公共管理学研究生笔记
第一讲公共管理科学与科学公共管理——什么是公共管理学
一、公共管理的基本概念
（一）什么是管理
“管理”在字面上的涵义：管辖和处理
X立荣教授认为，公共管理学中管理指在一定的社会制度等外部环境中，一个组织为了实现预期的目标，由管理者对组织内部的各种资源进行决策、组织和控制，促进其相互协调，以取得最大效益的动态过程。
（二）什么是公共管理
西方学者在“管理”之前加上“公共”的意义在于：
第一，强调公共管理与私人管理的区别
第二，强调公共管理主体的多元化
第三，强调公共管理主体所担负的社会责任和义务
第四，强调公共管理活动的公共参与性
第五，强调公共管理活动的公开性
二、公共管理学的定义及其要点
三种有代表性的观点：
（1）公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，目的是提供与公共管理相关的知识与方法——知识学陈振明
（2）公共管理学是一门新兴的学科与学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需要的知识、技能与策略——技能说 X成福
（3）公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多种理论和方法，研究公共管理实践的学科——实践说 X康之
上述定义包括7个要点：
第一，公共管理的核心主体，是政府部门。
第二，公共管理的客体，是社会公共事务。
第三，公共管理的根本原则，是依法管理。
第四，公共管理的方向和手段，具有多样性。
第五，公共管理的内在要求，在于提高管理的效率和效益，实现高效化。
第六，公共管理的最终目的在于实现公共利益。
第七，公共管理已经的实质，在于揭示公共管理活动的客观运行规律。
三、西方公共管理学的产生及发展
（一）西方公共管理学的产生背景
公共管理学产生于20世纪70、80年代的西方国家
公共管理学产生的学科背景：它是在突破传统的公共行政学的局限的基础上建立起来的。
公共管理的发展历程：
第一阶段：形成阶段（19世纪末—20世纪30年代）
代表性理论：古德诺的政治与行政两分法及韦伯的科层制
第二阶段：成熟阶段（20世纪30年代—20世纪60年代）
代表性理论：
第三阶段：科学化阶段（20世纪60年代—70年代）
代表性理论：巴纳德的系统管理理论以及罗森茨韦克和卡斯特的权变理论
公共行政学的局限——主要表现在理论框架、管理主体、管理对象、管理手段、管理目标等方面。
公共管理学产生的社会背景——20世纪70年代西方社会出现的“四种压力”，推动了公共管理学的兴起。
（二）西方公共管理学的发展图式——“一元多线”
所谓“一元”，是说公共管理学始终作为一门相对独立的学科发展着。
所谓“多线”，首先是指理论知识的多样性；其次是指研究途径的多样性。
四、公共管理学在中国的建设及展望
在我国，公共管理学是在行政管理学科的基础上发展起来的。
目前，公共管理学科成为我国人文社会科学群落中的热门学科。
我国公共管理学是一门发展中的学科，是一门还不成熟的学科。
第二讲政府职能转变与我国政府职能转变——政府应该干什么
一、政府职能的一般理论
（一）政府职能的涵义和构成
“政府职能”也称“行政职能”，指国家行政机关在一定时候内根据国家和社会发展需要，依法对国家和社会各个领域进行管理所具有的职责和功能。
政府职能的构成要素：
（1）职务X围：指国家行政机关这一行政主题管什么，管多宽
（2）职责深度：指国家行政机关对其承担的公共事务管到什么程度
（3）职权方式：指国家行政机关对其所承担的公共事务怎么管
（二）政府职能的分类和内容
学术界主要有两种对政府职能分类的角度
一种是从静态角度进行的分类：政府职能包括政治职能、经济职能、文化教育职能和社会服务职能，即政府的基本职能。
一种是从动态角度进行的分类：政府职能包括计划、组织、协调和监控，即政府的运行职能。
（三）政府职能的地位和作用
（1）政府职能是国家行政管理性质和方向的直接体现
（2）政府职能是设置和改革行政机构的根本依据
（3）政府职能是实现行政运行机制科学化、程序化的重要保障
二、政府职能的国家比较及合理选择
学术界名言：“有比较才有鉴别，有鉴别才有选优，有选优才有发展”。
当今世界190多个国家政府职能分类：
1、合格守夜人：西方政府职能
2、优秀领航员：日本
3、经济监护人：德国
4、社会协调员：法国
5、公平裁判员：东亚，尤其是韩国
6、社会管制员：南亚，包括印度和巴基斯坦
7、轻轨推进器:东欧
8、经济清道夫：拉美政府职能
9、部落代言人：非洲政府职能
三点说明：①粗略分类，不一定全面
②形象说明，不一定准确
③着重分析最具影响力，代表性的第一类、第二类政府职能
综述，国际社会中的9类政府职能，既有适应社会发展的比较完善的政府职能，又有转轨时期的过渡性质的政府职能。既有成功的使经济得到发展的政府职能，又有对社会发展带来无限灾难的政府职能，通过对这些政府职能的比较，可以帮我们总结出有效的政府职能，从而更好地构建我国的政府职能。
我国当前正出于转轨时期，“转轨”有四层含义：
①由农业文明转向工业文明
②由计划经济转向市场经济
③由人治社会转向法治社会
④由传统社会转向现代社会
这种转轨是有中国特色社会主义制度的自我完善和发展，是经典社会主义与经典资本主义的结合，即由共产党执政的市场经济。
借鉴世界各国政府职能的经验教训，我们政府在社会发展中应履行的职能可以概括为“宏观调控器”，其作用主要表现在如下三个方面：
（1）培育市场，促进市场的成长和发展
（2）纠正市场机制的失灵，保证市场的健康运行
（3）超越市场，站在市场之外和市场之上，防止其消极面向社会扩散；同时不断引导市场走向准确的目标。
中共十六大提出“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”十六字政府职能方针。
三、我国政府的现有职能及职能转变
（一）现阶段我国政府职能的配置、调整状况及存在的主要问题
目前我国政府职能的体系仍未突破传统经济条件下形成的旧模式，与发达经济和加入WTO的要求还有一定的不适应性，这种不适应性主要表现在如下三个方面：
（1）我国政府的直接控制职能相对于社会的需要而言仍然过大，对社会各方面不必要的干预仍然过多。
（2）我国政府职能体系的内部关系尚未完全理顺，职能交叉和职能重复的现象仍然比较严重。
（3）我国政府吧微观管理职能返还给各社会单位的同时，宏观调控职能和公共服务职能尚未完全建立起来，在一些领域出现了职能真空的状态
（二）我国政府职能转变的概念、进程、问题及出路
1、政府职能转变的概念
政府职能转变的含义有狭义和广义两种说法：
狭义政府职能转变指政府管理经济的形态、方式和方法的变化、转换和发展；
广义的政府职能转变指政府管理社会公共事务的职责与功能的变化、转换和发展。
我国政府职能转变的内容有四个方面：
（1）政府管理权限的转变：即由无限权力向有限权力政府转变，由管制型政府向服务型政府转变。
（2）政府管理方式的转变：即由单一的行政管理向经济、法律、行政相结合的管理转变，由微观的直接管理向宏观的间接管理转变。对于这种转变，中科院何伟认为：“在市场经济条件下，尤其是加入WTO以后，政府应该把自己定位在以下五个方面：你投资我欢迎；你赚钱我收税；你赔钱我不管；你犯法我治罪；你自主经营我宏观调控。”
（3）政府管理能力的转变：即由单一的权力能力向权力能力与权威能力相统一转变，这涉及到公民第一还是官员第一的理念。
（4）政府管理观念的转变：即由面向计划经济的观念向面向市场经济的观念转变，尤其是面向国际市场经济的观念转变。
2、我国政府职能转变的过程
首先要明确一个基本的命题：我国政府职能的转变始终是与经济体制的改革结伴而行的。
20世纪80年代初，我国市场体制是一种计划经济为主市场调节为辅的体制，政府无微不至的关注企业的一切。
80年代中期，十一届三中全会通过了关于经济体制改革的决定，此后政府职能发生了较大变化，即由政府直接管理企业变为直接管理与间接管理各占一定比例的方式，管理手段已发生了一定的变化，但由于计划经济没有转变，
政府职能转变仍在计划经济的框架内进行，没有实质性转变。
1992年10月中共十四大提出了经济体制改革的目标：“建立社会主义经济体制，使市场在资源配置中起基础性作用”。由此政府职能发生了转变，即由计划管理转向宏观调控，最终使我国经济成功实现“软着陆”。
3、在政府职能转变过程中，尚存在一定的问题，其中最突出的问题有两点：
（1）政府职能转变的理论研究相当薄弱，不少理论问题尚未解决。
（2）转变政府职能的具体操作过程存在一定的困难。
4、政府应该选择的解决问题的途径：“多管齐下，整体联动”
具体而言要做好如下两个方面的工作：
（1）切实加强政府职能转变的理论研究，形成“言之有理，持之有故，行之有效”的理论体系。
（2）切实抓住政企分开这一转变政府职能的关键。
如何实现政企分开，理论界大体有四种观点：
A、政企分开的核心问题是政企分开，理论界称之为“两个分开论”
B、政企分开的上策是抓大放小，理论界称之为“抓大放小论”
C、政企分开的通途是国有企业股份制化，北大厉以宁教授提出
D、政府退出市场，实现政府归位，理论界称之为“守夜人论”
我国政府与企业的关系划分为5个阶段：
第一阶段：没有市场企业只能找市长。
第二阶段：企业大部分时间找市长，一小部分时间找市场
第三阶段：企业50%的时间找市长，50%的时间找市场
第四阶段：企业80%的时间找市场，20%的时间找市长
第五阶段：企业只找市场不找市长
关于政企今后的出路，X立荣教授认为，要做到政府管该管的事，企业干该干的活，各行其道。政企分开的关键是要进行产权制度的改革，通过改革建立“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。
第三讲行政体制与我国行政体制改革——政府如何组织起来
一、行政体制的一般理论
（一）行政体制的涵义与构成要素
行政体制，又称政府体制，指国家行政机关为推进其政务所建立的权责体系、组织结构体系、运行体制和法规制度的总称。
行政体制的构成要素：
1、权责体系：指行政权力与责任的划分和配置，它是行政体制的核心。一般而言，权责体系包括如下三个方面：
①确认国家行政机关系统运用的权力和责任，务求“定位”、“到位”、“不错位”、“不越位”；②确认各级各类国
家机关内部应有权力和责任，务求权责一致、人事相宜、防止政出多门、多头指挥③确认各级各类国家行政机关内部与其职位相称的权力、责任和能力，务求职位和权力、责任与能力相称。
2、组织结构体系：指国家行政机关纵向和横向的组织构架体系，它是行政体制的物质载体。一般而言，组织结构
体系也有三个构成要素：①确立一级国家行政体系内部横向部门构架；②确立各级国家行政机关纵向层级构架；
③确立国家行政机关系统纵向和横向的网络构架。
3、运行体制：指行政权力在行政、组织结构体系中的运行方式，它是行政体制的活力体现。一般而言，运行体制
的内容有如下7个方面：决策体制、执行体制、协调体制、监督体制、反馈体制、动力体制、制约体制。
4、法规制度：指关于行政权责体系、组织结构体系、运行体制的法律制度规X，它是行政体制的框定系统。（二）行政体制的基本类型
（1）按国家结构的属性可把行政体制分为单一制国家行政体制和联邦制国家行政体制
单一制国家，是由普通的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，当今世界上大约有160多个国家实行单一制。
联邦制国家，是由两个以上的成员国联合而成的统一国家，当今世界上仅有20多个国家实行联邦制。
相同点：都是为了加强民族团结和国家统一，从而加强中央政府的权威。
不同点：单一制国家行政体制只有一个中央政府和一部宪法，二联邦制国家行政体制中除了联邦制政府和联邦宪法之外还有联邦成员国的中央政府和宪法。
（2）按中央和地方的权力关系可把行政体制分为集权制行政体制和分权制行政体制。
集权制行政体制的优点：政令统一，总揽全局；层级节制，指挥灵便；容易集中力量，保证重点建设。
集权制行政体制的缺点：下级缺少权力和活力，容易忽视地方利益和压抑地方积极性。
分权制行政体制的优点：分权治事，分级管理，分层负责；能够因地制宜的处理行政事务；容易调动地方政府的积极性。
分权制行政体制的缺点：容易形成本位主义和地方保护主义，加剧地区发展的不平衡。
（3）按照行政领导体制可把行政体制分为首长制行政体制和委员会行政体制。
首长制行政体制：行政组织最高决策和管理权力由行政首长行使并负责。
委员会行政体制：行政组织最高决策和管理权力组成的委员会共同行使、共同负责。
两者的区别主要是在行政首长在决策中的地位和作用。
首长制行政体制的优点：决策迅速；责任明确；指挥有力；反应灵敏；效率较高。
首长制行政体制的缺点：首长一人执掌大权，容易独断专行和滥用权力；首长个人知识、智慧和才能有限，难免决策失误；首长个人的精力和体力有限，难以日理万机，可能导致严重结果。
委员会制行政体制的优点：集思广益，有利于进行科学决策；分工合作，有利于减轻领导者的工作负担；互相监督，有利于防止权力专断。
委员会制行政体制的缺点：权力不集中，难于提高决策的时效；责任不明确，容易产生争功推过和无人负责的现象。采用首长制行政体制和委员会制行政体制，应视具体情况具体分析，不能一概而论。
二、我国行政体制改革的回顾及思考
行政体制改革是“历久弥新”的过程，“历久”指从国家产生以来政府体制改革就存在；“弥新”指每次行政改革都有新的内容。
(一)前六次政府机构改革存在的突出问题及其成因
第一次，1954——1956 国务院机构由6个增加到81个。
第二次，1959——1961 国务院机构由60个增加到79个，机关工作人员减少了1/3。
第三次，1968——1970 国务院机构由79个减少到33个，机关工作人员减少了2 /3。
第四次，1982——1983 国务院结构由100个减少到61个，机关工作人员家少了1.1万。
第五次，1987——1988，国务院常设机构由66个增加到86个，非常设机构由49个增加到85个，两类机构共171个。
由此可见，我国行政改革没有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其原因主要在于：
①体质失误：对苏联模式的照搬照抄；
②认识偏差：习惯于人多好办事；
③心理误区：存在不健康的心理因素；
④制约失衡：关于机构设置、编制领导人说了算。
（二）新一轮政府结构改革的思路、目标、特征、难点及对策
1、前期改革的思路和绩效
“1”指新一轮政府机构改革要按照一条要求，即社会主义市场经济的要求。
“3”指三项原则，即精简、统一、效能原则。
“4”指解决四个问题，即机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义。
“4”指实现四个法律化，即组织法律化、职能法律化、编织法律化、工作程序法律化。
“1”指达到一个目标，即建立办事高效、运转协调、行为规X的行政管理体系。
绩效：到2002年6月，国务院组成部门由40个减少到29个，国务院机关工作人员由3.2万减少到1.6万个。2、后期行政机关改革的目标、特点、难点与对策
（1）我国现行政府体制存在一些新的不适应的问题，主要表现在：政府职能转变尚未完全到位；政府组织结构及其权力、权责的配置还不尽科学；政府机关行使权力的越位、缺位、错位现象具有普遍性；政府机关公务员依法行政、为民行政、高效行政的意识和水平还不到位。
为从根本上解决上述问题，2002年十六大做出决定，深化行政管理体制改革，并提出“进一步转变政府职能，改进管理方式、推进行政效率、降低行政成本、形成行为规X、运转协调、工作透明、简洁高效的行政管理体制”，这是行政管理体制改革的思路和目标。
（2）后期行政机构改革较之前期政府机构改革及以前的政府机构改革所具有的特点：由“大政府”走向“小政府”；政府由“瘦身”走向“健美”；实行“行政三分制”；推进以行政审批制度改革为重点的政府规制改革。
（3）地方政府机构改革的难点：理论研究难超前；思想认识难统一；专有权力难界定；人员分流难到位；职能关系难理顺。
（4）地方政府机构改革难的对策：
A要重视理论研究，形成科学理论，以科学的知道地方政府机构改革的实践。
B要加强地方政府机构改革的舆论宣传和思想教育，以使人们尽快走出认识误区。
C要摒弃机构设置上的“蜂窝煤”理论和上下对口做法，实现一省一策、一市一策、一乡一策的改革方略。
D要实行配套改革，追求改革的综合效益。
E要采取多种方式妥善分流安置机关人员、如可采取退（休）、转、轮、派的分流方法。
（5）后期行政机构改革的切入点：建设服务型政府
采用何种方略建设服务型政府：“一、二、三”。
解决一个矛盾：公共需求的全面、快捷增长与公共产品攻击严重不足。
搞好两个服务：为市场主体创造公平竞争的环境；为社会公共的生存和发展创造和谐优良的环境。
树立三种理念：人民创造财富；非禁即可；依法行政。
第四讲行政领导与我国行政首长负责制——政府如何有效实施领导
一、行政领导的一般理论
（一）行政领导的基本概念
行政领导：国家行政机关中的领导者，依法行使行政权利，通过指挥、说明等途径，引导、影响下级和广大群众，在一定的环境条件下实现组织目标的活动过程。
行政领导包含四个要素：领导者、被领导者、组织目标、客观环境。
（二）行政领导的主要特点
一是等级性；二是事务性；三是执行性；四是政治性。
二、行政领导者的职位、职权、职责、素质、能力及影响力
（一）行政领导者及其职位、职权和职责
行政领导者：国家行政机关中享有一定的法定职权，率领和指挥下级实现一定的组织目标，富有特定义务和责任的人。
职位：行政领导者在行政组织中的法定地位、工作岗位和行政职务。
职权：由法律法规规定的与行政职能适应的行政能力。
职责：占据一定行政职位的领导者所应承担的工作责任、政治责任和法律责任。
上述三者互相联系、互相制约、不可偏废。职位带来相应的职权和职责。
（二）行政领导者的素质和能力
1、行政领导者的素质
字面上的“素”—元素、因素；字面上的“质”—性质、本质
领导者的素质：领导者在先天禀赋的基础上，通过后天的实践锻炼和学习所形成的，在领导活动中经常发挥作用的本质要素。
领导者素质有两个特点：一是综合性，二是时代性。
领导者个人的素质结构的五个方面：政治素质；品德素质；业务素质；文化素质；身心素质。
2、行政领导者的能力
领导者能力：领导者胜任领导工作的才能或本领，是领导者的知识、经验、智慧等因素综合作用的结果。
体现在和管理职能相关的领域：调研、规划、决策、用人、组织、指挥、协调、控制。
领导者能力的特点：层次性。
党的十六届四中全会对行政领导能力的新要求：
一、不断提高驾驭社会主义市场经济的能力；
二、不断提高驾驭社会主义XX政治的能力；
三、不断提高驾驭社会主义先进文化的能力；
四、不断提高驾驭社会主义和谐社会的能力；
五、不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力。
（三）行政领导者的影响力
行政领导者的影响力来源于权力，即领导者指挥下级的权和促使下级服从的力。
一类叫位置权力，另一类叫个人权力。
权利的构成基础有五：
第一，惩罚权—恐惧感；
第二，奖赏权—欲望；
第三，合法权—认同；
第四，模X权—信任；
第五，专长权—尊敬。
前三种权力属于位置权力，后两种是个人权力。
三、我国的行政首长负责制
（一）我国行政首长负责制的含义及其优缺点
行政首长负责制：各级国家机关的首长在所属行政相关机关处于核心地位，对本机关的工作依法行使最高领导权和最后决策权，并对其职权行使后果向国家权利机关负个人责任的行政领导制度。
优点：一、事权集中，责任明确，减少推诿扯皮；二、命令统一，指挥有力，提高行政效率。
缺点：一、行政首长独揽大权，容易形成个人专断；二、如果缺乏监督容易产生腐败。
（二）我国行政首长负责制的宪法规定和“负责”意蕴
《八二宪法》框架下行政首长负责制的“负责”意义是：第一，行政首长对其行使的职权所引起的后果负政治责任；第二，行政首长对其行使行政职权所引起的后果负法律责任。
（三）我国行政首长负责制实施中的问题及对策
问题有二：其一，行政首长权威不高与权力滥用的现象并存；其二，行政首长负责制的法制化程度较低。
对策有四：
第一，赋予行政首长一定的人事权，真正树立首长的权威。
①以法律的形式赋予行政首长“人事变更建议权”。
②改变地方政府“副职”的产生办法。
第二，明确规定集体讨论重大问题的X围和程序，增强行政首长决策的科学性和有效性。
第三，加强立法工作，提升行政首长负责制的法治化程度。
①加紧修改《国务院组织法》和《地方组织法》，明确规定行政首长在本机关的核心地位。
②全面清理和审查既有的与行政首长负责制相关的各种规X性文件和制度。
③着手研究和制定行政首长负责制的实体法和程序法。
第四，采取切实措施，充分发挥国家权力机关对行政首长的监督效能。
①实行严格的选任制
②充分行使质询权
③“硬化”罢免，辞职制度
④强化财政监督和审计监督
第五讲人事行政与我国公务员制度——政府如何开发人力资源
一、人事行政的一般理论
（一）什么是人事行政
有代表的三种观点：事务说（西蒙）；制度说（X润书）；管理说（夏书章）
X立荣教授认为，人事行政是指国家机关为了履行其职能，通过一定的人事行政制度，对整个社会的人事事务进行规划、引导、规X和调控以及对政府机关所需人员进行选拔、任用、培养和管理的活动——“活动”说。
1、人事行政的主体：必须是国家行政机关，非国家行政机关不能成为人事行政的主体；
2、人事行政的内容：国家行政机关通过一定的人事行政制度，对整个社会的人事事务进行规划、引导、规X和调
控以及对政府机关所需人员进行选拔、任用、培养和管理。
3、人事行政的目的：用人以治事，做到“人尽其才，事尽其功”。
（二）人事行政的重要作用和机制
1、人事行政的重要作用
（1）人事行政是和国家权力行使的关键所在，“为政之要，唯在得人”。
（2）人事行政是推动经济和社会发展的重要力量。
（3）人事行政是推动XX政治建设的基本内容。
（4）人事行政是经济全球化背景下国家人才竞争的战略制高点。
2、人事行政的机制
人事行政机制，指人事行政运作过程中的构成方式，构成环节及其相互关系。
现代意义上的人事行政机制体现在三个方面：
①现代人事行政的更新机制；
②现代人事行政的激励保健机制；
③现代人事行政的行为调控机制
二、人事行政的法制化管理形式：公务员制度
（一）什么是公务员和公务员制度
“公务员”是由英文“civil servant”翻译过来的。
公务员：指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，包括7类机关工作人员：中国共产党机关工作人员；人大工作人员；行政机关工作人员；政协机关工作人员；审判机关工作人员；检查机关工作人员；XX党派工作人员。
以全球的视野观之，可以把公务员的X围可能涉及的人员划分为2类：一类是各级国家行政机关X围以内的人员；另一类是国家行政机关以外的人员。上述二类人员中，事务官是世界各国公务员都包括在内的，而其他人员的取舍状态则构成于世界公务员X围的差异。
公务员制度：指国家管理公务人员的法定性规则。
（二）西方公务员制度的产生和发展
补：为什么公务员制度成为一种国际化的人事制度？
答：公务员制度绝对不是人们主观意志的产物，绝不是人们拍拍脑袋的轻率从众行为，相反是各国政府依据客观规律所作用的明智选择。
（1）实行公务员制度，反映了人类社会经济、政治和文化发展到一定阶段的客观要求；
（2）公务员制度反映了现代政府工作有序、有效运行的一般规律。
（三）我国公务员制度的建立和推行
1、为什么—我国建立公务员制度的目的和意义
克服以往干部人事制度的缺陷和弊端，建立起精干、高效和强力有的公共事务管理系统，以推动社会主义现代化事业的发展。
2、是什么—我国公务员制度的基本内容和主要特点
基本内容：义务与权利；职位分类；录用；考核、奖励与纪律；职务升降与职务任免；培训、交流与回避；
工资、保险与福利；辞职辞退、退休与神树控告；管理与监督。
新出台的《公务员法》的5个亮点
①调整了公务员X围；
②吸收了《国家公务员暂行条例》颁布以来干部人事制度改革的新经验；
③完善了公务员职位分类管理制度；
④突出了公务员的主体意识和法纪意识；
⑤创建了人事争议仲裁制度。
3、怎么办—我国建立和推行公务员制度的过程、成效、问题及对策
（1）我国公务员制度建立和推行的历史进程与英国大体相当
1980.8.18 同志提出要“勇于改革不合时宜的组织人事制度”这位我国建立公务员制度提出了指导思想。
1986.12 党中央成立了政治体制改革研讨小组，其下设有干部人事制度改革专题组
1987.10 党的“十三大”建立和推行国家公务员制度
1988.3 国家人事部成立，专门负责公务员制度的推行工作
1989 公务员制度进入试点阶段
1993.8 国务院公布《国家公务员暂行条例》并决定从1993.10起执行
到98年底，我国从中央到省、市、县、乡五级政府机关全部推行公务员制度。
（2）问题（主要从宏观层面）：社会各界中的新成员进入公务员队伍的问题（入口问题）
①公务员工作在全面发展不平衡。
②公务员考试录用模式单一，没有全面开展分类别、分层次的考试。
③公务员录用考试的质量不高，其科学性和权威性尚未真正树立。
④“公开、平等、竞争、择优”的原则在公务员的录用考试XX未得到真正的贯彻。
（3）对策：
①要加大公务员录用考试的力度，全面推行考录制度，果断废除考调双轨制。
②要根据拟任职的要求，全面开展分类别、分层次、分等级的录用考试。
③要注重考试与考核的有机结合，努力提高公务员录用考试和考核的质量。
④要采取切实措施，将“公开、平等、竞争、择优”的原则贯穿于公务员考录工作全过程。
第六讲政府绩效评估与我国政府绩效评估的发展——政府如何提高管理效益
一、政府绩效评估的一般理论
（一）绩效与政府绩效的定义
从字面上看，“绩”是指成绩，强调对学习结果的主观评价，“效”是指成效，强调对学习结果的客观影响。
绩效：对工作或学习结果的主观评价以及工作或学习结果哦客观影响。
政府绩效：政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效益、数量与质量、经济因素与政治伦理因素、刚性规X与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。
（二）政府绩效评估的内涵与类型
政府绩效评估：绩效评估的主体运用一定的指标体系和方式方法，对政府组织在积极履行公共责任的过程中，在讲
求内部管理与外部效益、数量与质量、经济因素与政治伦理因素、刚性规X与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出所进行的评判和界定。
政府绩效评估不同于政府绩效管理
类型：根据评估机构不同分为内部评估和外部评估；根据评估对象不同分为个人绩效评估和组织绩效评估。（三）政府绩效评估的功能与困难
政府绩效评估的六大功能：计划辅助功能；监控支持功能；激发激励功能；改进工作功能；资源优化功能；改善形象功能。
政府绩效评估面临的五大困难：评估对象难量化；评估目标难精确；评估标准难确定；评估信息难完备；公共监督难奏效。
二、政府绩效评估的内容、指标、程序和方法
（一）政府绩效评估的基本内容
西方学者劳维克：经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectioness）、公平（Equity）
政府绩效评估的“4E”内容：
1、经济——投入、成本的最小化。
它所关心的是：以尽可能少的投入，提供和维持既定数量和质量的公共产品或公共服务。
2、效率——投入与产出之比，即在既定的投入水平之下，使产出水平最大化。
它所关心的是：政府机关如何在可能利用的资源条件下，提供更多更好的服务。
3、效益——公共服务符合政策目标的程度。
它所关心的是：现实的情况是否改善、既定的目标是否是实现。
4、公正——公平正直，没有偏私。
它所关心的是：接受服务的团体或个人，是否能够享受到公平的待遇；需要特别照顾的弱势群体，是否能够享受到更多的服务。
（二）政府绩效评估的指标体系
1、费用指标——财力和物力的消耗指标，通常以货币为单位进行衡量
2、时效指标——速度指标和时限指标
3、数量指标——领导决策层的工作量，中间管理的工作量和具体操作层的工作量
4、质量指标——领导决策层的工作质量，中间管理的工作质量和具体操作层的工作质量
5、反馈指标——社会公众地政府公共服务行为的评价情况
（三）政府绩效评估的程序和方法
程序：第一步：整体规划；第二步：技术准备；第三步：信息收集；第四步：实施评估；第五步：结果反馈。
方法：客观评估法；主观评估法；参与评估法。
三、西方国家政府绩效评估的发展历程和趋势
（一）起步阶段（20世纪40—60年代）
主要特点：1、评估只在少数部门实行；2、限于对容易量化的领域进行评估。
（二）大规模发展阶段（20世纪70—80年代）
主要特点：普遍化；完善化。
（三）规X深化阶段（20世纪90年代至今）
主要特点：评估活动的法制化；评估标准的XX化；评估主体多元化；评估工具国际化。
四、我国绩效评估的现状、问题及发展路径
（一）我国政府绩效评估的现状及问题
1、对绩效评估的重要性和必要性认识不到位
2、绩效评估标准体系的设置不合理
3、绩效评估的方式、方法不科学
4、绩效评估的规X化程度不高
（二）我国政府绩效评估事业的发展路径
1、提高认识，树立责任政府和绩效政府的思想意识
2、统筹谋划，构建科学、合理、可行的政府绩效评估指标体系
3、引入社会力量，培育多元化的政府绩效评估主体
4、健全评估信息系统，提高政府绩效评估的有效性
5、加强立法工作，促进政府绩效评估步入规X化、法制化轨道
第七讲当代西方国家的行政改革及其对我国的启示和借鉴——政府如何面对新世纪，追求卓越
一、西方国家行政改革的动因与理论
（一）改革的基本动因
1、四大压力：经济危机的压力；行政危机的压力；财政危机的压力；信任危机的压力
2、三大影响：新科技革命的影响；政治因素的影响；国际因素的影响
（二）改革的主导理论(1、公共选择理论；2、新公共管理理论；3、新联邦主义理论；4、新合作主义)
其中公共选择理论和新公共管理理论是其中影响最大的理论
1、公共选择理论的背景情况及其主要观点
公共选择理论又称“政治的经济学”，它采用经济的方法来研究政治问题，是介于政治学与经济学之间的一门交叉学科。
公共选择理论产生于20世纪40年代末，60年代末70年代初形成学术思潮，创始人是英国的邓肯.布莱克，与1948年发表《论集体决策原理》奠定其基础，领导人物：詹姆斯.布坎南。
公共选择理论，指一种专门分析和研究发展在政治领域中的由多数人共同实施决策行为的理论。特点是运用经济人的假设和经济分析的方法来研究政治决策过程。
4个论断：第一，理想的政府官员是不存在的
第二，政府产出的非市场性，导致政府行为缺乏竞争压力
第三，政府官员追求预算最大化，导致“政府扩X”
第四，伴随“政府扩X”，行政权力有可能介入经济活动
在以上四个论断的基础上，公共选择理论认为政府普遍存在失灵问题，公共选择理论指出了四项解决政府失灵的主X。
其一，打破政府机构对公共服务事业的垄断地位，这为公众提供了“用脚投票”的机会
其二，通过分权，实现“权威分割”，即通过分权使各种组织在管理职能方面自由竞争，为公众提供自由选择的可能。
其三，建立公共服务体系
其四，政府放松管制
2、“新公共管理理论”的背景情况及主要观点
新公共管理理论是一种运用现代经济学以及私营企业管理理论和方法，研究政府和其他公共部门管理问题的公共行政理论。
新公共管理理论产生于20世纪70年代，90年代达到高潮，主要代表人物是沃尔多，与1971年发表《走向一种新公共行政学》标准着新公共行政理论的产生。
新公共管理理论是对传统公共行政理论的突破和发展。传统公共行政理论的两XX论基础是政治行政二分法和官僚制；新公共行政理论形成了现代经济学和私营企业管理两XX论基础。
新公共管理理论的主要观点：
（1）公共部门与私营企业在管理上具有相通性，并无本质区别。
（2）私营企业的管理具有优越性，表现为三个方面：管理的创新能力；管理效益；管理的水平和服务质量。
（3）借用私营企业的管理模式来重塑政府。美奥斯卡与盖布勒提出重塑政府“十大原则”
二、西方国家行政改革的内容及特征
（一）改革的主要内容
1、实行国有企业的民营化以及公私合作
2、改革政府机构
3、改革财政体制
4、改革公务员制度
5、改革中央与地方的关系
（二）改革的共同特征
1、行政职能市场化；
2、行政权力分散化；
3、公共服务社会化；
4、政府理念企业化；
5、政府治理电子化；
三、西方国家行政改革引起的争论与质疑
（一）公共管理与企业管理是否有本质区别
1、从评价的标准看，公共管理的评价标准是多元的，包括政治、经济、社会等标准；而企业管理的评价标准是一元的，即经济标准。
2、从服务的对象看，公共管理服务对象是公民，公民意味着权利；企业管理的对象是顾客，顾客意味着满意。
3、从追求的目标来看，公共管理追求效率又兼顾公平；而企业管理以利润的最大化为目标。
4、从涉及的X围和产生的影响看，公共管理涉及的X围极为宽泛；企业管理仅涉及企业系统。
（二）市场化能否解决所有的公共管理问题
市场存在失灵问题，因此它无法解决所有的公共管理问题
（三）如何建立公共服务市场化的监督、制约和保障体制
美查尔斯.古德塞尔提出反重塑政府“十大原则”
四、西方国家的行政改革对我国行政改革的启示和借鉴
1、遵循市场法则，服务经济建设
2、明确改革目标，兼顾效率与公正
3、注重专家咨询意见，整合不同利益要求
4、把握分权规律，正确处理中央政府与地方政府的关系
5、加强法律制度建设，保障改革顺利进行
北大教授李景鹏提出“阶段论”和“非阶段论”
阶段论：事物发展必须具有阶段性，不同发展阶段上事物虽然可能相似，但本质不同，因而不能混为一谈。
非阶段论：全球一体化趋势，消弱了各个国家在发展阶段的差别，因而可以不受发展阶段的约束，而借鉴发达国家的先进经验。
X立荣教授认为：既要遵从阶段论，又不能唯阶段论；既要加强法律建设，又要适度“规制缓和”。总之，对于西方的先进经验，既要积极借鉴，又不能照搬照抄；既要顺应世界发展潮流，又不能脱离本国国情。
第八讲非政府组织及其在我国公共管理中的功能——如何构建政府、市场、公民、社会合作共治的新模式
一、非政府组织的一般理论
（一）非政府组织的基本概念
非政府组织：政府以外的，非企业性的，致力于公益事业的社会组织。
（二）非政府组织的特征和类型
有两种代表性看法：
看法之一：非政府组织具有5个特征，以陈振明为代表
看法之二：非政府组织具有6大特征，以X立荣为代表
第一，非政府性；第二，非营利性；第三，正规性；第四，民间性；第五，支援性；第六，服务性二、我国转型时期非政府组织的兴起及其在公共管理中的功能
（一）兴起的主要表现
第一，社团组织的数量急剧增加
第二，民办非企业单位迅速发展
第三，志愿者的活动以及公民在体制外的社会参与活动方兴未艾
（二）功能
其一，预示着“政府—市场—公民社会”三种力量协调发展，合作共治格局的基本形成
其二，加速了政府职能转变
其三，促进了社会整治
其四，倡导了社会文明