广东省新型城镇化质量空间分异特征及成因机制分析(中)

广东省新型城镇化质量空间分异特征及成因机制分析（中）

林琳李冠杰

发布时间:2018-03-01

3.3 城镇化效率偏低、城乡统筹发展滞后

通过比较各准则层与城镇化质量的相关系数和指标权重，可大致判断城镇化水平与各准则层之间的同步程度，如相关系数越大，则同步程度越高，反之则反。结果表明（表4），各准测层均通过显著性检验，其中经济绩效、社会发展和环境建设3个方面与城镇化质量高度相关，与城镇化效率、城乡统筹仅为中度相关，但城镇化效率的指标权重高于经济绩效、社会发展和环境建设。这表明目前广东省城镇化的推进依赖于经济和社会的发展，环境建设是促进其发展的重要手段，故这三方面与城镇化水平发展步调基本一致；城镇化效率与城乡统筹虽然在新型城镇化浪潮中显得愈发重要，权重分别为0.26和0.13，但实际上囿于有限的城市财政、发展路径依赖、产业结构转型缓慢等问题，城镇化效率和城乡统筹发展滞后，相关系数较小。因此，城镇化效率和城乡统筹是将来推进新型城镇化的工作重点与突破口。

3.4 城镇化质量与城镇规模无相关性

用市辖区人口代表城镇规模，分析城镇化质量与城镇规模的关系（图4），发现城镇化质量与城镇规模无对应关系。随着城镇规

模的增长，城镇化水平并未相应地上升或下降，而是波动式变化。两者相关系数仅为0.471，表明城镇规模与城镇化质量间相关程度不高。固然，城镇规模越大，劳动力也越多，但这不代表高素质劳动力也多，且随着城镇规模增加，维持城镇运作和环境质量成本也越高，两者的平衡与否方是决定城镇化质量高低的重要因素。

3.5 城镇化质量与对外开放程度具有相关性

选取外商直接投资指标（以下称FDI），分析2014年各市城镇化质量与对外开放水平的关系（图5）。结果表明，就单个城市看，对外开放水平与城镇化质量并无明显对应关系，但按照优异、良好、中度、欠佳的城镇化质量四级划分标准来看，各级城市平均FDI 分别为34.51亿美元，9.91亿美元，3.78亿美元，1.86亿美元，说明FDI随着城镇化质量的平均水平增长而升高，即FDI与城镇化质量存在一定对应关系。实际上，广东省的FDI中有相当一部分集中于劳动密集型产业，新增就业岗位吸收了大量农村剩余劳动力，显著提高了社会收入水平；而收入及物质需求的增长则反作用于消费，联同出口共同促进地方制造、服务等行业的发展，形成乘数效应，故随着FDI增长，城镇化质量平均水平呈上升趋势。然而，并非所有城市都满足这一特征，这是因为一方面城镇化质量不单单取决于经济绩效，生态环境、社会公平等非经济要素，同样对城镇化质量有着深刻影响。如肇庆市FDI为全省第7名，但城乡差距过大、人口素质较低等问题阻碍了城镇化水平的提高；另一方面，FDI少并不等同于经济落后，如茂名FDI仅为全省第16名，但通过承接石油炼化等国家重大项目，吸收了大量内源性投资，同样可以保障经济的发展，故其城镇化质量为全省第8名。

4 空间差异成因

新型城镇化质量的空间差异源于城镇化动力的地域作用差异。学者从多角度、多层次对新型城镇化动力类型进行划分，提出了宏观与微观层次说、系统说、四维说等分类体系[24]。本研究在四维说[25]的基础上，结合其余研究成果[26]，将政策、产业、区位、基础设施、资源等动力归类为行政力、经济驱动力、发展支撑要素力三个方面，构建新型城镇化质量差异成因机制，并以之为切入点对城镇化质量的空间差异成因进行分析。其中，政府调控力是能够在一定程度上改变经济驱动力与发展要素力的外部性因素；经济驱动力包括内外源投资与产业结构升级，是城镇化质量提升的核心驱动力；发展要素力涵盖自然要素与社会要素，是城镇发展的支撑系统与物质保障。

4.1 政府调控力

政府调控力来自上层政府与地方政府，是搭建发展平台、把握发展机遇的重要手段。经济特区政策是作用最为显著的上层政府调控力。位于珠三角及粤东地区的经济特区凭借税率减免、市场经济制度等多项措施承接了大量FDI与外省劳动力，一定时期内提升了经济驱动力与发展要素力的质量，为社会发展与空间建设提供足够的资金与人口资本。随着扩展效应凸显，资本开始通过生产外包等经济形式流向特区周边区县，发展出众多“一镇一品”专业镇。联系紧密、分工明确的城镇化质量集聚空间逐渐成型。

地方政府调控力层面，在中央及省政府的放权下，地方政府在城镇发展中的作用得到增强。珠三角、粤东及粤西城市通过多次县改市、县改区及行政边界调整，极大拓展了市域及市区范围。1978年以来，广东省增加了13个地级市、18个县级市与56个市辖区，这在优化城镇空间结构的同时增加了多种用地的供应，为产业、生态、人口等政策制度的制定和操作搭建了更广阔的平台。

因此在改革开放初期，珠三角、粤东及粤西地区城镇化质量发展较好，但在经济驱动力及发展要素力的双重作用下，城镇化质量差异渐显；而云浮、河源等山区市由于偏离政策中心，且发展基础薄弱，故城镇化质量较差。

4.2 经济驱动力

经济驱动力保障了社会、空间、城乡统筹等方面发展的成本投入，是城镇化质量提升的根本与前提。经济驱动力发展水平的高低取决于内外源投资量、产业结构水平及两者协调程度，因为内外源投资总量的增减将影响产业结构转型升级进程的快慢，产业结构也一定程度上决定了资本吸引力的强弱；若两者长期发展不协调，将出现“木桶效应”，拉低整体经济发展水平。

深圳、广州、东莞等珠三角城市的经济驱动力一直领衔全省——不仅依靠优越的地理区位、政策红利或蓬勃的乡镇经济吸引了大量内外源投资，还在正确把握经济发展趋势的前提下，借助雄厚的投资量，适时调整产业结构，保证了产业结构的合理性和经济的稳定发展。以深圳市为例，20世纪末，顺应国际劳动密集型产业转移浪潮，通过外引内联项目、积极配合外资企业发展配套产业等举措，吸引了大量国内外资本，经济快速发展；此后响应“腾笼换鸟”政策，在适当转移制造业的同时推动传统产业高端化，还着手培育新

能源、IT、电子通讯等高新技术产业，故其产业竞争力极强，即便处于两次经济危机中内外源投资水平也保持增长。

粤东、粤西城市早期经济驱动力水平普遍较高，却因产业结构调整的滞后而落后于珠三角。粤东的汕头、揭阳等充分利用内外源投资，早在90年代就发展起来一批集群式专业镇和成型的进出口贸易企业；粤西的茂名、湛江则拥有石油炼化等多个国有经济投资项目，两地经济水平皆较高。然而2000年前后，两地产业结构未顺应宏观经济进行调整，内外源投资也随之锐减，导致经济发展停滞不前。其中，粤西在国家宏观调控、国企改革之际仍大力发展工业，导致国有及民营企业经营困难，如湛江三星汽车的倒闭和茂名水东港的停滞；粤东各市则过于依赖进出口贸易而忽视了实业的发展，经济在金融危机及外来投资减少的双重冲击下停滞不前。云浮、韶关、清远等山区市的经济驱动力则位列全省末席，尽管清远、韶关、河源等山区市在深圳及广州的对口帮扶下，可利用投资有所提高，但其产业结构长期以农业和轻工业为主，经济基础薄弱，经济驱动力依旧较差。

4.3 发展要素力

发展要素力可按其属性划分为自然要素与社会要素。自然要素意指等一切非人创造的物质，其中的地形地貌、自然资源要素对广东地市城镇化质量影响较大。城镇化质量欠佳地市的地貌多为山地、丘陵，此类地市在主体功能区规划中均被列为生态发展区，禁建限建区比重大、有限环境容量严重制约了山区市发展；相反，城镇化质量优异及良好的地市皆位于珠三角平原或雷州半岛，发展空间远超山区市。自然资源方面，各市各有特色，其中水产、滩涂及深水港湾等水产、海洋资源广泛分布于沿海城市，矿产、森林、生物资源多在山区市。但相对资源拥有量而言，地市对资源的开发和利用水平高低对发展的影响更为重要。沿海城市充分利用港口及海岛

资源，相继发展出临港工业、石化、物流等产业，相反山区市虽具备生态等资源潜力，却对矿产外的资源开发利用总量及效率不高，无法将潜力转化为优势。

社会要素方面，主要包括道路交通、生活服务、市政、生态等基础设施和空间规划。以表5所列指标对各市基础设施建设状况进行统计，发现随着城镇化质量等级的增加，道路交通设施、生活设施之间的差距逐渐拉大，而市政设施、生态设施无明显变化，说明交通、生活服务设施建设是后进城市提高城镇化质量的突破口，这是因为交通条件的改善能够促进人口、资本等生产要素的流动，盘活当地特色产业，将其融入区域经济体系中；生活服务水平的提高能吸引高科技人才，且其建设本身具备乘数效应，可引发配套产业及就业人口的增长。至于市政设施、生态设施，则是未来先进城市基础设施建设的重点。

城市会出于自身利益最大化编制空间规划，但个体利益的最大化不意味着整体利益的最大化。各市空间规划的协调能够使城市间

相互促进，反之则会制约城市的发展。从空间结构协调性看，珠三角城市的空间规划协调性最好。广东省早于1991年就编制了《广东省珠江三角洲城镇体系规划（1991-2010年）》，此后更针对城镇体系、产业布局、绿道网络、城际轨道等多个空间要素编制了多版规划或规划纲要。在宏观规划的指导下，珠三角城市的产业、交通等空间布局普遍以广深为核心，向周边城市辐射。有序的空间规划保证了城镇化的良性互动。相反，粤西、粤东、粤北各市的空间规划各自为政，交通、产业、基础设施等空间要素集中建设于市区，彼此间互补性不强，其中粤东还存在建设用地无序蔓延、基础设施重复建设等问题。因此，对比珠三角，其余三个区域的空间规划无法衔接，对其城镇化质量有着阻碍作用。