政府职能的演变

政府职能的演变

如果就现代政府治理的优劣定性，“有限政府”必定是一个不可或缺的衡量指标。有限政府作为一种治理理念和价值追求，虽然发轫于古典自由主义学者的思想深处，但由于其为解决政府治理问题提供了精致的思想和特有的分析视角，对现代国家的治理模式和理念的选择具有重要的价值和意义。可以说，正是随着自由主义思想的发展和深化，有限政府被赋予了精辟而独特的内涵，并在很大程度上制约着政府公共管理活动的发展。

一、有限政府：渊源与发展

作为一种在西方社会占据着主导地位的政治哲学，自由主义的观念和思想是在曲折中变迁的。与此相伴，有限政府的理念也存在着理论上的嬗变。自洛克以降，许多自由主义学者都对有限政府理念的建构作出了贡献，其中最有影响的是洛克、孟德斯鸠、哈耶克和布坎南。

对于自由社会是否需要政府以及需要一个什么样的政府，经典的自由主义政治思想家洛克曾设想过无政府的“完备无缺的自由状态”。这一状态来自“自然”，是“天赋”应得，不但逻辑上先于政府，而且在价值上高于政府。“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起着支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。依洛克来看，生命、自由和财产是人类最基本的权利，需要得到有效的保障。但是在一种可揣度的自然状态下，如果人的自然权利受到侵害，要么是请求私人帮助，要么是由当事人在涉己纠纷中亲自充当法官。即使法官嫉恶如仇，由于思维的盲点或情绪的不足，错误也在所难免。长此以往，更会引发宿怨世仇。由于个人强行正义也会带来严重的负面后果，所以，生活于自然状态中每一个人应本着理性和平等的原则，将自己的部分权利让渡出去，结成一个公共权力组织，即政府。可见，在洛克看来，政府是个人权利的部分让渡和社会契约缔结的结果。在此，虽然人们放弃了自己的一部分权利与自由，却享有了整个社会的力量对其施予的保护，自己的生命、自由和财产获得了一个更加安全、稳定的保障。

由于政府权力的获取是以个人权利的让渡为条件的，所以政府权力必然是有限的。在洛克看来，政府权力既是个人权力的保护神，又是最危险的侵害者。所以必须对政府权力加以约束和限制，即政府应是有限的，对权力进行限制的主体则是人民“。立法机关一旦侵犯了社会的这个基本准则，并因野心、恐惧、愚蠢或腐败，力图使自己握有或给予任何其他人以一种绝对的权力，来支配人民的生命、权利和产业时，他们就由于这种背弃委托的行为而丧失了人民为了极不相同的目的曾给予他们的权力”。对于如何防治政府专横和权力的扩张，洛克主张对政府实行分权和制衡，通过立法权、行政权和联盟权的划分，通过这些权力之间相互渗透、互相牵制、彼此约束，从而达到避免专断的可控状态。而在具体实行中，洛克强调用法律约束和限制政府权力，因为“哪里没有法律，哪里就没有自由”，只有实行法治，政府的权力才会受到限制，人民的生命、自由、财产等权利才能得到有效的保障。所以洛克的有限政府是法制制约下的限权政府。

法国的政治思想家孟德斯鸠通过对分权制衡体系的建构，进一步发展了有限政府理念，并提出了一套可行的实践路径——三权分立。他认为包括立法者、执法者和司法者在内的所有政府员，都有可能滥用权力，从而造成对公民权利的侵害。所以不能信赖任何“至高无上”的权力“。当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了……如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法权”。在孟德斯鸠看来，一个有效而合理的政府必须是能够相互制衡、彼此权力受到约束的政府。政府不能存在一个不受限制的至高权力，政府的权力必须有限且这种权力的实施必须与三权分立体制下的制度契合。

虽然洛克和孟德斯鸠都主张通过分权来实施其“限权”的思想，但洛克的分权只是立法

与行政的分权，因为他虽然提出了三权，即立法、行政和对外权，但其所谓的对外权只是作为行政权的一部分而存在的。孟德斯鸠不仅将国家权力明确地区分为立法、行政和司法，而且特别强调权力之间的相互制约和平衡“。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。孟德斯鸠以权力制约权力的原理后被西方某些制宪者自觉地用来设计政治制度，对西方国家实施有限政府和宪政、构建典型的三权分立制衡的权力结构功不可没。

任何政治思想都或隐或显地以某种关于人的假设为前提。如果说洛克、孟德斯鸠等人的思想来源于西方怀疑主义及“人性恶”的预设的话，那么自由主义大师哈耶克则另辟蹊径，绕开对人性善恶的争论，从知识论的视角对有限政府理念给予了新的演绎。他认为，虽然知识可以交流，可以扩展，但不可能形成一个固定不变的总和，更不可能为个别人或个别机构所完全掌握。正是由于知识的特性和人的理性的局限，任何单个心智对文明演进的诸多因素存在着不可避免的无知，企图依人之理性刻意设计社会制度，推行极权政治，只会扼杀文明演进的动力。所以那种认为经由人的深思熟虑可以建构起一整套文明秩序的观念，乃是一种“荒漠的唯智主义”。任何企图集中所有知识，有意识地建构社会制度的念头和做法只能是“致命的自负”。另外，当一个无知的政府拥有无限的权力，后果也必定是灾难性的。为避免灾难出现，使人类文明免遭极权的摧残，政府权力不应是无限的，而应是有限的。所以哈耶克极力反对无限政府的知识预设：所有的知识构成一个整体，其总和是固定的；所有的知识尽管是分散的，却可以集中，并且能被少数天才所掌握；知识可以通过人为的手段被合理地配置到社会的各个角落。事实上，倘若真有所谓“全知”的个人或机构能洞察过去、现在与未来，社会的绝大多数人就只能走少数精英或中央当局发现的“唯一正确”的道路，则自由必然荡然无存。由于真实世界中的知识存在交易性，所以自发秩序是人类的选择。

那么，哈耶克是否具有“无政府主义”倾向呢？答案是否定的。哈耶克认为自发秩序本身也存在着一定的局限性，个人自由的保障、自发秩序的维持离不开具有强制特权的政府的存在。但这一政府的权力同样应是有限的，也就是说，需要置国家于一个法律体系的规范之下，这个法律体系一方面限制行政权力，另一方面也拥有更高层次的普遍性，来推进由一个超越的权威控制立法机关的立法内容。所以哈耶克的“有限政府”不仅是对行政权力的限制，也是对立法权力的限制。也就是说，政府的任务主要在于下述两个方面：第一，创建一种个人和群体能够在其间成功地追求他们各自目的的框架；第二，有时候则可以用它所拥有的筹集岁入的强制性权力去提供市场因各种缘故无法提供的那些服务。可见，哈耶克也想通过一个法律体系来制约政府权力、维护个人自由。他还特别强调对立法权进行限制的必要性，因为国家立法权的无限扩张亦会导致公民个人自由的丧失，将文明的发展引上一条通向奴役的道路。

在普遍认为政府责任就是弥补市场失灵、提高全社会福利水平之时，美国公共选择学派的创始人布坎南却提出了政府失败论，来为宪政进行论证。他认为，政府失败首先意味着公共决策的失效，即政府政策的执行不能确保资源的最佳配置。其次，政府失败很大程度上是因为政府工作机构的低效率。

所谓政府工作机构的低效率，是指由于政府机构执行政策的效率不高，官僚主义作风严重，从而导致政府失败，其原因主要在于竞争不足、降低成本的激励机制缺失、以及监督信息的非完备性等。再次，政府失败还根源于政府的扩张性。布坎南认为，由于政府官员也是个人利益最大化者，所以他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，导致社会资源浪费、经济效益降低、社会福利减少，甚至有可能诱发通货膨胀。

最后，政府的寻租活动也往往导致政府失败。寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场活动的介入，其结果是使政府的决策和运作受到利益集团或个人的摆布，从而导致资源

配置的无效率和分配格局的扭曲。事实上，布坎南对政府在保护公民权利、提高社会福利方面的作用同样持有悲观和怀疑的态度。正如他自己所言，公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。为此，为了弥补政府治理中的问题，布坎南提出了规则限政和结构限政的立宪改革思想，希望藉此达到对政府进行约束的目的。在规则宪政方面，布坎南强调立宪过程必须构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益的规则，因为只有这样才能引导利益、促进社会利益分配的规范化和制度化。他认为，规则能够为一个有着既定能力和目标的社会所组成的共同体，带来一种均衡结果或结果格局；制度安排对一组社会结果的约束力，不亚于划定了人们的欲望和产品之范围的基本的生理约束。所以他的立宪规则理论成为其约束政府权力学说的核心内容。在他看来，对于政治权力的运用，可以通过施加宪法约束来减少可能出现的政治歧视的程度、幅度和范围，以及推断出反映在寻租活动中的社会资源的浪费。

基本的宪法约束要求集体性机构举行定期的选举，公民拥有平等的投票权，对代表的选举和立法会议的决策确立明确的投票规则，对授予非选举产生的官僚和法官的权力加以限制。虽然布坎南强调个人在制度规则的形成上具有最终的权利，即制度规则的形成要通过一致同意的检验，但“一致同意”同样可以导致无效率的结果。在此，布坎南和哈耶克一样想到了宪法。“崇尚传统的哈耶克心中的宪法，不仅是规则的规则，而且是对立法机构的限制。在最高层次上，公共选择本身只是整个社会活动中的一小部分，大量的活动可以遵循市场、企业、家庭甚至宗教的规则......宪政意味着，一个社会在什么领域中应该采用什么样的制度安排。宪法作为一般规则，是居于所有人之上的难以更改的规则，它因此可以限制立法机构”。在此，布坎南提出的普遍性原则思想与其普遍民主政治需要宪法性限制的思想有机地融合在了一起。另外，布坎南把联邦制看成是一种可以限制或通过内在机制在一定程度上控制政府权力的途径，即使中央政府和地方政府之间的权力划分不会提高效率，但这种做法仍然可以作为控制或制衡中央政府的一种手段。在他看来，一种真正的联邦结构所导致的政府竞争，也许从政的角度来讲是有效率的。

二、有限政府：价值内核

从洛克开始，经典的自由主义者一直对此表示国家实施社会治理的政府抱持复杂的矛盾心态。一方面，他们承认政府存在的必要，因为神圣而脆弱的公民权利需要保护，但他们又对政府充满恐惧和戒备，因为强大的政府权力如果运用失当，则会对公民个人的权利造成致命的威胁。如果说个体之间的力量虽有差异但弱者尚可对来自强者的侵犯进行还击，那么，当政府举一国之力，动用军队、警察、法庭和监狱等暴力后盾来肆意剥夺人的生命、自由和财产的时候，有谁能与此抗衡？所以，自由主义把政府的组建运作看作是人们为了一种有秩序的生活而作出的无奈抉择。为了使这种必要的代价降至较小的程度，自由主义者突出了对政府的三点主张：一是将保障和维护人的自然权利视为政府的根本宗旨，并在维持安定秩序的前提下，尽力压缩政府权力的活动空间，拓展个人与公民社会的自治领域。二是通过分权方式造成政府权力机构之间的内部制衡，以防止专断权力的出现。三是动员外部社会力量，尤其是公共舆论的力量，对政府权力的运行施以必要的和有效的监督。

具体来说，自由主义之有限政府理念的价值意义主要表现在以下几个方面。

首先，是限制政府权力，保障公民权利。一般来说，基于古典自由主义的有限政府理念，一方面要求政府权力受到宪法和法律严格的限制和约束，另一方面又要求政府对个人、市场尽可能地减少干预，使政府权力与公民权利之间达到一个合理的平衡。这种平衡就是政府权力受到约束，公民权利得到有效保障，即限制政府权力和保障公民权利的平衡。权力作为一种影响他人的能力，来源于人民的授权，因此它必须是有限的，必须在人民的监督和控制之下，而不能凌驾于人民之上。正是因为公民个人在权利让渡之时保留了一些不可逾越的“私人领域”和基本权利，所以这些领域和权利构成了公共权力行使的边界。公民权利主要包括

生命、自由和财产等方面。生命权是一个人之所以被当做人类伙伴所必须享有的权利。而自由权的缺失，不能自我作主，则意味着个人生命灵性和属人价值的丧失。财产同样是需要保护的重要方面,以至有人谓“哪里没有财产权，哪里就没有公正”。概而言之，公民权利是政府权力的基础和源泉，政府权力是公民权利的保障。而对权力行使的监控和公民权利的保障，借助的手段则是宪法和法律。如有的学者所言：“判断有限政府与无限政府的尺度在于,一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制；是否愿意公开接受社会的监督和制约；政府的权力和规模越出其法定疆域时，是否得到及时有效地纠正。”所以没有法律规制的政府权力既是无限的也是缺失权威的，没有法律保护的公民权利也只能是一句空谈。其次，是政府权责一致，构建合理限度。由于公民只向政府让渡了有限权力，政府的职能范围必然是有限的，政府的责任也必然是有限的。公民在保留自身自由与其他权利的同时，也相应地保留了自己的责任。有限政府责任有限，但责任重大。按照权责统一的原则，政府负有保护公民权利不受侵犯、维护市场秩序不受破坏、保护国家安全与社会稳定、促进社会公正等重要责任。但是政府不能承担将公民的生存、享受与发展全面包下来的无限责任。政府给公民提供的福利也应该是有限度的。政府作为公共权力的行使者，首先必须明白自身的责任限度，然后才能在合理限度和领域内游刃有余地处理和解决相应的问题以及提供有效的服务。从洛克开始，自由主义哲学中就包含了一个基本的信条：政府除了保护其成员利益之外并无其他目的。政府存在的全部合理性以及评价政府的标准是政府为组成社会的个人提供服务。所以公共领域是政府权与责相统一的必然场所，它不仅保护着公民整体的权利和自由，也把个体的自由当作重要目标。因为在“自由的统治下，一切未被一般性法律所明确限制的行动，均属于个人自由的领域”。政府只有着眼于公共利益，把握自身作为权力行使者的责任，有效地接受公众的制约与监督，才有可能实现公共权力的合理配置，达到权责一致、高效运作的“有限政府”理念。

最后，是借助市场发育，慎求政府干预。没有政府的市场和没有市场的政府都非理想的治理模式。政府的诸多职能需要市场的推动和发展，市场的有效运作也需要政府的规范和保障。那么，政府与市场之间的关系究竟应该怎样？奥尔森认为，政府在市场发育的过程中至关重要，对于私人契约与个人财产权利的可靠保护取决于政府足够强大，以保证这些权利的实施，同时政府又要受到足够的限制以避免这些权利受到侵害。也有学者认为，在市场与政府之间，市场优先于政府，以市场为基础来界定府，用足市场，慎求政府，在不得已的情况下，才求助政府，才是正确处理政府与市场关系的基本原则。另外，在政府与市场关系中，政府是强者，而市场是弱者，根据弱者优先的原则，在处理市场与政府之间关系时，必须遵循市场优先的原则。市场先于政府，是有效且有限政府的基础，作为扩展秩序的市场扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到哪里。所以政府应当是“有所为，有所不为”，既能有效提供公域内的服务，同时又能充分依赖市场的有限且有效的政府。结语总之，在一个政府权力、职能、责任、运作方式都应该受到限制的有限政府理念中，政府的权力应严格控制在公共领域，不得进入市场成为具体经济利益的追逐者，不得妨碍个人行使权利和自由。纵观西方自由主义的有限政府的建构，对于公民来说，凡是法律不禁止即可为，有限政府的目的就是为了保护公民的权利和自由。这样，有限政府在实行中就有望成为一个负责而有效的政府，用力做好份内之事，在公权之外的诸多领域，则充分发挥市场和社会的力量。如哈耶克所言，在单个心智所掌握的知识有限的情况下，政府应充分利用有限的物质资源和心智资源，尽心尽力履行应有职责，从而使有限与有效获得统一。事实上，有限政府与有效政府是相互联系、密不可分的，有限政府是有效政府的前提和保证。在政府越来越有效的情况下，更需要强调有限政府。

总之，有限且有效的政府才具有普世性价值“。有限且有效的政府，以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣与富强”。