行政权力社会化及其基本构想

政权力社会化，有许多种类似 的提法，如政府权力让渡、行政主体多元化、服务型政府建设等。行政权力社会化，是在探讨研究加快政府职能转变、深化行政管理体制改革，构建行政权力框架过程中的一个命题，具有较强的超前性和探索性。

行政权力社会化已具备条件

“行政权力社会化”是一个二元复合概念。既指行政管理的重心向下，由“行政为主”转移到“市场为主”的过程；又指行政权力中心向外，由“政府独占”分散到“社会共享”的过程。　

行政权力社会化，就是行政管理社会化，也即公共管理社会化，是指政府在社会管理和公共服务领域，改变传统的大包大揽的做法，通过转移或委托代理等方式，将一些职能让渡给政府以外的社会其它主体行使，以达

行政权力社会化及其基本构想

■　黄晓晓

到提高行政效率、降低行政成本等目的。它是与传统行政法的“单一化”、“集中化”相对立的概念，是社会发展到特定历史时期的产物，同时又是一个不断发展并逐步完善的过程。 随着改革开放的不断深入，经济社会的快速发展，以及社会组织的发展与公民的自主自治权利要求的增加，我国行政权垄断一切的局面已被打破。现在已经具备了推行行政权力社会化的条件：

（一）全能政府不适应社会发展要求，为行政权力社会化提供了契机 计划经济体制下，社会体制实际上是“单一全能主义政府”。全能主义政府必然导致政府失能。究其根本原因在于，全能政府本身存在着一些难以克服的矛盾：首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元性，即政府追求的目标是全方位的，涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域和各个环节。手段单一性，

突。的角发展论坛

行

选择，维护消费者的主权；三要扭转公共卫生的两极分化趋向，利用财政转移、税负调节等行政手段，促进优质卫生资源向落后地区流动，推动医疗服务网络向城乡基层延伸，实现公共卫生政策向基层民众倾斜，逐步建立地区协作、城乡共通、阶层互助的医疗卫生新平台。

天生民，民生就是天，就是最大的

政治。“国家有难、匹夫有责”，反之“匹夫有难”，国家也当责无旁贷。古人云，天下顺治在民福，天下和静在民乐，天下可忧在民穷，天下可畏在民怨。只有在推进改革、加快发展的实践中，更多的倾听底层民意、关注草根民生，才能更好的体现“从群众中来，到群众中去”的方针路线，才能更好的实现“发展为了人

民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的政治要求；也只有在政策设计、体制健全的过程中，更多的弘扬人文精神、倾注人本关怀，才能更好的走出“一放就乱、一管就死”的两难管理境地，才能更好的避免“见物不见人”的制度管理困局。 作者单位：安徽省委政策研究室

实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的高度统一为前提。统一要靠协调来实现，从管理学角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话，单位之间的关系系数将以几何级数增加，协调任务的工作量和困难性也以几何级数增加。如果从更深层次上找原因，所有者的角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益紧密结合在一起，而涉及自身利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。第四是政府责任的“无限性”与能力“有限性”的矛盾。职能和权力范围的扩张，必然导致责任的膨胀。政府责任膨胀的无限性既表现为政府盲目甚至错误地把权力当成“寻租”的工具，主动地承担了许多社会公共的职能和责任，又表现为社会对政府的完全依赖和无限期望。两者互为轨，获取所需资源外，没有其他渠道。但改革开放以来，中国社会情况则发生了很大变化。首先，政府和社会组织体系之间开始建立新型的关系，政企分开、政事分开、政社分开，使政府变直接管理为间接管理。其次，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素。各种社会中介组织也随着市场经济的发展应运而生。第三，出现了独立化和分散化的经济活动主体，它们正寻找再组织的途径。第四，在此过程中，社会分化速度加快，出现了大量的多元化利益群体。这些新的利益主体不满足于原有的隶属于本单位的利益表达渠道，要求建立新的利益表达途径。第五，“单位”和“部门”的特权在某些领域中已经开始动摇，出现了跨单位、跨部门的社会参与的要求和活动。

（三）中国市场化改革进程的不断深入，以及与此相联系的市场机制的确立，为行政权力社会化创造一定的运作条件

我国明确提出建立社会主义市场经济体制目标的时间虽然在２０世界９０年代初，但在改革初期，市场化的导向性就十分明显了。这种市场化的改革，从根本上动摇了传统计划经济体制一统天下的格局，改变了经济社会运行中僵化、停滞的局面，也为市场经济体制目标的实现扫清了种种障碍。从这个意义上说，中国改革开放的过程，实际上就是市场化改革不断深化、发展的过程。在市场化的改革中，一个核心的问题就是按照市场运行的客观要求确立市场机制，也就是说要按照公开、平等、竞争、择优的原则，实现市场的公平交易，维护市场各主体的合法利益。市场机制的形成和确立不仅改变了人们的价值观，增强了社会的活力，而且在推动行政权力社会化方面也有重要意义。应当说，中国在市场化改革中所形成的市场机制，为政府大规模地推进行政权力社会化提供了重要的手段。

（四）政府机构改革与职能转变，为行政权力社会化创造了体制条件 如果说中国社会发育程度的提高、市场机制的确立为政府推行行政权力社会化营造出有利的外部环境，那么，中国政府适应现代化建设的客观要求所进行的一系列变革，以及这种变革对转变政府职能任务的提出与实践，既成为行政权力社会化的直接动因，也为行政权力的社会化创造了体制条件。众所周知，中国从改革开放之初，就进入了行政改革的漫长道路。从１９８２年起，我们就对政府的行政管理体制进行初次大规模的改革。到１９９８年进行的政府机构改革就明确提出，要把政府职能转变到宏观调控、社会管理、公共服务这三个方面来，从而使政府职能转变的内涵更加明确了。为了保证政府职能能够顺利转换，此次改革不仅大刀阔斧地精简了政府机构，而且对国务院的所有部门的职能都按照权责一致的原则进行了大幅度的调整。２００３年新一届政府组建以后，我国进行了第五次政府机构改革。其中最主要的就是通过组建专门的国有资产管理机构和银行业等监管机构，加强了对国有资产、金融等行业的管理力度，同时进一步改善了政府宏观调控职能等。所有这些改革，不仅为政府职能转变奠定了基础，而且也为推进行政权力社会化创造了有利的体制条件。

推行行政权力社会化的基

本原则

推行行政权力社会化，必须采取积极慎重的态度，做到科学谋划、统一部署、逐步推进。在实践中，应遵循下列原则：　

依法行政的原则。依法行政是指一切改革行为应遵循法治的原则，不得与法律相抵触，且要受法律之约束。推行行政权力社会化，必须以依法行政为前提，这是推进政府体制改

发展论坛

革、建设法治政府的基本要求，也是推行行政权力社会化的价值体现。但由于法律具有滞后性，而推行行政权力社会化又具有很强的超前性、开拓性，故推行这项改革既要遵循法治的基本原则，在遵循法律基本原则的基础上，做到有所创新。

与社会发展相协调的原则。社会发展的渐进性，要求行政权力社会化的推行必须与之相协调。一是与健全市场机制相协调。这种转变成败的关键，在于市场能否有效地承担政府让渡的职能。因此，在将企业推向市场，由市场对企业起引导作用的条件下，优化市场结构、提高市场的组织化程度、规范市场秩序、完善市场机制，是推行行政权力社会化的关键环节。二是与健全社会组织相协调。如果没有相应的社会组织承担政府让渡的职能，必然导致大量社会事务无人管辖。这是实现行政权力社会化的基本保障。政府对社会组织要予以积极培育引导和管理，促使其不断健全和完善，从而有效地分担被社会化的行政权力。三是与建立现代企业制度相协调。行政权力社会化的一项重要内容是让企业摆脱行政依附，成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体。因此，必须不断完善国有企业的自我发展机制，建立现代企业制度，使政府放权，重新激发企业活力。四是与规范政府行政行为相协调。行政职能的转移与规范政府行政行为相辅相成、互为条件。如果规范政府行政行为的工作做的不够，行政职能转变的效能就无法充分发挥，规范政府行政行为的核心就在于实现法治行政，促进政府职能转变，为推行政权力社会化创造良好的基础。　

提高效率的原则。行政管理效率低下是目前大多数行政机关存在的一种通病。推行行政权力社会化，就是将社会和其它社会主体吸纳到公共行政管理之中，建立起一个能够及时灵活回应群众要求，并能采取正确的策

略、技术和方法予以解决的公共行政体系。推行行政权力社会化，必须有利于提高行政权力的运行速度和质量，有效解决相互推诿、扯皮和办事拖拉、不作为等行政痼疾。另外，成本过高也是困扰我国各级行政机关工作的主要问题。推行行政权力社会化，必须尽可能减少不必要的行政耗费（包括时间、人力、财物等），做到投入较少的资本，实现较多的目的。如果增加很大投入，但仍无法促进经济社会的进步，则没有达到我们所说的目标。

便民的原则。推行行政权力社会化的根本目的是“便民、利民”。在推行过程中，必须在管理程序的设定和管理形式的选择上做到“以民为本”。不仅应明确行政职权的范围，而且凡是应该公开的事项，都应该在办公场所和网站上予以公布，实行行政信息公开制度；推广“全程代理”不仅仅需要精简机构、简化程序或者单一职能部门内部的变革活动，更应注重众多部门的协调联动；不能靠单纯的技术变革，而且要注重将行政管理运行模式做系统化的战略决策。 有利于发挥其它社会主体作用的原则。充分发挥社会其它主体的作用，是党的群众路线和优良传统在行政管理改革实践中的具体表现。社会其它主体是广大人民群众的代表、是公民社会建立的参与者、是社会主义法治建设的缔造者、是和谐社会建设最直接受益者，因此也是推行行政权力社会化的重要力量。实行行政权力社会化，不是简单地把某种行政权力交由社会其它主体行使，而是在按照加快社会主义民主政治建设步伐的总体要求下，在充分尊重人民群众主体地位的基础上，积极调动社会其它主体的积极性，并最大限度的发挥它们在社会生活中自我教育、自我管理、自发展论坛