解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议

世界银行

解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议

报告摘要

多年以来，水资源不足、水污染以及洪水灾害制约了中国很多地区的经济发展，影响了公众健康和福利。华北已经是水稀缺地区，而整个中国也很快会成为世界上水资源紧缺的国家之一。经济发展和人口增长的持续，以及快速的工业化和城市化使中国水资源承受的压力进一步加大。用水需求与有限供给之间差距扩大，以及大面积的污染造成的水质恶化，有可能会在中国引发一场严重的缺水危机。

中国领导人已经意识到水资源问题的严峻性，正在致力把中国建设为一个节水型社会。“十一五”规划（2006-2010年）确定了水资源管理的一系列政策目标和重点，如采用更加统一协调的管理体制，从供给管理向需求管理转变，将流域管理与区域管理相结合，初步建立水权交易制度等。

然而，到目前为止，日益严重的水资源稀缺问题尚未得到有效控制。很多全国性和地方性的水资源管理和水污染控制计划没有能够完全付诸实施，包括水污染治理投资在内的许多计划指标未能落实。水污染和水资源稀缺造成的经济成本很高。水污染对公众健康构成严重威胁，并造成巨大的经济和环境损失。据中国政府估算，2004年水污染造成的经济和环境损失约占GDP的1.7%甚至更高。

本报告的目标和范围

本报告分析了中国水资源稀缺的状况，评估了解决中国水资源稀缺问题的政策和体制要求，并就需要加强和改革的主要领域提出了建议。这是一份综述性报告，介绍了在世界银行“中国水战略政策分析和建议项目”——《解决中国水稀缺问题：从研究到行动》框架下所开展的分析和案例研究得出的主要结论和政策建议。本报告关注的是对中国水资源管理而言具有战略重要性、需要加强研究的几个领域。这些领域是项目组成员和顾问在对目前面临的紧迫问题的综合考察评估基础上认定的，包括：水治理、水权、水价、生态补偿、水污染控制和突发事件预防等。

本报告所采用的研究路径是：分析评估中国和国际的水资源管理实践经验，以确定被证明能有效促进采用水资源保护和减少水污染技术的政策和体制因素。研究方法是：通过文献引证、定性和定量政策分析、家庭抽样调查、实地访问考察和案例研究，提出基于中国现实、有可行性的政策建议。

中国正在出现的水危机

中国的水资源稀缺且分布不均。中国的可再生水资源总量为约每年28410亿立方米，位居世界第六。但是，其年人均水资源拥有量——2007年估计为2151立方米——只有世界平均水平的四分之一（每年8549立方米），是世界上人均拥有量最低的国家之一。中国在总体上是一个水紧缺的国家，而水资源在时间和空间上的分布不均，使其面临的问题更加严峻。

中国不同地区的水资源量存在很大差距。南方每年的降雨量平均超过2000毫米，而北方只有约200-400毫米，因此，中国南方的水资源远比北方丰富。中国北方人均水资源拥有量只有每年757立方米，不到南方的四分之一，约为世界平均水平的十一分之一，低于通常界定为“水稀缺”的阈值水平1000立方米。

中国降雨的季节性变化进一步加剧了水资源的空间分布不均。受较强季风气候影响，中国的降雨量变化很大，时常导致旱涝两灾，而且旱灾和水灾常常在不同地区同时发生。总的来说，从东南沿海地区到西北高地，降雨量逐步减少，但不同年份、不同季节之间降雨量的差异很大。例如，在海河和淮河流域，每四年中就有一年的水流量不足平均水平的70%，每二十年中就有一年，水流量会低于平均水平的50%。干旱年份往往接踵而至，使水问题进一步加剧。

中国的水资源使用效率较低。中国的水资源生产力为3.60美元/立方米，低于中等收入国家的平均水平（4.80美元/立方米）和高收入国家的平均水平（35.80美元/立方米）。中国和世界在这方面存在的差距在很大程度上是因为产业结构以及水利用效率不同造成的。

中国农业用水量占总用水量的65%。由于灌溉系统广泛存在的浪费现象，以及不同作物之间、同一流域的不同地区之间水资源分配欠佳，在所有产业中，农业的水资源生产力是最低的。农业用水中，大约只有45%真正被农民用于灌溉庄稼。中国工业用水量占总用水量的24%，工业的循环用水比率平均为40%，而发达国家为75-85%。

造成中国水资源生产效率低下的一个主要原因在于水资源配置系统的效率不高。最近对海河流域进行的一项研究发现，在不同的产业、行业之间，以水的经济价值（EVW）来衡量的水资源生产力差异巨大——水稻灌溉为1.0元/立方米，蔬菜生产为12.3元/立方米，制造业为21.3元/立方米，而服务业为33.7元/立方米。在极度缺水的地区存在如此巨大的差距，表明在水资源的配置中市场意识严重不足。

大面积的水污染加剧了中国的水稀缺。在过去三十年里，尽管中国为控制污染作出了很大努力，但水污染依然日益加剧，从沿海向内陆地区、从地表水向地下水蔓延。2006年，中国污水排放总量上升到了537亿吨。从2000年开始，生活污水排放超过工业污水排放，成为最大的污染源。直到2007年，水污染排放上升的势头才开始显现下降的迹象，据报告，2007年的COD排放比2006年减少了

3.14%。不过，水污染的形势依然严峻。一个主要原因在于城市污水只有56%得到

某种形式的处理，虽然工业污水的处理率达到92%。

水污染事件也构成严重威胁。频繁发生的水污染事件加大了对本已相当脆弱的

水环境的压力，导致下游地区数百万人口饮用水受污染，严重威胁公众身体健康和

生活质量。

由于长期持续的污染，中国大多数水体的水质普遍恶化。2004年，在745个

监控河段中，28%的水质属于劣五类（即用于任何目的都不安全），32%属于四类和

五类（只可用于工业和农业灌溉）；在监控的27个主要湖泊和水库中，48%的水质

属于劣五类，23%属于四类和五类，只有29%达到二类和三类标准（经处理后可供

人类使用）。

严重的污染加剧了水资源稀缺。目前，每年有约250亿立方米的水因受污染而

不能使用，成为用水需求得不到满足和地下水耗竭的部分原因。470亿立方米未达

到质量标准的水被供给居民家庭、工业和农业使用，导致相应的损害成本上升。另

有240亿立方米超出可补充量的地下水被开采，造成地下水耗竭。

水稀缺和水污染造成损失的巨大。最大的损失与饮用水源污染带来的健康风

险有关。中国有超过3亿农村居民没有安全的饮用水。根据2003年的数据，中国

农村地区居民因发生腹泻和癌症导致的疾病和过早死亡的经济损失估计为662亿

元，约占GDP的0.49%。

水稀缺也削弱了水体发挥其生态功能的能力。由于取水过量，华北地区一些主

要河流连最低的环境和生态流量也不能保证。为补足地表水的供求赤字，华北地区

越来越依赖于地下水的抽取，而且抽取量往往超过可持续的水平。这样的过度开采

已造成地下水源的迅速耗竭，导致地下水位下降、湖泊和湿地干涸以及很多城市地

面沉降。

根据世界银行的一份研究报告《中国污染损失》估计，水危机导致的损失已经

占到中国GDP的约2.3%。这样的估算所反映的只是一个局部，并没有包括尚未作

出估计的损失，如水体富营养化，湖泊、湿地和河流干涸等的生态影响，以及大多

数水体因污染造成的舒适性丧失，这些损失还没有进行估算。因此，中国水危机造

成的总损失无疑会更高。

解决水稀缺问题的行动计划

如上所述，要解决潜在的水危机要求中国改革和加强其水资源管理体制。与建立和完善市场经济体制的总体战略相适应，改革的重点需要关注明确政府、社会和市场

的角色和相互关系，提高水资源管理机构的效率和效能，尽可能采用基于市场的管理手段。

基于此，本研究选择了以下几个领域予以重点关注：（1）改善水治理；（2）加强水权管理，建立水市场；（3）提高供水定价的效率和公平性；（4）通过以市场为导向的生态补偿手段保护流域生态系统；（5）加强水污染控制；（6）提高突发污染事件的应对能力，预防环境灾难的发生。以下简要介绍针这些问题的主要研究结论和政策建议。本报告的最后一章将这些建议列在表中，提出了解决中国水资源稀缺的行动计划。

改善水治理(G OVERNANCE)

为解决日益复杂的水资源管理问题，中国正在从过于依赖政府作为决策和管理主体的传统体制转向现代水治理，这种水治理有赖于四个方面，即：（1）健全的法律框架；（2）有效的体制安排；（3）透明的决策和信息公开；（4）公众的积极参与。

有效的水治理系统必须建立在健全的法律基础之上。中国近来在改善法律框架方面取得了很大的进步。尽管如此，其水资源管理法律框架的有效性并不如意，包括全国范围内广泛的水污染在内的多种与水相关的问题日益严重便是证明。中国水资源管理法律方面存在的主要不足和需要改进的领域包括：

●相关机制和程序缺乏。现行法律法规通常关注的只是各种原则而缺乏保障法律执

行所需要的各种机制和程序，例如监督、监测、报告、评估以及对违法行为的惩处等。

●法律制度不完善。现有法律框架的覆盖面仍然有限。例如，《水污染防治法》要

求国家建立和完善水环境生态保护的补偿机制，但目前没有就此制定全国性的法律法规；中国也没有就水权及其交易出台专门的法律或法规。

●法律条款不明晰甚至相互抵触。有些法律规定不明确。例如，《水法》没有明

确界定地方政府和流域管理机构的权限。这种法律条款的不明晰造成权力真

空，削弱了法律制度的有效性。

目前的水资源管理体制过度分割，缺乏协调。中国水资源管理系统的一大特

征是职权过度分割，纵向和横向两个维度均是如此。在横向上，每一级政府都有多

个机构涉及水管理，常常导致机构职能交叉重叠甚至相互冲突。这在一定程度上导

致部门间协调的行政成本增加，水资源管理有效性下降。

在纵向上，中国的水管理系统也处于分割状态。目前的水管理系统不是基于流域建立的，而主要是以不同层级政府的行政管辖范围为基础。每个政府有其自己的关注重点和优先事项，这就使得跨行政辖区的流域管理比较困难，而中国的多数河流都是跨行政辖区的。

中国在七大流域都建立了流域管理机构，隶属于水利部。但是，这些机构的权力有限，其成员中也没有流域内有关地方政府的代表。因此，在流域管理中，它们很难协调相关省/市和其他利益相关者。

水资源管理的透明度有限。透明意味着公众能够更好地获得有关水资源、水

政策、水管理机构和各利益相关者行为等方面的信息。中国政府已经意识到透明的重要性，而且已经在努力提高公共行政的公开化程度。但迄今为止，关于水质和水量、水用户以及污染者的信息，公众以及其他非主管政府机构都很难获得。

对于什么信息应该向公众公开，现有的法律界定并不明确。结果，许多机构和企业以保守国家机密或商业秘密为借口拒绝公开相关信息。重要的是，在现有的法律中，没有充分强调公民的知情权。因此，尽管中国颁布了多个关于信息公开的法规，但由于政府和公众的监督不力，这些法规的实施情况并不理想。

公众参与度较低。公众参与有助于使政策符合各地不同情况、使社会福利和

资源效用最大化，并保护弱势群体。目前，中国公众参与水管理的主要形式有：（1）征询公众意见；（2）举行公众听证会；（3）专家对发展计划和项目进行评

估/论证；（4）利益相关者协商。但实际上，公众参与度依然很低。其原因包括政府机构和公众关于公众参与水管理的潜能的认识不足、有关法律要求和监督不严、本应在水资源管理中发挥积极作用的非政府组织在注册登记、参与管理方面存在着法律障碍。

主要建议：

●修订和完善现有与水相关的法律法规。由于现有法律法规不够明确甚至相互矛

盾，全国人大应该对现有与水相关的法律法规进行认真审查并加以修订。在此过程中，应特别注意法律法规的实施问题和水资源的综合管理问题。

●强化法律实施。强化法律实施是使法律框架有用和有效的首要任务，为此需要采

取一系列措施。一是应该在与水有关的所有法律和法规中规定详细的执行程序，以使法律或法规具有可操作性和可实施性。二是应该加强全国和地方人大以及行政机关的监督与检查。三是应该授权公众协助监控和跟踪违法排污者、监督负责执法的地方政府机构，应通过法律法规鼓励建立公私合作伙伴关系。

●设立国家级的水综合管理机构。一个方案是设立国家水资源委员会，作为政府最

高层对全国性涉水事务进行指导和协调的机构。该委员会是负责水政策制定的高

层次机构，在很大程度上类似于新近设立的由总理领导的国家能源委员会。另一个可以考虑的方案是将目前分散在不同部门（即水利部、环保部、农业部、住房与城乡建设部等）的与水管理相关的主要职能加以整合，组建一个新的大部，以对水量和水质、地表水和地下水、水资源保护利用和水环境保护实行统一管理。

●将现有的流域管理机构转变为部门间委员会。应将现有的七大流域管理委员会

（管理局）转变为真正的部门间、政府间“委员会”，其成员要有相关职能部门和地方政府的代表，而不是作为水利部的下属单位。从长远来看，这些流域管理委员会应该独立于水利部，直接对国务院负责。

●将信息公开作为政府、企业和相关主体的强制性义务。应将公共信息公开的要求

纳入所有的重要发展战略、政策、规定和运行程序中。此类信息必须让公众和有关群体易于通过多种渠道获取。

●为公众参与建立强有力的法制基础。应该在相关法律中强调公众参与的权利，以

实现授权于民。在诸如《水法》和《环境保护法》等法律中，应该增加相关条款，明确赋予公众参与水资源管理的权利。应该明确规定公众的三种权利，即：（1）知情权；（2）参与决策权；（3）对与水相关的政府决策的质询权。

加强水权管理，建立水市场

分配水权、建立水市场可提高中国用水的经济效率，有助于解决其水短缺问题。自2000以来，中国一直在建立水权管理制度，并在一些试点地区取得了明显

的进展。中国已在国家层面初步建立起了水权管理的法律法规和体制框架。但还需要采取进一步的措施以加强水权管理，完善水市场。

水资源分配超过可持续水平。目前，中国总体上对环境用水需求的考虑不

周、供给不足，因此，对于许多地表水体和地下水蓄水层而言，取水量远远超出可持续的水平。有些地方虽然留出了环境用水，但水量分配缺乏科学依据。这对水资源的长期质量和可持续性构成威胁。

水权依然不明，难以落实。确定明晰的、可落实的水权是建立水市场的第一步。目前，谁拥有水权、水权所有人有哪些权利等并不总是很明确。保护水权的规则很少，对于水权一旦受到侵害应如何处理，也没有明确的规定。

水权和水分配需要以蒸发蒸腾量（ET）为依据。中国以前的水管理只以取水

量为依据，这种管理取得的成效有限，因为节约下来的水被用于灌溉更多的土地，这意味着，更多的水被消耗掉，而回流到地表和地下水系的水量减少。最近在遥控和地理信息系统技术方面取得的进步是我们可以根据因蒸发蒸腾而实际消耗的水量来管理水资源。因蒸发蒸腾而消耗的部分是真正的耗用量，下游用户不可能再用。

相反，回流到地表或地下水系的那部分水，下游的其他用户仍可使用。因此，蒸发蒸腾技术使得中国可以采用更加科学的方法分配和管理水权。

需要加强水权管理和交易。要建立有效发挥作用的水权管理系统，中国还要走很长的路。首先，水权和水权交易对于中国水资源管理而言还是相对较新的概念，要求对中国传统上以“命令和控制”型规制为基础的体制和政策进行改革。其次，实行水权交易要求改善决策的监控和信息系统、强化法律法规的实施。再次，中国有其独特的自然物质、经济和社会背景，在像中国这样的发展中大国实行可交易的水权制度尚没有先例。这是一大挑战，但是，已有的国际经验和中国开展的试点项目表明，在中国实行可交易的水权制度大有前景。

主要建议：

●制订水资源分配计划作为水权分配的依据。应制订水资源分配计划——先制订

流域性计划，然后制订区域性计划——作为流域水资源分配的依据。这种计划应为计划所涉区域可允许的取水总量设定上限，明确认定可取水量、耗水量以及必须回流到当地水系的水量。

●认识水资源的生态限制。水资源分配计划应考虑流内环境对水的要求，应认识

到水流动态的不同部分对于生态系统不同部分的重要性，并为此保留一定量的水。

●明确说明并实行取水许可。必须以容积界定许可取水量，并与水资源规划中的

初始水分配相联系。许可取水总量应限于根据可持续利用原则确定的可允许的最大用水量，在确定可允许的最大用水量时要充分考虑到环境用水和新增用途。

●加强水权管理并为水权所有者提供确定性和安全性。需要加强水权管理，明确

规定取水、用水和回水的条件、程序、权利和义务。赋予水权的过程，特别是每年分配水资源的过程应清楚一致。适当的监控、报告和有力的实施是有效水权管理的一部分。公众参与，例如在农村地区通过水用户协会开展的群体参与，对于水权管理的成功十分关键。

●在可行的情况下，应提倡以蒸发蒸腾量为依据进行水资源管理。以蒸发蒸腾量

为依据关注的是实际的耗水量，因而可鼓励提高用水效率、增加回流水量、采用更节水的技术。这种方法可有助于提高农业和城市地区水资源系统的可持续性。政府应提倡以蒸发蒸腾量为依据进行水资源管理，特别是在水紧缺的地区更应如此。

●采取适当步骤推行水交易。水权出售和租赁可作为提高产业之内和不同产业之

间水的生产力和回报率的一种有效途径。但在交易开始之前，必须明确界定在

不同水资源量的情况下水用户的资格条件。一旦所有利益相关者获得了管理、监控和遵从水权的经验，就可探索实行水权交易，这种交易开始时往往是在水权发放和监控所需的基础设施已经具备、水权界定明确的水系内暂时试行。

提高供水定价的效率和公平性

传统上，中国的政策过于强调通过增加供给满足用水需求，而对需求管理重视不够。导致目前水稀缺危机的一个重要原因是缺少重视需求管理、鼓励高效用水的有效的水资源政策。

水价可以成为减少用水需求、提高用水经济效率的一种有效手段。中国的中央和地方政府已经认识到这一点，从1990年代初以来一直在允许水价逐步提高。尽管如此，多项研究表明，中国的供水和污水处理价格依然过低，所得收入不能满足收回财务成本的要求，更别说支付环境成本和水资源耗竭成本。这使得供水和污水处理企业难以对其基础设施进行适当维护，难以向偏远和较贫困的地区扩展其服务，其设施的运营方式也难以达到有关环境标准。因此，为确定合理的价格，第一步至少应满足运营企业的财务绩效要求。

为促进高效用水，水价还需要体现供水的边际机会成本（MOC）。供水的边际机会成本包括生产、环境和资源耗竭成本，据此制定的水价向消费者反映水的全部稀缺价值，引导人们采用适当的节水和高效技术。中国目前的水价政策已经囊括了需要认识到并告知消费者的边际机会成本的所有组成部分：生产成本包含在水开发费中，环境和资源耗竭成本包含在水资源费中，污水处理成本包含在污水处理费中。但是，地方政府在根据相关政策法规真正提高水价上行动迟缓，主要是担心提价会对低收入群体产生的影响。

公平高效的价格改革是可行的。人们常常因担心贫困家庭的福祉受影响而确定较低的水价，但实际上，低水价会产生不当的收入分配效果。对居民家庭的调查结果显示，低水价对贫困家庭的社会影响是消极的，他们从水价补贴中获得的利益很少，甚至毫无收益，而他们因为获得的供水服务质量差反而需要支付更高的代价，包括健康受到影响以及为获得更好的供水服务支付更高的成本。另一方面，通过适当的设计，水价改革至少能够使贫困人群在一定程度上免受水价提高带来的影响。如果将因水价提高新增的收入用于扩建服务设施、改善服务质量，最终可能产生一种双赢的结果。在中国以及其他国家，在设计水价改革方案时采用了三种办法来保护贫困人群的利益：（1）采用累进阶梯费率，中国有关法规已经认可了这种做法；（2）提供收入支持；（3）对最贫困家庭实行价格减免。

主要建议。由于水资源利用效率低、用水需求大，中国应大力采用价格政策管理用水需求。这意味着，在未来的几年里，必须继续提高水价，包括污水处理费。为使水价改革取得成功，提出以下建议：

?采取适当步骤进行价格改革。应充分告知公众由于价格过低或实行价格补贴导致的服务质量差、间接成本增加、效率低等问题以及提高水价的重要性。建议采取渐进的价格改革模式。为缓解对价格改革的抵制，有必要举行公众听证、开展消费者教育、增强价格决策的透明度，特别是在现有服务质量较差的情况下，这样做尤其必要。

?提高水价，使之完全反映水的稀缺价值。水价改革的第一步必须使运营企业能收回全部财务成本，随后应根据用水的边际机会成本确定供水和污水处理的价格，以体现供水和污水处理不断增加的成本，包括生产和消费过程中的环境损害成本和资源耗竭的机会成本。应建立相应的制度，能将边际机会成本估算纳入区域和国家水资源管理和经济规划体系，以提高水资源分配的市场意识，建立完善水交易制度。

?减轻提价带来的社会影响。对居民生活用水，建议采用累进阶梯费率，特别是两级水价结构。第一级水量的确定应按照世界卫生组织推荐的标准，即人均每天40公升水（也就是，对于一个四口之家，每月大约5立方米）；第二级用水的价格则应逐步提高到体现全部边际机会成本的水平。应鼓励各地根据当地的政治经济状况，采取其他定价方式或收入支持措施保护贫困群体的利益。商业和工业用水的价格应反映全部边际机会成本。

?将水资源费改为税。中国的水资源费目前归地方政府支配，这种收费对于流域性和全国性可持续的水资源开发并不能提供有效的激励。该项收费应改为税，税收所得应归中央政府支配。费改税后，可为中央政府根据国家水资源开发和管理的优先事项促进更高效的水资源规划提供财政基础。地方水资源管理项目资金应与水资源费的收入脱钩，由中央政府和地方政府通过年度预算直接提供。

通过以市场为导向的生态补偿手段保护流域生态系统

解决水稀缺问题要求保护水源，特别是流域上游的生态系统，如森林、湿地甚至农用地。中国中央和地方政府都对采用以生态补偿机制为名的政府转移支付公共财政资金来保护流域上游生态系统越来越感兴趣。但是，目前的做法严重依赖公共财政的转移支付（主要源于中央财政），在生态服务的提供者和受益者之间缺乏直接联系，这引起了人们对生态补偿机制的长期财政可持续性和效率的怀疑。

生态有偿服务（也译为生态服务付费PES）提供了更具市场导向的方法。在生态有偿服务制度下，建立了一个环境服务市场，通过这个市场，可向享受环境服务的受益人（水消费者）收费，然后直接支付给提供这些环境服务的人（如流域土地管理者）。与目前中国采用的由政府提供财政支持的生态补偿机制相比，生态有偿服务提供了另一种更具市场导向、也更加强调自己融资的方法。

生态有偿服务在其他国家已有实践，在中国大有潜力。其他国家已经提出并实行了生态有偿服务，并取得了令人鼓舞的结果。中国也可以实行生态有偿服务，对云南省丽江市拉市海自然保护区进行的案例研究说明了这一点。诚然，生态有偿服务并不是万灵药，实行起来也不总是那么容易，但是，中国应将之视为改进和补充现行生态保护做法的一个步骤。

主要建议：

?继续扩大实行生态补偿机制。鉴于保护流域上游生态系统的紧迫性，中国应继续扩大实行其生态补偿机制计划，特别是在生态服务的提供者和受益者相距遥远，双方之间的联系难以明确界定的情况下，或者这种做法对于减轻贫困具有明显的效果时，尤其应采用目前实行的这种生态补偿机制。

?提倡开展生态有偿服务的试点。为提高生态补偿的效率和有效性、减轻政府财政负担，中国应积极开展试点，采用像生态有偿服务之类更具市场导向的生态补偿方式。中国对这种方式有很强的要求，应进行试点并予以提倡。试点可从一些小流域开始。

控制水污染

中国政府已认识到水污染的严重性，并将之列为中国面临的污染问题的首位。自1990年代中期以来，削减化学需氧量（COD）排放一直被作为全国两大总量控制目标之一（另一个是SO

排放量）。尽管如此，COD排放总量自1990年代初以来一

2

直在上升，这在很大程度上是因为未经处理的城市污水排放量在增加。虽然十多年来一直在努力控制，但是直到2007年，COD排放总量上升的势头才似乎终于被扭转。

水污染控制的投资不足，仍有大量污水未经处理。投资不足导致污染控制的目标（如到2005年末将COD排放减少10%）未能实现，也导致环境恶化。由于投资不足，污水处理能力，包括污水管网，未能适当扩大，特别是在小城镇。其结果，在所排放的537亿吨生活污水中，只有不到56%得到某种形式的处理，其他均未经任何处理便直接排入水环境中，抵消了工业污染排放的明显下降。

许多水污染防治计划目标没有实现。中国在国家、地方和流域层次都制订了水污染防治计划。但到目前为止，许多计划都未能实现其水质和污染控制目标。例如，淮河流域是中国制定和实施水污染防治规划的第一个流域。对前两个五年计划（1996—2005年）实施情况的评估发现，其水质和排放总量控制的目标都未能实现。如“九五”计划制定的水质目标是到2000年全部干流达到三类水标准。然而，到2005年，该流域内80%的国控断面的水质仍是四类或四类以上。

严重的水污染可归因为多种体制和政策缺陷。污染控制的有效性受制于多种问题，主要有：（1）法律执行不力、得不到遵守；（2）水污染防治计划得不到落实；（3）缺乏对污水处理的激励；（4）由于排污许可证的发放、监控和实施不力，导致污水排放控制制度不能发挥有效的作用；（5）受地方和部门利益的影响，缺乏综合的流域管理，地方政府对污染控制的努力不够；（6）乡镇和非点源污染排放增加且不受控制；（7）污水处理投资不足而且空间分布失衡。

许多政策问题需要更加详细的分析。其中一些问题包括：小心界定水污染防治法的目标；提供更可靠、更完备的污染源信息；强调水污染与不安全饮用水源之间的联系；整合污染控制措施，特别是要采用许可证制度；强化水污染管理方面的现有立法和执法系统的威慑作用；加强日常污染预防，而不是发生事故后的污染治理；处理好污染者付费原则与国家和区域政府责任的关系，特别是在那些政府因其过去的行为负有某种责任的地区，尤其需要处理好这种关系。

主要建议：对于中国而言，控制和解决严重的水污染问题的关键，是要强化法律的实施，以促使工业企业和其他污染者更好地遵守法律。政府应采用所有可用的手段，包括法制、体制和政策手段，并通过这些手段动员公众、激励私营部门，以保证所有污染控制的要求得到完全服从。关于控制水污染的具体建议如下：

?改进污染控制规划。应改进流域水污染控制规划，确定更加现实可行、切实具体的规划目标。污染控制不应被视为最终目标，而应被视为获得清洁、健康水环境的途径。这要求制定一种长期、综合而目标宏大的水质保护战略。规划中应包括融资、实施、监控、评估等机制。

?统一和加强污染监测系统。为实行有效的污染控制所需要的各种措施，必须提高污染监控能力。目前的水监测系统涉及环保部、水利部、住房和城乡建设部等多个部门，这种分割的系统必须改革。就短期而言，应加强各监测系统之间的协调，采用统一的监测标准，根据相同的程序、通过同一渠道发布水质信息。就中期而言，可将这些不同的监测系统加以整合，并由一个独立于各部的第三方机构进行管理。

?强化污水排放许可证制度。为提高其有效性，应为污水排放许可证制度提供更加坚实的法律基础，国务院应为此出台专门的行政法规。许可证的发放必须在技术上合理，必须以环境质量为依据，要确定日最大排放水平，以便实现环境目标。该制度应首先针对主要污染物，目的是要控制污染排放总量，使之不超过环境可允许的污染承载力。

?更多采用基于市场的手段。在污染控制中，应充分利用市场机制，克服减少污染中的市场失灵。应采用严格的经济刺激措施（如排污收费和罚款），为促使污染者服从排放标准和其他环境要求提供强有力的刺激。现行法律中规定的罚

款最高额上限应提高。另外，应在流域范围内逐步采用水排放许可证交易制度，以提高污水处理经济效率。

?建立保护公共物品的诉讼制度。应采用诉讼制度在更大程度上保护公众利益。

有时候，污染会对公共物品（如生态系统）造成损害，其对个体造成的损害难以认定，法律应鼓励或要求地方政府在这种情况下代表公众对污染者提起诉讼，要求对公共物品所造成的损害进行全额赔偿。在事态严重时，环保部可作为原告提出诉讼。

?控制农村污染。应重视解决小城镇和农村地区日益加重的水污染问题。地方环保局应对小城镇和农村地区的工业和市政污染源实施管理，国家环保总局应加以监督。对于排放的污水，应通过采用成本回收的政策、选择高效的技术促进小城镇开展污水处理，并将处理后的水再用于灌溉。

?增加对市场缺位领域的财政支持。对于有一些领域，基于市场的方法并不能有效发挥作用，因此，中央政府需要设立专门的预算账户用以支持水污染防治。

这些领域包括：（1）跨省区的污染控制和管理；（2）重要生态区和水源保护；（3）影响到国际水体的污染事故处理；（4）其他具有全国性影响而地方政府不能有效解决的问题。

提高突发事件应急能力，预防污染灾难事件

尽管中国政府近来成功地应对了一些突发环境事件，但是，严重污染事件频发并造成一定的损失，说明中国需要继续改革和完善其现有的突发环境污染事件预防和应对体制。目前的突发事件管理实践表明，地方政府主要关注的是事件发生后如何减轻其影响。但是，通过严格实施适当的政策法规来预防污染往往是更加经济有效的方法，因而应该加以强调。对中国突发污染事件预防与应对体系的现状分析表明，该体系存在的问题源于多种因素，包括法律和体制安排不当、激励机制缺乏、化学品管理薄弱以及事件现场协调不力、监测和信息报告制度不完善等。

根据国际经验，有效地预防和应对突发污染事件的系统包括的基本要素有：（1）从注重减轻事件影响向注重风险评估、管理和规划转变；（2）改善第一响应人的准备状况；（3）严格执行污染者付费原则，让污染者对潜在灾难事故造成的损失承担经济责任；（4）建立化学品信息管理系统，以跟踪有毒化学品的流向，并在事故发生时为快速、有效的应对提供必要的信息；（5）建立有效的公共信息系统，以在突发事件发生时及时提供信息。

主要建议：

?从注重减轻事件影响转向注重事件预防和应急规划。环保部门和生产安全管理部门应有适当的能力和权力，采用全面的风险管理方法，既关注对化学品污染事件的预防，也关注减轻事件的影响，对有关环境和安全风险评估是否充分进行审批。所有高风险的工厂，不论其建厂时间，都必须进行风险评估，并要求制定应急预案。

?改善应急准备。事件的第一响应人应接受过处理化学品事件的良好培训，并有控制污染排放的权力和设备。国家化学品登记中心及其区域办公室应成立一个独立于执法部门的单位，从安全和环境角度，就特定化学品排放的性质和适当应对措施，为应急处理提供24小时的技术支持。

?通过落实污染者付费原则建立环境灾难事故基金。应建立一个资金充裕的环境灾难事故基金，用以支持信息管理、培训以及清除污染等工作。可以通过提高对有毒化学品污染的收费标准、对有毒化学品征收环境税来筹集资金。此外，还可考虑提高对污染事故的罚款，使之包含清除污染和赔偿损失的费用。

?建立化学品管理信息系统。中央政府应建立和维护一个涵盖所有化学品和污染源的综合名录，所包含的信息应与国际标准相一致。应对分别由国家安监总局和环保部建立的现有两个系统的功能和有效性进行评估审查。所建立的名录应具有一致性、全面性，并易于在公共突发事件预防和应对中使用。应建立综合的化学品标识系统，并应用到生产、储存和运输等各个环节。。

?加强监测和信息发布。在发生污染事件时，当地环境和安全管理部门应适当增加监测，以评估事件对当地社区人群的健康与安全影响以及对环境的影响。应强制开展事故调查，调查结果应上报给中央政府有关机构，应建立交流经验教训的机制，如有必要，还应制定新的具有法律约束力的做法和程序。公众有权获知最终的调查结果。

未来有待探讨的问题

本报告就与中国水资源管理相关的一系列重要问题进行了探讨。但是，还有很多工作需要做。多项研究指出了需要进一步开展工作的多个领域。以下重点介绍其中一些有待未来探讨的问题，它们与农业用水、气候变化、流域规划和项目的战略评估及经济分析有关。

用水效率、粮食安全和农村发展。我们的案例研究表明，在不同行业、不同地区之间，水的经济价值差异很大，农业用水的经济效率很低，华北地区抽取地下水的经济有效性很差。尽管总的方向应是通过减少农业的用水需求来提高用水效率，但是，由于涉及农村人口的权利和福利、国家粮食安全、农业保护以及减少贫困等多个方面，问题相当复杂。核心问题是，怎样减少农村贫困、保障国家的粮食安全，同时又提高用水效率。这个问题需要进一步研究。

适应气候变化。由人类活动导致的全球变暖可能是对自然环境和人类福利的最大威胁之一。中国水资源的稀缺性和脆弱性可能受到气候变化的消极影响，因此需要采取补救和适应措施来减少和消除这种影响。怎样充分考虑气候变化的影响并将适应性措施纳入中国水资源管理的体制和政策改革之中，是有待深入研究的问题。

流域生态和经济研究。有效施行水管理措施，如水价制定、水资源分配和水权管理、生态补偿、流域水质管理等，取决于对流域生态系统和对水的不同用途（如农业、能源、城市供水以及洪水控制等）的经济价值的充分分析和理解。在很多情况下，重要的分析工作还没有开展。要科学合理地制定政策，就需要采用先进的经济学、地理学和生态学工具建立完善的分析系统。

发展战略、政策和规划及其对水稀缺的长远影响。中国于2003年开始施行的《环境影响评价法》要求对区域和部门发展规划开展战略环境评价。这些规划包括流域土地利用、水资源管理和水污染控制规划。然而，由于规划机构、地方环保局以及研究机构缺乏相关知识、专业技术和能力，这样的战略环境评价实际上做得很少。因此，对于这些规划对水稀缺状态和自然环境会产生怎样的长远影响，并没有答案。这种状况必须改变。

结束语

在管理其稀缺的水资源以在未来维持经济继续增长方面，中国无疑正面临着一场重大挑战。对于中国领导人而言，这是一项艰巨的任务。但是，中国和其他国家以往的经验为未来之路提供了一些有益的启示。当然，中国在很多方面具有独特性，必须对其他国家和地区的技术方法和政策进行调整改造以适应中国的国情。但我们有理由保持乐观。中国人民在成功的经济改革中表现出了巨大的创新能力，他们能够也应该再次采取勇敢的行动来改革与水资源管理有关的体制和政策框架，从而在水资源管理方面走在世界的前面。