从群体性事件看地方政府公信力建设

从群体性事件看地方政府公信力建设

徐逸伦

[摘要]群体性事件具有民众爆炸性参与，利益表达和情感诉求，大范围的失控趋势，巨大的经济、社会损失等特点。群体性事件的爆发是地方政府公信力缺乏的表现，同时也进一步损害了地方政府公信力，主要体现的以下几个方面：第一、群体性事件是对地方政府未能有效承担公共事务的激烈抗议。第二、群体性事件是对地方党政领导干部执政能力的严峻挑战。第三、群体性事件是对地方政治发展滞后的强烈反应。

[关键词] 群体性事件地方政府公信力

近年来，群体性事件在全国各地频繁发生，影响社会的稳定，是建设和谐社会必须正视的问题。特别是地方政府公信力在群体性事件的冲击下，受到严重削弱。加强地方政府公信力，有效缓解社会矛盾，减少群体性事件的发生，已经成为地方政府必须着力解决的问题。本文试图通过对群体性事件的分析，探寻增强地方政府公信力的有效途径。

一、 群体性事件定义及其特点

学术界对群体性事件一直没有统一的定义，从“群体性事件”这一称谓的多样性上就可以看出，许多学者又称为“突发事件”、“突发性事件”、“群体事件”、“群体性突发事件”、“群体性治安事件”、“突发性抗争事件”等等。

群体性事件的定义纷繁复杂，不同的学者从不同的专业领域对群体性事件进行定义，主要从行政学、政治学、法学、社会学四大学科领域进行定义。本文从政治学视角对群体性事件进行分析考察。

政治学学者对于群体性事件的定义主要分为两种。

第一种观点认为，群体性事件只是民众表达利益诉求或情绪的一种方式，不是针对政权的政治性活动。这些群体性事件的发生，虽然不会带来政治结构的重大变化，也没有从根本上影响政府统治的完整性和有效性，但却对经济发展与社

会稳定产生了严重的破坏。①第二种观点认为，群体性事件是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、个别组织，在其利益受到损害或不能得到满足时，受人策动，经过酝酿，最终采取集会、游行，集体上访、集体罢课、罢市、罢工，集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位，集体阻断交通，集体械斗甚至集体采取打、砸、烧、杀、抢等方式，以求解决问题，并造成甚至引发某种治安后果的非法集体活动。②

第一种观点将群体性事件视为由于某些利益表达和情感诉求而引发的人民内部矛盾，第二种观点把群体性事件因为得不到有效处理而引发的严重后果也纳入到了群体性事件的定义中，过分强调了群体性事件危害的表面现象，而忽视了群体性事件产生的深层次原因。

群体性事件有以下特点：第一、大规模的民众爆炸性参与。从全国发生的群体性事件来看，都有大规模的群众在较短的时间内参与到其中，形成对地方政府的强大压力。第二、大量的利益表达和情感诉求。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”③从轰动全国的群体性事件来看，都伴随着对于经济利益的要求和对地方政府执政的不满。第三、大范围的失控趋势，每一次群体事件都是由一件小事作为导火索引起，由于没有能及时有效的处理好，从而引发起群体性事件，甚至情况一度失控，在上级政府甚至中央政府的处理下才能将事态控制平息。第四、巨大的经济、社会损失，每一次群体事件都是对原有社会正常生产生活的破坏，事件过后整个社会都要付出昂贵的代价，瓮安事件的经济损失高达上千万，而对于当地经济发展、吸引投资等隐形的损失则无法估计。

所以，群体性事件就是一定数量的民众由一些具体问题的处理所引发，为了实现自身利益和情感表达，短时间内聚集参与对政府的施压或对峙活动中。施压或对峙的方式主要有：请愿上访、集会游行、围坐党政机关、阻塞交通等。当政府对于群体性事件处理不当会引起民众更大的反弹，甚至引发暴力恶性事件。

二、 地方政府公信力定义及其构成要素

近年来，学界对于政府公信力研究很多，一些学者认为政府公信力涉及到两个主体：一是开展行政活动的政府，二是对政府行政活动给予评判的社会公众。

①张紧跟：《从社会组织的视角看群体性事件》，《探索与争鸣》，2009年第3期。

②王嫱：《浅谈群体性事件的预防与处置》，http：//https://www.360docs.net/doc/b110047255.html,/law/fzlt/fzlt44.htm。

③《马克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1956年版。

①由此衍生出对于政府公信力的两类不同定义，第一类认为政府公信力是公众对于政府的认可和评价，具体可以量化为公众对于政府的信任程度。第二类认为政府公信力是政府赢得公众信任的能力，是政府合法性的一种来源。

学界对于地方政府公信力没有专门的论述，但是地方政府公信力问题愈发严重。《小康》研究中心调查，2006—2007年度中国政府公信力指数为60. 6分，刚过及格线。通过对“政府信任程度”调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，逾70%的受访者表示不相信地方政府。②地方政府公信力建设急需加强。

所谓地方政府公信力，是民众对于地方政府承担地方公共事务的政治认同和情感信任程度，也就是地方政府获得地方民众认可的能力。地方政府公信力与中央政府公信力有一定的差别。首先，在联邦制国家，地方政府行政长官不是中央政府任命，而是由当地居民投票选出，地方政府公信力与中央政府公信力不存在必然的联系。其次，在单一制国家中，一些国家的地方领导人是由中央任命，如果地方政府未能有效承担公共事务，导致地方政府公信力下降，势必会影响到中央政府公信力。最后，由于中央政府与地方政府承担的责任不同，一些影响中央政府公信力的因素不一定会影响到地方政府公信力，比如外交、国防事务。

在我国，地方政府公信力主要包括以下几个方面：第一、经济发展能力，我国还处于社会主义初级阶段，地方发展差异较大，城乡发展差距明显。地方政府带动地区经济发展，使地方民众共享经济发展的成果，这是获得民众认同的可靠来源。第二、政治发展能力，我国处于改革的关键时期，政治发展势在必行，而政治发展主要靠地方政府在现有框架内，充分发挥体制内的资源，满足民众利益表达、参与政治生活的诉求。浙江温岭的民主恳谈模式、深圳盐田模式都增强了地方政府的公信力。第三、制度建设能力，我国处于社会转型阶段，法律、法规还不完善，经济发展、政治发展都需要一个良好的制度环境，制度建设的过程主要地方政府规范自身行为的过程。制度建设有利于打造服务型、法治型的地方政府，从而加强自身公信力。第四、领导人的个人魅力，在我国地方领导人的个人品行、声望对于地方政府公信力有不可忽视的作用，地方领导人作为地方百官之首，其个人的作风正派、工作勤恳可以增加地方政府公信力。

①武晓峰：《近年来政府公信力研究综述》，《中国行政管理》，2008年第5期。

②武晓峰：《近年来政府公信力研究综述》，《中国行政管理》，2008年第5期。

三、 群体性事件中暴露的地方政府公信力问题

群体性事件的爆发是地方政府公信力缺乏的表现，同时也进一步损害了地方政府公信力，主要体现的以下几个方面。

第一、群体性事件是对地方政府未能有效承担公共事务的激烈抗议。地方政公信力首先来自对于地方公共事务的承担，地方政府需要履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四大职能，特别是社会管理、公共服务这两项职能地方政府是直接供给者。群体性事件爆发的背后是地方政府职能未能很好履行，当前在就业、教育、医疗、住房、社会保障、收入分配、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出。这些问题和矛盾大多与民众的日常生活息息相关，比如征地拆迁安置、养老金发放不到位、克扣拖欠工资等涉及涉及绝大多数民众的根本利益。如果久拖不决，管理部门又未能公开信息，与相关民众进行及时沟通，使民众的消极情绪和怨气不断积聚，最后导致对于地方政府激烈行为的发生。

2007年9月到12月，瓮安县城中的小区，接连发生四起爆炸案件，至瓮安事件前一起未破；2007年以来，瓮安县发生多起中学生非正常死亡事件，没有一起破案。瓮安县有“玉山帮”、“青龙帮”“斧头帮”等多个黑帮组织，严重影响了当地的社会稳定，引起民众极大愤慨。①地方政府的严重不作为使得地方民众的日常生活得不到安全保障，民众对于地方政府怀有强烈的不满，在偶然发生事件的刺激下，大规模的参与到群体性事件中，表达对于地方政府未能履行公共职责的愤怒。

第二、群体性事件是对地方党政领导干部执政能力的严峻挑战。在国内的目前体制中，地方党政领导干部在地方事务中具有决定权和话语权，所以尽管许多引发群体性事件的偶然事件与地方党政领导干部没有直接关系，冲击的目标往往是利益相关的特定地点，不一定是地方党政领导干部办公所在地，但是群体性事件中的政治诉求对象是地方党政领导干部，要求他们出面解决问题。如果地方党政领导干部在短时间内对于问题的处理能让民众满意，使群体性事件在可控的范围内，不向恶性暴力事件的方向发展，那么，群体性事件不会产生恶劣的政治影响。一旦地方党政领导干部未能经受住考验，使群体性事件失控，那么代价将是地方党政领导干部和相关部门领导干部的人事更迭。

①根据网络资料整理得出。

一些地方和部门领导干部存在的脱离群众、管理方式陈旧等严重问题，对于民众的利益诉求不能正确对待，认为是无理取闹。处理人民内部矛盾时常常滥用警力，伤害了干群关系、警民关系，使党和政府在地方的威信严重受损失。在云南孟连事件中，普洱市公安局向省公安厅书面请示跨县调动400名警察到孟连，省政法委、公安厅明确否定了这一请求。然而，7月2日的普洱市委常委会依然决定打击孟连农村黑恶势力，跨县调警之事不再向省里报告。11日，市公安局调动的警力向孟连集结。19日凌晨，抓捕行动引发了震惊全国的大规模群体性事件。①最后造成了2人死亡41名公安民警和19名群众受伤，9辆执行任务车辆不同程度损毁的严重后果。地方党政领导干部的执政能力是群体性事件能否在萌芽状态中解决的关键因素，如果处理不当，会导致群体性事件的进一步失控，损害地方政府公信力。

第三、群体性事件是对地方政治发展滞后的强烈反应。利益表达渠道的不畅通与地方民众要求主张自身利益的矛盾，地方官员官僚作风腐败行为与地方民要求监督地方政府官员的矛盾，这两个矛盾构成了地方政治发展的落后性与地方民众参与政治生活的积极性这一主要的矛盾。

在群体性事件发展过程中可以看出，民众的经济利益诉求通过正常的渠道得不到满足，所以开始采取非正式的方式要求自己的权益。在正常的政治框架内，民众在与强势集团的博弈中处于弱势地位，不能取得合理的利益，只能通过非常态的博弈方式来追求自身利益。在每一次群体性事件中，民意的表达只能通过非常态方式，而体制内的民意表达渠道堵塞，人大代表、政协委员集体“失声”。长期下去，民众将逐渐丧失对于体制内民主机制的信心。如果地方政治能跟上地方经济发展、社会利益分化的步伐，那么群体性事件的爆发不会呈现愈演愈烈的趋势。某些中西部省份，近年来平均每年就发生一起全国影响性的群体性事件。

②这与当地政治发展落后有密切关系。

对于地方政治发展滞后的不满还体现在对于地方政府官员监督的问题上，民主政治的发展要求政务公开，对官员采取更严厉的监督。一些地方官员群众观念

①殷红：《云南孟连事件回顾：一意孤行动用警力酿冲突》，https://www.360docs.net/doc/b110047255.html,/focus/shwx/20090612/20096 1243334.htm。

②根据笔者统计，四川、湖南两省2004年到2008年间网络上可查找到的引起境内外媒体关注的群体性事件每年平均一起。四川为汉源事件、广安事件、大竹事件、成都彭州石化项目事件，湖南为嘉禾拆迁事件、杨林寨事件、永州事件、吉首融资纠纷事件。

淡薄，高高在上，不倾听群众呼声，不关心群众疾苦，少数干部蜕化变质，行贿受贿，贪污腐化，损公肥私，违法乱纪，特别是在处理一些经济纠纷、利益冲突问题时，偏向于强势利益方，导致地方民众的弱势利益不能满足。这些行为严重损害了党和政府的形象，引起地方民众的不满。每一次严重的群体性事件背后，都有地方官员的腐败或行为失范，云南孟连事件更是牵出了两任县委书记的腐败问题。

四、 地方政府公信力建设路径

通过以上对群体性事件爆发背景、原因及其关键要素的分析，可以初步探寻地方政府公信力需要从地方政府自身建设和行政人员个人建设两个方面展开。

地方政府公信力是地方政府的一种能力，需要地方政府从传统计划经济体制下的全能政府、管制政府转向服务政府、法治政府、民主政府、透明政府转变。

第一、提高地方政府公共服务能力，建设服务政府。作为地方政府，必须以合理的成本向本地区的民众提供优质的公共产品和公共服务，包括教育、医疗产品提供的公平公正、最低的住房和社会保障收入、公共安全社会治安良好等等。在地方财政的使用上，要建立地方公共财政体制，改变地方传统的投入性财政，突出民生改善，优化公共支出，打造民生财政。同时控制地方政府行政经费支出，推进政府职能转变，重点向“三农”、科教、社会保障、生态等领域倾斜，保障提供公共服务的所需经费。

第二、加强地方政府法治建设，建设法治政府。地方政府要树立依法执政的理念，依法执政要求地方政府依据相关法律制度对自身权力边界做出科学规范，在“有限”的范围内“有为”。对于行政权力的划分，既能够保证地方政府有效行使行政管理职权，实现对当地社会、经济的宏观管理，又能够充分保证市场的内在活力。地方政府要从具体的经济活动中撤出，避免与民争利。特别是面对强大的利益集团，地方政府一定要恪守权力边界，不能为利益集团所裹挟，使国家公器成为少数利益集团的私用工具。

法治被看作是一种培育自由、遏制权势的方法，是人类作为负责任的道德主体或自由意志所从事的一种道德实践。①建设法治政府要求地方政府在处理矛盾、

①胡同洲，李盈盈：《基层政府执政能力探析——以县级政府应对群体性事件为例》，《天中学刊》，2009年第1期。

纠纷时，地方政府不能过度依赖于采取强制手段，这不仅不利于缓解和消除矛盾，反而不断制造矛盾，加剧地方政府与地方民众之间的互不信任感。在维护地方秩序时，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而为引发更大的冲突埋下了隐患，与建设法治政府的理念是背道而驰。

第三、改进地方政府执政方式，建设民主政府。经济发展带来了地方民众利益的分化，民众积极要求参与到地方政治中，维护自身的利益。这就要求地方政府在政治方面有所作为，充分挖掘现有政治体制内的民主资源，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民群众当家作主，让民众有序的参与到政治生活中。

坚持完善地方人大监督、政协参政议政功能，使民众的诉求能通过人大、政协这类民意机构表达出来。同时，对人民信访、人民调解制度进行改革和完善，使人民内部矛盾能够消除在萌芽状态，不至于长时间酝酿发酵，导致地方政府与民众渐行渐远。要特别重视弱势群体利益诉求表达，提供表达诉求的渠道，建立健全领导接待日制度。同时，还要创新方法，多渠道沟通，在地方基层实行每周一日的接待日，以此为载体，及时解决当地民众反映的问题。

第四、增强地方政府信息沟通能力，建设透明政府。要积极推进地方政府政务公开，通过建立电子网站，推行“阳光公务”，如市长信箱、网上政务大厅、官员博客等，宣传国家的相关政策，把国家政策公示给民众，加强政府和民众的直接沟通，拉近民众与地方政府之间的距离。遇到民众关心的重大地方问题，地方政府要重视民众的知情权，主动公开问题缘由、决策依据，争取民众的理解和信任，这样才能避免谣言盛行，损害政府威信。

面对新兴的信息传播工具和手段，地方政府要充分利用手机网络和因特网的信息传播优势，增强与民众的良性互动，及时地占据信息主导地位，减少政府、民众之间信息沟通的阻碍，为政府公信力建设创造一个优良环境。

地方政府实现转变的结果最终通过政府公务人员的工作体现，地方政府全体公务人员都要注意公共精神和诚信精神的培养，减少各种形式的官僚主义、形式主义。虽然我国公务员没有政务官与事务官之分，但是在地方政府中，党政领导干部与普通行政人员的职责和要求还是有所不同的，在地方政府公信力建设上，党政领导干部与普通行政人员有共同的职责，也有各自的侧重点和着力点。党政

领导干部主要注重个人品行和执政能力的加强，地方行政人员主要注重综合工作能力的提升。

第一、不管是地方行政人员还是党政领导干部，都不能简单的为实现自我价值而工作，而是以增加地方民众福利的方式为公众服务。在工作中，坚持公共利益放在第一位，个人的荣辱得失放在其次。特别加强公务员队伍的诚信建设，应充分利用各种载体组织开展公务员诚信意识宣教活动，提高公务员诚信自律意识，恪守职业道德规范，建立与诚信管理相关联机制，包括：公务员伦理培训机制，公务员财产申报制度，审计和内部监督制度，公务员司法惩戒制度等。

第二、作为地方党政领导干部，特别要重视个人道德修养、政治素质的提高。作为地方“父母官”，要有高标准甚至苛刻的道德伦理要求，因为领导干部个人的品行操守与地方政府在民众中的信誉是息息相关的，与普通行政人员相比，更要注重伦理操守。在网络媒体日益发达的现代社会，民众对于领导干部的一言一行要求更加严厉。某地29岁的市长在基层视察，下雨时还要工作人员为他打伞，这样的照片在网络上传播，民众对于地方领导干部的工作作风颇有微词。

同时，在执掌地方事务过程中，如何区分人民内部矛盾和敌我矛盾也是对地方领导干部政治素质的考验。一些地方领导干部习惯以旧的思维看待新形势下人民内部矛盾，轻易动用警力维护地方的一时稳定，造成人们内部矛盾不能得到很好的解决，让极少数不法分子有煽风点火、破坏干群关系的机会。地方领导干部要尽快提高执政能力，适应新形势下的地方事务发展需要。

第三、作为地方行政人员，要努力提高自身综合工作能力，满足民众的公共需求。地方行政人员每天在第一线与民众打交道，每个人的工作态度、工作能力、工作方式、工作效率都体现了政府的服务、法治、民主、透明的理念。只有做到努力提高个体综合工作能力，才能让民众在每一次与行政人员的事务处理过程中感受到政府的职能转变，提升政府公信力。

五、 结语

三十年的改革放开取得了巨大成就，也积累了很多社会矛盾，各地群体性事件处于上升的态势，地方政府公信力受到严峻的考验，只有坚持改革放开，通过不断改善地方政府的执政方式和公信力建设，化解社会矛盾，增强民众对政府的信任，提升地方政府公信力。

参考文献

1、《马克思恩格斯全集（第1卷）》[M]．人民出版社，1956．

2、张紧跟．从社会组织的视角看群体性事件[J]．探索与争鸣．2009（3）．

3、武晓峰．近年来政府公信力研究综述[J]．中国行政管理．2008（5）．

4、胡同洲、李盈盈．基层政府执政能力探析——以县级政府应对群体性事件为例[J]．天中学刊．2009（1）．

5、殷红．云南孟连事件回顾：一意孤行动用警力酿冲突

[EB/OL]．https://www.360docs.net/doc/b110047255.html,/focus/shwx/20090612/200961243334.htm．

6、王嫱．浅谈群体性事件的预防与处置[EB/OL]．http：

//https://www.360docs.net/doc/b110047255.html,/law/fzlt/fzlt44.htm．

（作者单位：上海市委党校）