仅仅理解为三权分立，又把“三权分立”理解为美国式的“三权分立”，并以此作为民主、宪政国家的标准。这样的确很容易得出中国并非是一个宪政、民主国家的结论。然而事实是，英国、法国对三权分立同样有着不同理解，在他们的政治体制中同样也没有司法审查制度。中国和英国一样，尊崇“议会至上”原则。但谁也不能否认的是，这两个国家是令人尊敬的民主、宪政国家，而且在这些国家所谓的没有限制的立法权行使过程中，也绝少由立法机关订立出“恶法”，绝少有立法机关滥用立法权力得现象。可见，宪政现实的生成，并不完全在于有没有司法审查一类的制度设计，其影响因素还有很多。另一方面，则是有些论者浮躁而功利的心态，热衷于设计违宪审查，成为中国的“违宪审查之父”，这决非是一种有利于法制建设的健康、理性思维。

最后，我们必须以意识到，“不论在任何一个国家，现发电的产生及其所建立的特定政治制度模式，都源自适当的社会条件、思想条件和文化条件，它的一切制度形展开都是被特定的物质生活条件所决定的，都包含着自然成长的因素”，“以宪法为根本大法的现代法律体系既不可能是纯粹理性设计的产物，也不可能是纯粹自然成长的产物，而只能是立足于实践的主客观

结合的结果。” [13]孟德斯鸠也主张，那些构成法律之基础的“必然关系”，还“取决于地理环境，特别是气候条件，取决于宗教因素，取决于某个特定

国家的政治结构”。[14]

正如姚建宗先生所言，“法治的精神意蕴在于信仰，一种宗教般虔诚而真挚

的对法的信仰。” 在立法上草率、粗糙和不正义。