建国以来中国教育行政体制改革简案汇总

建国以来中国教育行政体制改革简案汇总

一、教育行政体制的含义

教育行政体制又称教育行政管理体制或教育管理体制，是国家管理教育事业的组织体系和相关制度的总称。主要包括国家管理教育事业的各级教育行政机构的组织形式，国家教育行政权力结构及有关教育行政制度。

教育行政体制的含义主要包括以下五个方面的内容：

第一，教育行政体制的核心是国家教育行政权力结构。它包括中央与地方政府之间的教育行政权力分配关系，各级政府教育行政部门与其他部门之间的教育行政权力配置，教育行政机关与各级各类学校之间管理权力的划分，以及教育行政机关内部的各种权力分配关系。

第二，各级各类教育行政机构是国家教育行政体制的组织形态。国家教育行政权力结构隐含于各级各类教育行政机构之中。

第三，教育行政制度是维系教育行政机构正常运转、发挥职能的基本保证。它对教育行政机构的行政活动和行政职能具有重要的规范作用。

第四，教育行政体制的形成是国家经济体制、政治体制、文化传统和教育体制等综合作用的结果。

第五，教育行政体制作为一种社会事业管理体制，不是一成不变的。随着社会背景条件的变化或教育体制本身的发展，教育行政体制必须做出与之相适应的变革。

二、教育行政体制的类型

国家教育行政机关行使国家教育行政权力。根据国家教育行政权力在各级教育行政机关的分配状况和结构特征，教育行政体制主要有以下两种分类方式：

1．按中央和地方的教育行政权力分配关系，可以分为中央集权制、地方分权制和中央与地方合作制。

2．按教育行政机关与政府之间的权力结构关系，可分为从属制和独立制。

三、新中国教育行政体制的发展历程

新中国建立以来，我国教育行政体制的发展大致经历了以下几个阶段：

第一阶段，解放初期，实行军事接管体制。

第二阶段，1952～1957年，实行集中统一的教育行政体制。

第三阶段，1958～1962年，实行以地方分权为主的教育行政体制。各级各类中小学校的设置与发展，无论公办或民办，都由地方自行决定；高等教育行政权力也开始实行下放。

第四阶段，1963年至“文革”前，实行统一领导、分级管理、教育行政权力相对集中于中央的教育行政体制。

第五阶段，“文化大革命”期间。中小学校一度由工宣队、贫宣队管理，后来由“革命委员会”领导。教育部所属的高等院校，全部交由所在省、市、自治区革命委员会领导。

第六阶段，“文革”结束至1984年。基本上恢复了1963年至"文革"前的统一领导，分级管理的教育行政体制，强调中央教育行政的权威。

第七阶段，1985年至今。进行了又一轮的教育行政体制改革，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，基础教育管理权属于地方。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权。

四、我国教育行政体制改革的目标

我国教育行政体制改革的目标应当是建设有中国特色的社会主义教育行政体制。其具体内涵包括：

第一，在政治领导方面，坚持党对教育事业和教育行政的政治领导，建立健全有效的政治领导机制。

第二，在中央、地方、学校和社会的关系上，建立中央统一领导，地方分级管理，学校自主办学，社会参与管理的运行机制。

第三，在教育行政权力的配置上，坚持适当分散的原则，健全教育行政的咨询、决策、执行、监督组织体系。

第四，在教育行政职能上，逐步简政放权，使教育行政由重直接管理转变为重间接调控，由重微观管理转变为重宏观协调。

第五，在教育行政手段上，由主要采用教育行政指令、行政监督的方式，转变为主要通过教育立法、教育督导、教育评估、教育规划、教育拨款等手段行使教育行政职能。

第六，在教育行政的组织机构和人员配备上，根据精简和高效的原则，科学地设计教育行政机构的职能部门，合理设置行政职位。

以上六个方面的内容互相联系、互相作用、不可割裂，构成了建设有中国特色的社会主义教育行政体制的目标模式。

五、我国基础教育行政体制改革

1、我国基础教育行政体制改革的方案

20世纪80年代中期以来，在“基础教育管理权属于地方”，“分级办学、分级管理”等原则指导下，基础教育行政体制改革取得了重要进展。目前，我国基础教育的行政体制在城市和农村地区各有不同。在城市，特别是大中城市，一般实行市、区两级办学、两级管理；个别城市在区以下设学区管理本学区基础教育。而在农村，大致有：两级办学、两级管理；三级办学、三级管理；四级办学、四级管理三种形式：

目前，进一步深化基础教育行政体制改革的任务还十分艰巨。主要表现在：第一，中央和地方各级教育行政之间的关系尚未完全理顺；第二，教育行政部门与学校之间的关系还没有得到根本改善，学校办学缺少生机和活力；第三，学校与社会之间的封闭关系没有取得重大突破。

（一）继续推行基础教育管理地方化

基础教育管理地方化，指基础教育主要由地方负责管理，地方各级政府在国家教育方针政策指导下，依据有关教育法规，因地制宜制定基础教育事业发展规划、法规制度，并组织实施、督导和评估，有效地履行基础教育管理职能。

（二）明确划分地方各级教育行政部门的职责权限

这是实行基础教育管理地方化，由地方负责的基础教育行政体制的根本要求。省、市（地）、县（市）、乡（镇）四级政府及其教育行政部门所承担的基础教育行政职责和权力各不相同。省级政府是地方基础教育行政的最高机关，全面担负着地方分级办学、分级管理的责任。

市（地）是分级管理基础教育的中间环节，担负着统筹规划和指导所属县（市）的基础教育事业的责任。

县（市）是分级管理基础教育的关键环节，担负着统筹管理辖区内基础教育、职业技术教育、成人教育，以及统筹规划经济、科技、教育发展的责任。

乡（镇）是农村基础教育分级管理的基层单位。主要任务是协助县（市）教育行政部门制定教育规划，开展教职员工队伍建设，筹措并计划、使用本乡教育经费等。

村的职能主要体现在：改善学校办学条件，提高教师待遇，筹措民办教师的工资，维护农村中小学校秩序，动员适龄儿童入学等。

（三）实行政校分开，促进学校主动发展

实行政校分开，要理顺教育行政与学校办学之间的关系，澄清管理者和办学者的权利和责任界限，使学校成为相对独立的办学实体。

（四）加强社会的参与管理，增强基层教育行政的活力

历史的经验教训表明，基层教育行政必须充分发挥各种社会团体、组织和个人的办学积极性，发动社会各界参与教育事业的规划和监督，逐步建立起社会参与的基础教育管理体制。

2、我国基础教育行政体制改革的具体内容与过程

基础教育管理体制的第一次变革：调动地方积极性，依靠人民群众办教育。新中国成立以后，基础教育事业有了很大发展。但一直到改革开放以前，中国曾提出过发展意义上的“普

及教育”的概念，但并没有使用法律意义上的“义务教育”概念。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“实行九年制义务教育”，次年，《中华人民共和国义务教育法》正式颁布实施。

普及九年义务教育的宏伟目标提出之后，艰巨的任务与中央政府当时无法包办之间的矛盾就凸显出来。为此，从实际国情出发，《决定》进一步提出，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”，“把发展基础教育的责任交给地方”，“基础教育管理权属于地方”。《决定》还要求，“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育”，“地方可以征收教育费附加”，“在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”。基础教育实行地方负责、分级管理的体制，改变了中央过于集权的体制，极大地调动了地方政府和人民群众(主要是农民)的办学积极性，为在当时艰难的条件下实现“两基”目标提供了体制保障和社会支持。

从20世纪80年代的《中共中央关于教育体制改革的决定》到90年代的《中国教育改革和发展纲要》，中央文件中并未出现“人民教育人民办”的提法，所谓“人民教育人民办”只是在基层实践经验的基础上，人们对人民群众主要是广大农民积极支持和热情参与义务教育的实际行动的一种概括，也是当时亿万人民对中国基础教育所作的重要创举和巨大贡献。山东平度等许多地方在普及义务教育方面所作的积极探索是当时“人民教育人民办”的突出典型。20世纪80年代，平度教育以率先创立“人民教育基金”，实施基础教育、职业教育、成人教育三教统筹，“经(农)科教结合”而闻名全国。1987年、1988年，全国和山东省先后在平度召开了农村教育为当地经济建设服务经验交流会和现场会，将这一创新性的实践经验向全国推广，为基础教育的发展确立了榜样和标杆，也为中国基础教育改革决策的出台提供了实践探索方面的宝贵经验。

依靠地方和人民群众办基础教育的体制，调动了各地办学的积极性，也促进和加快了各地基础教育特别是义务教育的发展进程。但由于中国区域之间经济社会发展的不平衡和明显存在的城乡二元结构，各地发展基础教育的财政能力存在巨大差距，这也就导致了在普遍发展基础上的区域之间、城乡之间基础教育差距的扩大。

为了确保中国义务教育的基本普及，中央和地方各级政府采取多种有力措施，向弱势地区和弱势人群倾斜。普及九年义务教育的难点被锁定在贫困地区、贫困农村和贫困家庭，这些也因此成为政府努力的重点。“九五”和“十五”期间，为促进中西部地区普及九年义务教育，国家实施第一期和第二期“贫困地区义务教育工程”，使全国范围内的义务教育发展最大限度地减小了差距，减少了不均衡现象。

在此期间，听从党中央、国务院的号召，中国城乡的广大人民配合政府也做了大量推进“两基”的艰苦工作，特别是在广大的农村地区，人民群众有钱的掏钱、有力的出力、有物的捐物，在广大的乡间盖起了一所所新学校，使中国在20世纪末基本实现“两基”的目标得以达成。在中西部贫困地区的许多地方，当地最好的房子是学校，学校里也大多竖立了在建校中捐款出力的人名碑，老百姓深情地说，这是政府与百姓携手共建的一座座丰碑，是我国的基础教育得以充分发展的基础。

基础教育管理体制的第二次变革：实行义务教育政府办。中央政府行为力度的加大，极大地促进了中国基础教育的发展特别是义务教育的普及。2000年中国如期实现了基本普及九年义务教育的基本任务。但是，在广大农村、边疆和少数民族地区的义务教育发展中却仍然存在困境和诸多实际的问题。

2000年3月，国务院决定在安徽省开展农村税费改革试点，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法，从而揭开了农村税费改革的序幕。农村税费要改革，要减免，要减轻农民负担，那么改革后的农村义务教育经费如何保障？

2001年，国务院召开全国基础教育工作会议，对农村义务教育管理体制进行了重大改革，明确了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，

并要求中央和各级政府要加大财政转移支付力度。“以县为主”的管理体制从总体上促进了中国农村义务教育的发展，应该继续坚持和落实，同时也应该得到进一步的完善和发展，特别是不能被错误地理解为教育投入仅以县为主。“管理以县为主，投入分级负担”，强调提供公共服务的各级政府对九年义务教育的责任，明确各级政府发展义务教育的财政责任。鉴于今天中国区域之间、城乡之间经济社会发展的巨大不平衡性和差异性，强调这一原则就更具现实意义。

实行免费义务教育：建立义务教育经费保障新机制。2005年11月28日，温家宝在联合国教科文组织第五届全民教育高层会议上的致词中向世界庄严宣布：“教育公平是全民教育的灵魂。没有教育机会的均等，就谈不上社会公平……从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的学杂费。”中国免费义务教育的序幕由此拉开。

2005年12月24日，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，对农村义务教育经费保障机制作出了明确规定和重大调整。《通知》提出，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。在2006年春节前后，中国西部农村的学龄儿童都得到了一张类似于新年贺卡的卡片，拿着它上学可以不再交学费、杂费和书本费，这是中国政府送给西部广大地区的农村孩子最好的新年礼物，也是中国政府排除万难，提前数年，第一次兑现《中华人民共和国宪法》的承诺。

2006年6月29日，全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》。该法规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”它标志着实施免费义务教育已经上升为国家意志，被海内外广泛誉为“中国教育发展史上的重要里程碑”。这也标志着中国义务教育实现了由“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的重大历史性转变。

六、我国高等教育行政体制改革

1、我国高等教育行政体制改革的方案

20世纪80年代中期以来，我国高等教育行政体制进行了多方面的改革尝试。一是，进行了扩大高等学校办学自主权的改革；二是，进行了联合办学的改革。今后一个时期，我国高等教育行政体制改革的主要任务是理顺高等教育行政的几种主要关系，建立科学合理的高等教育权力结构。

（一）政事分开，明确高等教育行政职权范围和高等学校的自主权范围

政事分开就是要明确划分政务与校务，理顺政府和高等学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理校务，政府宏观控制，学校自主办学的新型政校关系。

（二）适度分权，中央与地方合理分掌高等教育行政权力

适度分权，就是要理顺中央与地方之间的关系，合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力。

（三）适度制衡与监督，建立健全高等教育行政的咨询、决策、执行、评估和督导组织体系。

2、我国高等教育行政体制改革的具体内容与过程

高等教育打破部门办学管理体制20世纪90年代，随着中国社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济和企业的职能已发生重大变化，由直接管理为主逐渐转向间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，国有企业也下放或转制到地方。在这一社会发展的背景下，高等学校的管理仍然过于集中。时任国务院副总理李岚清在其教育访谈录中对当时中国高等教育管理体制存在的问题曾有形象的阐述：

在改革前，我国的高等教育基本格局是中央一套，地方一套，低水平重复建设。中央部委的院校办学是面向全国、面向行业的，地方需要人才不能从那里得到满足，地方就要自己办一套。而中央所属高校也是分别由各部委办的，后来有不少地方的行业行政管理部门(厅、局)也办了高校。此后，有的地方就形成“你有什么，我也有什么”，与中央部门所属院校和

专业设置更加重复。我曾形象地描绘当时高等教育资源被分割的局面，就好像一块蛋糕，先被横切，再被竖切，左切右切，最后被切成蛋糕屑了。中央部委所属的高等院校虽然历史较长、基础较牢，但由于数量太多，经费有限，主管部门鞭长莫及，高校发展步履维艰。改革前中央部委所属院校共有571所，仅机械部一个部就有25所。当时有的部委直属高校的同志无奈地说，我们出身于“多子女家庭”，一碗饭得大家分着吃，只能熬苦日子。而地方所属高等院校的总体情况是办学历史较短、基础相对较差。尽管与中央所属院校的许多专业是重复的，但因为它们是地方的“亲儿子”，地方也得竭尽全力地予以支持，形成了一个大家都陷入低水平重复建设的困境。

李岚清在其教育访谈录中的这段描述，真实准确地概括和反映了当时中国高等教育发展的状况和管理体制存在的弊端。

高等教育管理体制改革的艰难历程。高等教育管理体制改革是中国高等教育改革的重点，也是难点。时任国务院副总理、直接主管教育工作的李岚清对此给予了高度重视和大力推动。1994年、1995年和1996年国务院办公厅分别召开了三次高教管理体制改革座谈会，在改革实践的基础上认真总结了以往的经验，明确了改革思路。1998年，高教管理体制改革经验交流会召开，提出了“共建、调整、合作、合并”的“八字方针”。之后，在中央政府领导下，以1998年国务院机构调整为契机，教育部、财政部、国家计委等有关部委在各地的配合下，对国务院部门(单位)所属院校集中进行了三次大的调整，在一定程度上解决了部门办学的体制问题。

一是抓住1998年政府机构改革之机，国务院作出《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，首先对撤销的国务院9个部委所属的93所普通高校、72所成人高校以及许多中专和技校的管理体制进行了调整，其中的81所普通高校实行中央与地方共建，以地方管理为主。二是在1999年初，又对5个军工总公司所属的25所普通高校、34所成人高校以及几百所中专和技校的管理体制作了调整和改革。三是随后在总结经验的基础上，国务院又作出《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》，对国务院机构改革后的50个部委和单位所属高校的管理体制及布局结构进行了调整和改革。此外，在教育部受国务院委托管理的72所高校中，也已经有34所与地方实行了共建。

这一前所未有的大规模改革前后总共经历了近十年的时间，基本上完成了新中国历史上最大的一次高等教育宏观管理体制改革和布局调整。尽管其间遇到了很多难题，但都一一适当地化解了，平稳地过渡到新的管理体制之中，从而形成了中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业的特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部委管理外，多数高校均由地方管理或以地方为主管理。原来国务院有关部门直接管理的367所普通高校，改革后只剩下111所(2007年前后又有了进一步的调整)，其他大多数高校实行了省级政府管理、地方与中央共建的体制。从权限变动到同心共建是这次高校管理体制改革的关键点，意在变“条块分割”为“条块有机结合”。部分原本就是省属的高校(如郑州大学、山西大学等)，在隶属关系不变的情况下，也实行了与教育部共建。中央和地方共建一批学校，保持了稳定，同时也较好地解决了中国高等教育发展所面临的各种矛盾与困境。

高校管理体制改革要解决的第二个问题是中央与地方的关系。在这方面，中国于2000年迈出了决定性的一步，实行了两个重要的新政策：一是把高职学校的审批权下放给省级政府。以前所有高校都要由教育部审批。尽管此前曾有将研究生以下的学历教育下放给省级地方的动议，但很快就被否定了。二是把相应专科层次的招生计划权下放到省，中央只管本科。教育部与国家发改委反复磋商，最后取得一致意见。这是从实际出发和思想解放的结果，也是中国高校管理体制改革的重大突破。这两个权力的下放，扩大了省级政府的统筹决策权。

在世纪之交的高等教育管理体制改革中，高校的合并成为最易为社会和百姓所感知的一件大事。20世纪90年代初期，一些地方按优势互补的原则对当地高校的布局结构进行了调整，出现了南昌大学、上海大学、扬州大学、广西大学、延边大学等由多所高校合并重组办