《中华人民共和国村民委员会组织法》

1998年11月4日第二条，第一款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；第二款“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，条件民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。

第二条首先对村民委员会的性质做了明确的界定，是“群众自治组织”，而非一级政府部门或派出机构，因而本不应承担过多的公共、公益性事务。紧接着第二款又对村民委员会的职能和责任做了说明，具有办理“本村”公共事务和公益事业的责任，而且还承担了一种承上启下的“准政府部门”职责——“协助维护社会治安”之外，还要向政府部门反映群众意见。

从西方理论的视角来看待这一条款的规定，自然存在很多问题。最大的问题在于政府角色的缺位，或者说政府将本应承担的责任转移给了一级“群众自治组织”，而这一级“群众自治组织”并未获得合法的“治理权”，也未能获得相应的财政支持来完成其使命。另外，什么是“协助”维护社会治安呢？并未对其就“维护社会治安”的行为做明确清晰的界定。

如果用一种历史的眼光来看待这一规定，或许能够理解法律起草者的良苦用心。该法是1998年才颁布实施的，——立法背景？1950年代，公社化运动的兴起，土地从私有逐渐集中转为集体所有，相对应的生产队（相当于现在的村民小组）、大队（相当于现在的村委会）、乡镇人民公社（相当于现在的镇人民政府）等集体组的经济管理职能也得到了实化，成为集体资产——主要是土地资产的管理者。到了1970年代末期，这种集体统一生产、土地统一经营的格局开始发生转变，取而代之的是家庭联产承包责任制的兴起，由于土地这一主要农业生产资料已经不再由集体组织统一经营管理，集体组织的经济管理职能也发生了相应的变化，开始虚化。但是集体组织的管理者仍然可以代为行使集体组织的作为“土地所有者”身份的权能，作为土地的“发包方”拥有调整土地利用格局的权力，可以对已经承包到户的土地进行再次调整。集体组织的管理者调整土地的理由一般是土地分配不均，而造成土地利用不均的原因是人口的变化，人口的变化是经常性的，因而给了集体组织管理者行使“土地调整权”相对自由的空间。

第三条，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。

由第三条的规定，可以看出村委会与村党支部之间的关系，党支部的定位“领导核心”。

第四条，第一款“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；第二款，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。

第四条对乡镇一级人民政府与村民委员会之间的关系进行了界定，乡镇一级政府并不是村委会的“领导机构”或“上一级部门”，而只有对村委会工作进行“指导、支持和帮助”的职责，也就是说村委会不对乡镇一级政府负责，不受其领导，有的只是“协助”工作的责任。这一条与第二条存在同样的问题，那就是对两者之间的关系、职责和义务界定不够明确，什么是“指导、支持和帮助”，什么又是“协助”，并未做明确的规定。

第五条，第一款“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作社经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”；第二款，“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”，“保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”；第三款，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。

第五条对村民委员会的经济管理职能，以及村委会与集体经济组织之间的关系进行了界定。对于发展经济，村委会的职责在于“支持和组织”行为上，另外要对本村的生产活动提供“服务和协调工作”。对于集体经济组织、村民、承包经营户、联户或者合伙这类经济主体，村委会应当尊重其自主权，并提供财产权和“其他合法权利和利益”的保障，但是提供何等地位的保障，如何保障并未进行明确说明。

最后一款很值得注意，那就是“村农民集体所有的土地和其他财产”，村委会“依照法律规定”拥有管理权。依照什么法律规定，并未明确说明；管理权的范围是什么，也未作明确而清晰的说明。这一款为村委会行使土地的农民集体所有权提供了一定的“法律依据”！

第八条，第二款“村民委员会的设立、撤销、范围调整”，“由乡、民族乡、镇的人民政府提出”，“经村民会议讨论同意后”，“报县级人民政府批准”。

从法律上来讲，村委会作为一级“群众自治组织”，政府是否有权提出“设立、撤销、范围调整”是值得商讨的。另外，所谓的“经村民会议讨论同意后”，其会议是指村民代表大会呢还是村民大会呢？另外，讨论同意，是“一致同意”呢还是“三分之二以上投票通过”呢？这些，都是比较模糊的。