城市功能定位的理论和方法思考_高宜程

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【摘要】从城市功能定位的角度，对城市功能、区域和定位三个概念的内涵进行深刻剖析，认为城市功能具有复合性、等级性、动态性、内部复杂性和空间具体性等特征；区域与城市腹地范围有所区别，不仅仅是一个空间范围，而是具有丰富的内涵。在城市功能定位过程中，要注意现状区域与定位区域两个时间层面定位。城市功能定位是在对城市自身优劣势、区位条件、外部环境等深入分析的基础上，通过确定城市在区域当中的区位，使城市在区域中占据一个独特的位置，获得更大城市竞争力的过程。在此基础上，从城市功能定位与职能分类的区别，城市规模与城市功能定位的关系和选取定位方法应注意的问题等方面进行论述，深刻理解城市功能定位的基本内涵。最后提出城市功能定位的基本原则，设计城市功能定位的技术路线，以供城市功能定位工作参考。【关键词】城市功能；区域；定位

THEORIES AND METHODS OF CITY FUNC-TION ORIENTATION

GAO Yicheng; SHEN Y uming; W ANG Maojun; LIU Xisheng

ABSTRACT: From the perspective of city function orientation, this paper analyzes the concepts of city function, region and orientation. It argues that city functions have the features of complexity, hierarchy,dynamics, inner complication, and can be materially embodied. The region differs from the city hinterland,which is not only a spatial concept but also has pro-found meanings. In orienting the city functions, at-tentions should be paid to the difference of current region and oriented region. The process of orientation is to occupy a special position in the region to gain stronger competitiveness based on the analysis of the advantages and disadvantages, location, and external

environments of the city. Then it states the differ-ence of city function orientation and function classification, the relationship of city scale and func-tion orientation, and the orientation methods as well.At last, it presents the basic principles and technical routes of the city function orientation.KEYWORDS: city function; region; orientation

城市功能定位是城市规划界普遍关注的问题。２０世纪９０年代初，城市功能定位研究主要采用定性方法［１～２］；而后周一星、许学强等应用定量的方法［３～４］，将比较优势、区位商等理论引入城市主导产业的确定，随后诸多学者对此进行了大量的实证研究［５～８］；此外，朱才斌用断裂点和交通流量法确定城市主要对外联系区域，从区域角度确定城市功能定位［９］。杨莹等重点研究城市历史文脉，得出区域发展方向［１０］。上述研究针对具体问题从不同角度——或通过产业，或通过交通联系，或从历史角度进行研究，能够很好地利用原有产业基础，并很好地考虑了与周边地区的协调关系，但忽视了在飞速发展的经济全球化背景下存在的诸多不确定性因素。而且，若过分依赖于原有基础，选择邻近城市作为比较对象，可能会导致方向性错误。仇保兴指出传统城市定位理论的不足，提出必须用城市核心竞争力完善城市定位理论

［１１］

，城市核心竞争力模型强调城市要增强

自身适应性，有其进步之处，但基于现状因素，采用指标体系进行城市竞争力研究，难免落入“就城市论城市”的传统方式，并带有很强主观性。张复明

［１２］

在介绍城市定位的特征、原则和基本内容

的基础上，系统地分析了城市定位的主导因素和基本要求，提出了城市定位的综合集成思路，指出了分析城市定位主导因素的思路，并提出了基本要求，但欠缺可操作性。

本文在前人研究的基础上，对城市功能定位

【作者简介】

高宜程（１９８１－），男，硕

士，中国建筑设计研究院城镇规划院城市规划师。申玉铭（１９６８－），男，首都师范大学资源环境与旅游学院副院长，教授，博士生导师。

王茂军（１９７３－），男，博士，首都师范大学资源环境与旅游学院副教授。刘希胜（１９８１－），男，硕士，科学出版社编辑。【修改日期】２００８－０９－０５

（２００８）１０－００２１－０５

【中图分类号】Ｆ２９０；ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ＊　北京市自然科学基金项目（编号：９０７２００２）；国家自然科学基金项目（编号：４０６０１０３０）。

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22的相关概念进行深刻剖析，并从可操作性层面做

出一些理论思考，提出城市功能定位的基本原

则，设计城市功能定位的技术路线，以供城市功

能定位工作参考。

１ 相关概念界定

１．１ 城市功能

城市功能即城市职能，是城市科学里的专门

术语。对于城市功能概念的理解，不同的学科有

其不同的着眼点。城市经济学认为城市的产业和

主要功能发展在于拥有规模经济效益；文化人类

学强调城市功能在于对人类文化的保全、整合、

传递乃至创造；城市社会学的功能主义分析模式

将人类社区视为一个整体，城市社区的各种制

度、规范以及习俗相互配合，以维持城市生活的

协调进行；城市管理学理论则提出城市功能主要

体现在其所具有的承载体、依托体、中心主导性、

职能特殊性等方面。

城市地理学和城市规划学认为，城市功能指某

城市在国家或区域中所起的作用或承担的分工［３］。

从经济基础理论来看，一个城市的全部经济活动

包括基本部分和非基本部分，其中城市功能的着

眼点是经济活动中的基本部分。城市功能是一个

复合体，包含城市承担的功能类型和功能作用的

空间范围。不同类型的功能具有不同的服务空间

范围。因此，在不同的空间尺度上，起主导作用

的城市功能类型不同。不同的功能类型与其服务

空间共同构成城市的功能体系。这种城市功能体

系具有以下特点。

１．１．１ 复合性

城市功能的复合性源于城市行业的多样性，

城市中存在不同的行业，不同的行业服务空间大

小不一，结构不同，形成不同的功能结构，所有行

业的服务空间范围叠加到同一城市中就形成了城市

功能的复合。因此，同一城市可以具有多种功能，

如北京同时具有经济、政治、文化等功能，各种功

能叠加形成北京的复合城市功能。不同城市的同一

行业在各自的城市及腹地区域形成自身服务空间范

围，各城市该行业服务空间范围在空间上彼此联

系，形成该行业所承担城市功能的功能网络。

从区域的角度审视城市功能，就形成两个角

度的城市功能复合，一是同一城市的不同行业所

承担的功能在空间上叠加，形成一个城市的空间

复合体；二是不同城市间的同一行业在区域空间

上形成该行业的功能网络。

１．１．２ 等级性

同一城市的不同功能存在等级性。不同的行

业有其自身发展的客观规律，而且发展时序上有

先后，需要的资源基础、区位条件、政策环境等

发展条件也存在差别。因此，同一城市对于不同

的行业发展条件有所不同，导致各行业对外服务

功能有强有弱，呈现等级性。同样，不同城市的

同一功能也存在等级性。同一行业在不同城市，

面临的发展条件不同，因此服务功能也存在等级

性。对外功能强大、服务范围广的功能称为高等

级功能，对外服务范围小的功能称为低等级功能。

按照中心地理论，高等级城市的功能类型丰

富，除具有低等级城市所具有的功能，还具有低

等级城市不具有的功能；低等级城市的功能相对

单一，不具备高等级城市特有的城市功能。另外，

也不排除特殊情况，小城市有可能有高等级服务

功能，如著名文物古迹的旅游功能等。因此在定

位时要充分考虑特殊因素的影响。

一般来讲，服务范围较大的功能即是城市的

主要功能，对城市的发展起着举足轻重的作用，

在城市功能定位过程中，要充分考虑城市主要功

能对城市发展所起到的作用。

１．１．３ 动态性

城市功能是一个历史的概念。随着时间的推

移，城市自身的发展条件和外部环境都会发生变

化，从而导致城市功能有可能发生变化；另外，城

市发展也有其内部规律性，随着城市规模的增

长，一些城市功能随着城市规模增长逐渐加强，

一些城市功能逐渐变成为城市自身服务，城市功

能的复合性和等级性会发生变化。因此，城市功

能在某一历史时期相对稳定，但随着历史发展，

城市功能有可能发生改变。

１．１．４ 内部复杂性

一个城市的所有功能组合成城市功能体系，

城市功能体系具有内部复杂性，没有任何两个城

市具有完全相同的城市功能体系类型。城市功能

类型组合因城市所处发展阶段、历史时期、区位

条件的不同而存在差异。

城市功能是一个空间的概念。一种特定的城

市功能对应着一个特定的服务范围。不同的城市功

能类型具有不同的服务区域。高级功能具有较大的

服务区域；低级功能具有较小的服务区域。功能体

系的复杂性导致服务范围在区域上的复杂性。

１．１．５ 空间具体性

城市功能不是虚无缥缈的，它有服务的区

域，同时还要有这种功能的空间载体，即要落实

到城市的某一地块。而落到地块上的城市各种功

能类型间具有相互作用，这种相互作用可能是相

互促进，也可能是相互排斥。相互排斥的城市功

能类型，若在空间上安排得当，能够共同发展、互

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市功能腹地范围相区分。城市功能的腹地范围与城市功能密切相关，也对城市功能起到很大反作用，但在城市功能定位中所讲的区域并不是指腹地范围，而是对城市发展影响最大的空间单元。这个空间单元不是一个行政区的概念，而是一个功能地域概念，有可能是一个城市和其腹地范围，也有可能是一个城市群，或者一个更大的区域（如京津唐、辽中南或华北地区等）。在区域中，城市与城市之间的联系、相对位置以及空间地理关系会对城市发展产生影响。

既然区域与城市腹地有所区别，所以城市在区域中的位置也就不是一个服务中心的位置。城市定位在哪一位置，与追求城市最大发展的目标有关。该位置有可能是区域的中心，也有可能是其中一个中等城市或者小城市。１．２．２ 区域的两个时间层面

区域作为空间范围而言，在时间上存在两个层面的含义：现状区域和定位区域。现状区域是指现实条件分析过程中得出的对城市影响最大的区域，定位区域是指未来对城市影响最大的区域。两者有可能相同，有可能不同。在城市功能定位过程中，既要充分认识现状区域对城市发展的作用，又要用敏锐的眼光挖掘城市的潜力，预测城市未来的发展方向及与更大区域联系的可能性，确定定位区域。１．２．３ 区域要素的丰富内涵

区域不仅仅指一个空间范围，还包括区域内的各种经济社会资源要素组合，区域格局中的区位，与区域内其他城市的相互联系和城市之间的竞争协作关系。区域要素组合具有内部复杂性，因此，区域要素的综合分析对于城市功能定位具有重要意义。只有对其进行充分的认识，才能够对城市功能做出合理的定位。因此，必须在多角度、全方位、综合性地分析各种各类要素组合特征、城市之间联系、合作竞争关系的基础上，发掘出主导性的、内在的和深层次的区位内涵。同时，要用发展的眼光洞悉区位关系和区域格局的未来变动趋向，以便及早应对，主动实施战略性或者适应性调整。

可以概括为：（１）定位是为了使城市与竞争对手相区别，展示城市与竞争对手的不同之处；（２）定位的目的是为了使本城市获得更大的竞争优势；（３）定位的本质就是确定城市在区域当中的位置；（４）城市的定位不一定是其他城市所没有的，而应该是结合自身优劣势、区位条件和外部环境等做出的科学合理的判断。

综上可以这样理解：所谓城市定位，是在对城市自身优劣势、区位条件、外部环境等深入分析的基础上，通过确定城市在区域当中的位置，使城市获得更大城市竞争力的过程。

在定位过程中，要深刻挖掘定位的内涵。“定”指确定区域范围和确定区域中城市的位置；“位”不仅指空间位置，还包括经济区位。因此，定位是一个复杂的工作，概括起来大致有三个特点：综合性、前瞻性和主导性。综合性要求定位必须综合考虑城市资源禀赋、区位条件、政策环境等条件，以及城市与城市、城市与区域的关系和特点，深刻剖析城市面临的机遇和挑战等多种因素对城市定位的影响；前瞻性要求定位不要拘泥于城市现状条件和现状区域，注重潜在资源条件、区域联系和面临机遇的分析，进行科学合理的定位；主导性要求定位要抓住城市发展的主要方面，不要面面俱到。城市定位要区分现实城市功能与定位城市功能。要把握哪些是合理的，要继续发展，哪些是不合理的，要进行限制或控制发展。

城市定位一定要避免“就城市论城市”。城市功能的确定要着眼于城市的基本活动部分，要从区域的角度看一个城市的作用和特点，包括城市与区域的关系，城市与城市的分工。城市功能都是相对于区域而言的，因此，城市功能定位离不开区域分析的方法，城市性质要与区域发展条件相适应。

２ 若干理论思考

２．１ 功能定位与职能分类

城市功能定位要区分于城市职能分类，它不

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24是现状的评述和归纳，而是在对区域发展条件、

外部环境及其动态变化进行科学分析的基础上，

对未来一段时期内，为区域以外服务的功能类型

做出战略性安排，从而得出对未来发展的一个合

理预测和愿景。

功能定位是对区域发展条件的总结，对外部

环境的概括，是城市发展目标的引导，政策制定

的指南，是城市发展和竞争战略的核心。科学的

城市功能定位，可以正确指导政府活动，引导企

业或居民行为，吸引外部资源和要素，最大限度

地聚集资源，最优化地配置资源，最有效地转化

资源，最大化地占领目标市场，从而最有力地提

升区域城市竞争力。

２．２ 城市规模与定位

不同规模城市动力机制有所不同，功能定位

的方法也应有所区别。一般规模较大的城市、综

合性城市产业体系较为健全，发展稳定性较强，

已有基础对城市发展方向影响较大，城市的发展

规律性较强，历史分析、现状分析对于区域功能

定位贡献率较大，可作较多系统的数量分析；规

模较小城市产业不够健全，其发展受偶然因素影

响较大，一个或几个大项目的上马，就可能会改

变整个城市的产业发展方向和在区域中的地位，

在定位过程中“策划”的成分较多，可以在充分

了解研究对象的情况和面临的机遇下，结合招商

引资等政府活动，适当“超脱”地定位。

２．３ 正确认识影响城市定位的主导因素

影响城市定位的主导因素一般有历史基础及

地位、区位、宏观背景、资源禀赋、产业基础、人

口与经济规模、城市职能分工、国家政策导向等

方面，但针对特定的某一个城市而言，影响其发

展的主导因素很可能只是上述主导因素中的一个

或者几个。同时，一个城市或区域也不必拥有上

述所有主导因素才能够发展，在关键时期抓住关

键的一个或几个主导因素，就会给城市带来巨大

发展。因此，在城市功能定位的前期分析中，上

述各主导因素不必面面俱到，应充分了解该城市

自身的优势、劣势，用战略的眼光分析其面临的

机遇与挑战，确定影响城市今后一段时间内发展

的主要因素，抓住病根，对症下药。

２．４ 慎用分析方法

城市功能定位中难免要用数理分析。在多要

素综合分析过程中要注意两点：第一，慎用评价

指标体系和区域比较。评价指标体系和区域比较

有其优点，通过评价指标或者区域比较可以清晰

地看出该城市在区域内或者同类城市中的优势和

劣势。但是，评价指标体系和区域比较的方法有

其弱点：首先，评价指标体系和区域比较往往是

对现状条件的追认，过多依赖于此，会束缚定位

的前瞻性；其次，评价指标体系的权重赋值往往

主观性太强，容易抹杀影响城市发展的主导因素

和限制因素，造成城市定位没有特色，或者造成

盲目乐观，定位有悖于现实。第二，正确理解城

市竞争力。现阶段诸多研究采用城市竞争力方法

研究城市定位，城市竞争力模型强调城市要增强

自身适应性，理念固然很好，但实际操作过程中

往往落入使用评价指标体系的俗套，抹煞了城市

竞争力理念的创新之处。

３ 功能定位的原则

３．１ 科学论证，实践指导

城市功能定位必须统筹兼顾科学论证和指导

实践两者的结合。缺乏科学论证的城市功能定位

是主观的、盲目的；理论不结合实践的定位是空

洞的、没有意义的。必须将两者结合起来，用科

学的方法进行城市功能定位，指导城市实践。

３．２ 尊重现状，展望未来

城市功能定位并非空中楼阁，必须建立在城

市禀赋和发展现状的基础之上。对现状的充分了

解和尊重是城市功能定位合理性的首要条件。

尊重现状不等于停滞不前，也不是因循守

旧，必须在准确把握现状的基础上，多角度综合

审视城市面临的复杂外部环境，对蕴含其中的机

遇与挑战做出科学分析和准确判断，引导城市科

学发展。

３．３ 广域视野，彰显个性

城市总是与区域共生而存在，这些区域共同

构成了更广大更高等级的区域；城市的竞争也来

源于广域中的其他城市，城市分工协作也是在广

域中进行，城市功能只有在区域中才能体现。因

此，用广域眼光分析本城市的地位与作用、优势

与不足才有意义。

城市个性是其他城市难以学习的优势，广域

视角的城市个性往往就是城市功能定位的着眼

点。广域的眼光是发现城市个性的必须，城市个

性则是城市功能定位的依托和重要目标。

３．４ 综合视角，优中择优

城市功能定位是在城市诸多功能之间的优势

择取。运用综合视角，进行同一城市不同功能之

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优势在彼。城市功能是不同城市、不同职能的空间复合体。城市功能定位就是必须分服务空间确定优势服务功能。

不同的城市功能定位，最终要落实到同一空间上，不同空间范围的城市功能彼此之间要相互协调，避免冲突。城市政策制订、资源分配等不能割裂不同的城市功能，需要协调统筹考虑。另外，城市内部存在异质性，不同的城市服务功能可以落实到城市的相应区位，不能将城市视为铁板一块，以某种城市功能排挤另一种城市功能。

３．６ 尊重市场，粗细相宜

城市功能定位是政府职能的一种体现，是政府指导下的科学成果，指导着城市政策、产业结构、载体建设等诸多规划体系，是城市健康发展的蓝图与保证。城市功能定位宜粗不宜细。在市场经济条件下，城市功能发展方向和功能结构的形成是市场选择的结果，由于市场选择的不确定性，规划师很难准确预料未来市场作用的具体结果，只能预测和把握大致的、粗线条的发展方向。

４ 方法及技术路线

基于对城市功能、区域和定位的论述和对若干有关城市功能定位理论的思考，遵循上述原则，确定城市功能定位的技术路线（图１）。

（１）通过对城市发展面临的宏观背景进行分析，结合城市自身特点，确定城市发展面临的机遇和挑战；

（２）在自身条件分析基础上，对城市区域条件进行分析，确定城市服务空间发展的现状区域；

（３）在确定现状区域的基础上，结合城市面临的机遇和挑战和城市自身发展的需要，确定城市功能的未来定位区域；

（４）城市发展的机遇和挑战、现状区域和定位区域三者结合，对城市功能做出定位。

在具体某城市功能定位过程中，要在准确分析该城市历史发展脉络、区位条件、社会经济发

展条件等因素的基础上，准确判断影响该城市发展的主要影响因子和制约条件，综合运用经验分析方法、要素结构分析方法、ＳＷＯＴ分析法、区位商法、因子分析法等方法，发挥各种方法的优点，定量与定性相结合，充分挖掘城市发展潜力和竞争优势，避免城市劣势，为城市功能合理定位提供坚实的支撑。

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图１　城市功能定位技术路线

Fig.1 Technical route of city function orientation