全国湿地保护十二五规划

附件1

全国湿地保护工程实施规划（2011－2015年）

2012年4月

参加编制单位

国家林业局

财政部

国土资源部

环境保护部

住房与城乡建设部

水利部

农业部

国家海洋局

目录

前言 (1)

1 实施保护工程的必要性 (1)

1.1全国湿地概况 (1)

1.2“十二五”湿地保护工程的必要性 (2)

1.3“十一五”湿地保护工程总结 (4)

2 指导思想与目标任务 (13)

2.1指导思想 (13)

2.2规划思路 (13)

2.3规划原则 (14)

2.4规划目标 (15)

2.5建设布局 (16)

2.6主要建设任务 (18)

3 重点建设项目 (23)

3.1湿地保护工程 (23)

3.2湿地恢复与综合治理工程 (26)

3.3可持续利用示范工程 (33)

3.4能力建设工程 (34)

3.5湿地生态效益补偿 (39)

4 投资估算和效益分析 (40)

4.1投资估算 (40)

4.2工程效益分析 (43)

5 保障措施 (46)

5.1法规和政策保障 (46)

5.2组织保障 (47)

5.3制度保障 (47)

5.4资金保障 (48)

5.5科技保障 (48)

5.6人才保障 (49)

5.7加强湿地保护宣传教育 (49)

5.8加强履约与国际合作 (49)

附表

1-1湿地自然保护区建设项目摘要表

1-2国家湿地公园保护恢复项目摘要表

1-3野生稻保护小区建设项目摘要表

2 重点湿地恢复与综合治理项目摘要表

3 湿地可持续利用示范项目摘要表

4 能力建设项目摘要表

5 工程建设投资指标体系明细表

6 全国湿地保护工程建设投资估算汇总表

附件

《全国湿地保护工程实施规划（2011－2015年）》论证意见

前言

湿地是指天然的或人工的、永久的或暂时的沼泽地、泥炭地、水域地带，带有静止或流动、淡水或半咸水及咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域。沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流、滞蓄洪区、河口三角洲、滩涂、水库、池塘、水稻田以及低潮时水深浅于6米的海域地带等均属于湿地范畴。

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能。健康的湿地生态系统是国家生态安全的重要组成部分，是经济社会可持续发展的重要基础。保护湿地，对于维护生态平衡，改善生态状况，促进人与自然和谐，实现经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。

党中央、国务院对生态建设十分重视，各有关部门在湿地保护方面开展了大量的工作。2003年9月，国务院批准的《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》作为我国湿地保护长期规划和纲领性文件，明确了我国湿地保护的近期、中远期目标。“十一五”期间，根据《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》，各地各部门实施了一大批湿地保护工程，全国湿地保护体系建设进一步完善，一批国际和国家重要湿地得到了抢救性的保护，湿地保护管理能力明显增强，湿地工程区的民生得到进一步改善，湿地保护和合理利用的成功经验和做法得到推广,我国的湿地保护事业取得了重大进展。

为了落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》阶段目标，针对我国自然湿地数量减少、质量下降的趋势仍在继续，湿地生态系统仍面临着严重

威胁的总体形势，“十二五”期间继续加大湿地保护力度，实施湿地保护与恢复工程，增强湿地保护管理能力建设仍显得十分紧迫。

“十二五”湿地保护工程将在评估、总结“十一五”湿地保护工程实施情况的基础上，根据湿地保护长期规划的总体部署，以保护湿地资源、建设生态文明、促进经济社会可持续发展为总体目标，重点针对国际及国家重要湿地、自然保护区、湿地公园以及鸟类迁飞网络、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区湿地实施保护和恢复工程，形成国家层次示范效果。同时，加大对科研、宣传、管理、培训以及执法的能力建设，开展湿地资源合理利用示范，促进湿地保护事业的健康发展。

规划编制小组在《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》编制工作方案的框架下，通过对各部门提交的湿地保护、恢复、合理利用以及保护管理能力等方面的优先项目进行汇总、修改和完善，在充分征求各部门意见的基础上，形成了《全国湿地保护工程实施规划（2011—2015年）》。鉴于目前各部门已经编制和实施了许多与湿地保护相关的规划，本规划将密切衔接这些工程规划，确保在时空上不矛盾，在建设任务上不重叠。

本实施规划所涉及的建设项目只对项目名称、地点、主要建设内容、规模及投资的初步匡算等进行摘要。地方政府和自然保护区作为实施主体，应按项目类型向主管部门进行申报，各主管部门将依据职能范围按基本建设程序进行审批。对须几个部门联合实施的项目，将由主要实施部门（申报部门）联合相关部门共同申报，按职责分工共同实施。

1 实施保护工程的必要性

1.1全国湿地概况

我国湿地分布广泛，受自然条件的影响，湿地类型的地理分布有明显的区域差异。我国滨海湿地主要分布于沿海的11个省（区、市）和港澳台地区。杭州湾以北的滨海湿地多为沙质和淤泥质海滩，杭州湾以南的滨海湿地以岩石性海滩为主，其中，海南至福建北部沿海滩涂、海湾、河口的淤泥质海滩上分布有天然红树林。河流湿地受地形、气候影响，在地域上分布很不均匀，绝大多数分布在东部气候湿润多雨的季风区，西北内陆气候干旱少雨，河流较少，并有大面积的无流区。湖泊湿地主要分布于长江及淮河中下游为主的东部平原、蒙新高原、云贵高原、青藏高原、东北平原。沼泽湿地以东北三江平原、大小兴安岭、长白山地、四川若尔盖和青藏高原为多，各地河漫滩、湖滨、海滨一带也有沼泽发育。库塘湿地主要分布于水利资源比较丰富的东北地区、长江流域中上游、黄河中上游地区以及南方各省。

根据首次全国湿地资源调查（1995—2003年）统计，我国现有100公顷以上的各类湿地总面积为3848.55万公顷（未包括香港、澳门和台湾）。其中，滨海湿地为594.17万公顷，占湿地总面积的15.44%；河流湿地为820.70万公顷，占21.32%；湖泊湿地为835.15万公顷，占21.70%；沼泽湿地为1370.03万公顷，占35.60%；库塘湿地228.50万公顷，占5.94%。

2009年我国启动了第二次全国湿地资源调查工作，调查面积不小于8公顷的湿地。截至目前，全国已完成了北京、天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、福建、湖南、广东、重庆、西藏和陕西13个省（区、市）的外业调查和调查数据的汇总工作。13省（区、市）不小于100公顷的湿地面积为2116.23万公顷。通过对两次湿地资源调查结果按可比口径比较，13省（区、市）湿地面积减少了33.75万公顷，减少率为1.57%。其中，自然湿地减少率为1.30%。自然湿地中沼泽湿地减少率最为显著，为8.07%。

1.2“十二五”湿地保护工程的必要性

一是维护国家生态安全、保障经济社会可持续发展和建设生态文明的需要。湿地被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”和“物种基因库”，健康的湿地生态系统，既是维护国家生态安全的需要，也是保障我国经济社会可持续发展的重要支撑。从全国总体情况来看，自然湿地数量减少、质量下降的趋势仍在继续，湿地生态系统仍面临着严重威胁。必须站在维护国家生态安全的战略高度，深刻认识并准确把握国内外形势变化，增强忧患意识，采取得力措施，抓紧实施“十二五”湿地保护工程，为我国经济社会可持续发展和生态文明建设奠定坚实基础。

二是应对气候变化、拓展发展空间的需要。应对气候变化是全球面临的重大问题和共同责任，湿地生态系统在应

对全球气候变化中的地位与作用已在全球形成了广泛共识。2011年11月南非德班气候大会作出决议：从2013年开始继续实施《京都议定书》第二承诺期的有关内容，并重点关注最小1公顷有机土壤的湿地，缔约国要对“湿地排水和还湿”引起的温室气体源的排放和汇的清除方面的原因进行说明。研究表明，湿地固碳量及其潜力明显高于其他生态系统，特别是泥炭地在有效缓解温室效应、应对气候变化方面发挥着不可替代的功能，占全球陆地总面积6%的湿地储存了约7700亿吨碳，占陆地生态系统碳储量的35%。在当前工业减排仍将持续面临较高难度的情况下，必须充分发挥湿地的间接减排功能，加强我国湿地保护，提升固碳能力，对于我国应对气候变化、拓展发展空间具有重要意义。

三是贯彻落实党的十七届五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、增强国家软实力的需要。“十一五”期间，虽然我国湿地保护工作取得了较大进步，但与湿地保护的总体要求还有很大差距，湿地保护面临的形势依然严峻。党的十七届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》均提出要保护好湿地，为做好当前和今后一个时期的湿地保护管理工作指明了方向。“十二五”是实现全国湿地保护中期目标的关键时期，必须针对目前存在的薄弱环节，

全面加强湿地保护管理能力建设，优先加大对湿地资源调查监测体系、湿地保护宣传教育培训体系和湿地保护科技支撑体系建设，加强法制建设，完善政策保障体系，认真履行湿地公约国际义务，落实《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》中期目标，努力改善全国湿地生态状况，增强我国软实力。

1.3“十一五”湿地保护工程总结

1.3.1工程投资完成情况

湿地保护工程“十一五”规划建设项目包括湿地保护、湿地恢复、可持续利用示范和能力建设4大项15个分项工程。规划建设总投资90.04亿元，其中中央投资42.36亿元，地方配套47.68亿元。

“十一五”期间国家实际批准实施各类湿地保护项目205个，包括湿地保护工程项目138个，湿地恢复工程项目24个，湿地可持续利用示范项目43个。完成项目总投资30.3亿元，其中：中央投资14亿元，地方配套投资16.3亿元。

1.3.2工程完成任务量

通过项目实施，全国已经或正在建立的湿地自然保护区管理局76处，建筑面积43718平方米；保护管理站点401处，建筑面积44062平方米；湿地监测站点245处，建筑面积4799平方米；野生动物救护站点44处，建筑面积2490平方米；巡护道路1457公里，保护围拦1688公里，管护码头75座，了望塔129

座，界桩界碑12270个；引水渠463公里，清淤62万立方米。恢复湿地79162公顷，湿地污染防治面积2093公顷。国家湿地保护恢复工程已经取得了初步成效。

“十一五”期间，国家建立了野生稻、中华水韭等126个国家级农业野生植物原生境保护点，104个水生野生动物保护区，10处国家级农牧渔业综合利用示范区处，40处农（牧、渔）业湿地管护区，1100多个污染源头控制示范区（示范村）,累计铲除外来入侵物种面积达到5000多万亩，重点区域铲除率达到75%以上。

1.3.3工程主要成效

（1）重要湿地得到了抢救性保护

国家重点项目的实施有效改善了项目区生态脆弱和退化湿地的生态状况，逐步形成了我国湖泊、沼泽、滨海等多种湿地类型的保护和恢复的示范模式，对重要湿地生态保护和恢复起到了很好的示范作用。在国家示范工程的带动下，各地开展了形式多样的湿地保护与修复项目，探索了主要依靠社会力量和地方财力开展湿地保护和恢复的新模式，例如，黑龙江三江平原沼泽湿地、长江中下游湖泊湿地、青藏高原湿地保护与恢复的模式等，对全国湿地生态系统保护与恢复起到了重要作用。湖北省结合国家湿地工程的实施，投入专项资金，推动解决了洪湖湿地36万多亩围网拆除、安臵渔民和富余职工安臵问题，使洪湖湿地生态得到较好的恢复，水质得到明显改善。通过实施国家湿地工程，黑龙江三江平原共恢复湿地约8000公顷。通过湿地保护工程与天然林保护、退耕还林和重点防护林等生态工程协同实施，大幅度减

少了湿地泥沙淤积，长江中游多个断面水质监测显示，泥沙含量减少了54%。全国水污染防治、水资源调配与管理、海洋功能区划、生物措施防治面源污染等规划均将湿地保护作为重要内容，不仅直接保护了重要湿地的生态功能，也为通过工程措施和生物措施治理湿地起到了较好的示范作用。海洋部门在滨海湿地保护和修复重建工程方面做了大量工作，如山东省在黄河三角洲实施了芦苇生态开发工程，辽宁省、江苏省和厦门市在沿海分别开展了滨海湿地的恢复与整治项目，广西在沿海开展了人工种植红树林项目，海南省开展了人工恢复珊瑚礁试点等工程。

（2）全国湿地保护体系建设进一步完善

通过各地和各部门的共同努力，在国际重要湿地、国家重要湿地区域相继建立了一系列的自然保护区、湿地公园、自然保护小区，初步形成了较完善的湿地保护体系，对我国湿地资源的抢救性保护起到了至关重要的作用。到目前为止，我国已建立各级湿地自然保护区550多处；国家湿地公园试点145处、地方湿地公园 102处；指定国际重要湿地37处。使1820万公顷、约50.3%的自然湿地纳入湿地保护体系，受到了较为有效的保护。

（3）政策制度及法规建设得到有效加强

在工程实施过程中，建立湿地保护与合理利用的制度作为重要的工作内容，取得了重大进展。2009年，中央1号文件明确提出“启动湿地生态效益补偿试点”，2010年，财政部首次设立了湿地保护的中央财政专项资金，安排资金2亿元，开展湿地保护补助项目，探索建立湿地生态效益补偿的长效机制。“十一五”工程的实施有效推进了湿地保护立法工作，国家湿地保护条例正

在积极制定之中，地方湿地立法进程明显加快，目前已有黑龙江、内蒙古、辽宁、湖南、广东、四川、陕西、甘肃、宁夏、吉林、西藏等11个省区出台了省级湿地保护条例，使得湿地保护工作逐步进入了法制化、规范化轨道。湿地保护工程的实施促进了湿地保护管理相关标准文件的制定，已颁发湿地资源调查、湿地保护和恢复、湿地公园建设等方面的标准和规范性文件8部，为促进规范化管理打下了坚实的基础。

（4）湿地保护管理能力明显增强

加强机构能力建设是全国湿地保护工程实施规划的重要内容，也是确保工程成效的重要保障。为切实加强全国湿地保护，推进工程顺利实施，2007年，经中编办批准建立了国家林业局湿地保护管理中心（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室），统一对工程实施进行管理和监督。14个省区市建立了省级湿地保护管理专门机构。在工程实施过程中，各级湿地自然保护区和湿地公园管理机构普遍加强，保护管理手段得到强化，能力得到提高。为了全面系统掌握全国湿地基本情况，科学评估监测工程实施效果，2008年财政部设立了全国湿地资源普查的部门预算项目，2009年启动开展了第二次全国湿地资源调查，2008—2010年，安排调查经费4210万元。全国已完成了15 个省（区、市）的调查任务，预计2013年完成全国调查任务。在工程项目区建立了一批国际重要湿地生态监测站，加强了内地36块国际重要湿地的生态监测，掌握了国际重要湿地的生态状况与变化动态，2011年3月第一次发布了《中国国际重要湿地生态状况》公报。成立了由国家林业局牵头、16个国家各部门组成的“中国履行

《湿地公约》国家委员会”，新成立了国家林业局湿地研究中心、国家高原湿地研究中心、国家湿地保护和修复技术中心等一批湿地研究机构，强化了工程项目的技术支撑，并开展了湿地与气候变化、湿地健康价值和功能等研究，为加强湿地保护管理提供了科学依据。

（5）湿地工程区的民生进一步改善

坚持以生态效益为主，生态、社会、经济三大效益并举，把工程建设与推动区域经济发展相结合，改变建设单一生态型湿地模式，走生态经济型建设之路。在工程建设过程中，坚持合理布局，突出重点，通过保护与恢复湿地资源，实现湿地生态系统的良性循环；同时，在保护湿地水体资源、植物资源、动物资源、景观资源的前提下，积极发展养殖业，合理开发生态旅游业，增加了社区群众的就业机会，扩大了致富门路，实现了保护与利用的双赢。通过项目实施，产生了一批湿地保护好、增收致富好、生态观念好的湿地文明村、湿地文明户。

1.3.4工程主要做法和措施

（1）工程主要做法

一是加强组织领导。地方政府和有关部门对湿地保护项目高度重视，加强组织领导，层层落实项目建设的责任，确保了项目成效。二是认真做好项目前期工作。各部门编写了项目指南，指导项目储备和申报，严格筛选项目。国家林业局成立了国家湿地项目评审专家组，建立了项目评审制度，组织专家对各地上报的项目，逐一进行项目可行性、必要性、建设布局、技术路线的评审，并对项目进行认真筛选，确保项目的可行性和科学性。三是

加强项目管理和指导。严格执行国家关于项目建设和管理的相关办法和规定，规范工程建设行为。严格项目资金使用管理，提高资金使用效益。开展湿地管理和工程建设培训，培养了一大批项目建设管理人才。组织专家组赴项目点，提供科技支撑和技术指导。针对湿地恢复的技术瓶颈，与国际组织合作出版了《湿地恢复技术手册》。四是强化项目动态监管。有关部门制订了《全国湿地保护工程实施规划中期评估办法》，根据国家规划的统一要求，对“十一五”实施的项目进行综合评估检查，采取多种措施保证工程按计划实施。

（2）工程主要措施

在工程建设中，各有关部门对项目建设单位加强科技支撑，采取了一系列切实有效的措施。这些措施可在“十二五”规划实施中进一步坚持和完善。

——自然湿地保护。主要采取建立湿地类型自然保护区、国家湿地公园、重要湿地保护小区等措施，强化保护设施设备、增强保护管理能力，着力扩大自然湿地保护面积，提高自然湿地保护率。

——退化湿地恢复。主要采取生态补水、湿地植被恢复、栖息地恢复、湿地污染防控、有害生物防治等措施，逐步修复退化湿地的功能，改善湿地生态，维护湿地生态系统健康。

——湿地可持续利用。主要采取生态种植、生态养殖、退田（耕）还湿、退养还滩、退（禁）牧还湿等措施，减轻湿地的开发利用程度，确保湿地资源的可持续利用。

——湿地调查监测。主要由中央财政和地方各级财政安排资

金，由有关部门制定相关的标准和技术规程，开展全国湿地资源调查和国际重要湿地监测，掌握湿地资源动态变化和国际重要湿地生态状况，为湿地保护管理和《湿地公约》履约服务。

另外，由于湿地生态系统的复杂性，在“十二五”规划实施中，需要进一步探索新的措施。

1.3.5存在主要问题

（1）项目组织协调的管理难度大

湿地保护管理工作涉及面广、复杂程度高，项目组织协调难度大。由于湿地的开放性和对其科学认识上的不同，确定湿地边界和认定湿地范围就是一件十分困难的工作；又由于水系连通的特性，决定了做好湿地保护必须综合考虑上下游和左右岸的全方位工作，只考虑局部工作无法解决湿地面临的问题和威胁；湿地保护管理条块分割、针对单要素的管理政策格局已经固化，同一空间管理机构众多，管理目标不兼容甚至冲突，增加了项目实施以及管理工作的难度。

（2）项目前期论证相对薄弱

由于湿地保护与恢复工程建设项目内容复杂、专业性强，许多项目在编制可行性研究报告时，受投资标准、投资规模限制，为了能够立项，过分注重项目的可批性，而忽视了项目的技术、经济可行性与合理性，导致可研批复以后项目出现变更，个别项目甚至因技术、经济不可行而无法实施，影响工程建设效果。

（3）科技支撑力量不足

各地普遍存在科研力量不足、经费缺乏、设施设备落后等问题，导致保护和恢复的技术瓶颈无法得到解决。对正在实施的湿

地项目更是存在科技支撑薄弱、保护和恢复技术含量较低的问题，难以达到工程的示范目的。

1.3.6对“十二五”湿地保护工程的启示

（1）继续加强重点区域的重要湿地保护与恢复

“十一五”湿地保护与恢复建设项目由于受国家投资总量的限制，工程建设规模没有达到规划的要求，在“十二五”规划中应继续把国际及国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园作为建设重点，优先安排滨海湿地、高原湿地、鸟类迁飞网络、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区的湿地保护与恢复项目，保障湿地保护工程建设的持续性和实效性。

（2）进一步提高湿地保护管理能力

通过完善管理机制和加强技术培训，增强湿地保护管理人员的业务技能和业务素质，提高湿地保护管理水平，促进和改善国内湿地保护管理工作，提升中国在自然生态保护领域的国际形象。

（3）完善湿地科研监测体系

加强湿地保护与恢复机理研究，制定科学的保护恢复措施，是湿地保护与恢复工程成功的关键。实施湿地监测网络建设，实现对湿地资源变化、重点保护对象、生态旅游开发影响等方面进行全面动态监测。

（4）强化社区共建

湿地自然保护区，不仅要搞好内部湿地保护与恢复，同时还要搞好外部社区共建，才能从根本上实现保护区的全面发展。建立完善社区共建机制，适度进行湿地资源开发利用，增强全社会

湿地保护意识，是提高保护区自养能力的关键。

（5）加快湿地保护法规政策体系建设

我国湿地保护法律法规体系还不健全，只有通过制定完善的法规政策，才能逐步解决制约湿地保护管理工作健康发展的体制机制性障碍。建议尽快出台湿地保护与恢复相关法规政策，使国家重要湿地受到严格保护。

（6）提高湿地保护投资标准，增大投资总量

由于物价和人工费不断上涨，湿地保护工程投资标准明显偏低，项目投资与实际需求差距较大，不能满足工程建设的要求，需要提高湿地保护工程投资标准，增加投资总量，提高工程建设资金保障程度。

2 指导思想与目标任务

2.1指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》精神。根据《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》的总体部署，在评估、总结《全国湿地保护工程实施规划（2005—2010年）》实施情况的基础上，坚持保护优先，以保护湿地资源，建设生态文明，促进经济社会可持续发展为总体目标，以强化湿地保护体系建设为根本，以重要生态区域湿地生态系统恢复和修复为突破口，加大湿地生态系统的整体保护，全面提升我国湿地保护管理水平。

2.2规划思路

主要针对全国范围内有重要影响的国际及国家重要湿地、湿地自然保护区和国家湿地公园，重点考虑沿海湿地、高原湿地、鸟类迁飞网络、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区（跨国界）湿地，大力开展湿地保护与恢复工程，形成国家层次示范效果。同时，加大对科研、宣传、管理、培训以及执法能力建设，加强科技支撑与对外

交流合作，加强对湿地社区的扶持力度，开展湿地资源合理利用示范，促进湿地保护事业的健康发展。

2.3规划原则

一是落实目标，分步实施。根据最新的湿地资源调查数据以及湿地保护的发展形势，以“十一五”已经实施的湿地保护工程为基础，对《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》阶段目标进行全面落实，有步骤地分步实施。

二是合理布局，协调发展。以国际国家重要湿地区域为单元，根据我国湿地保护存在的主要问题和面临的新形势，合理布局，同时，衔接国家、各部门已经批准实施的其他相关规划，协调发展。

三是因地制宜，保护优先。在充分考虑建设条件的基础上，科学合理布设建设项目，因地制宜，保护优先，加强湿地区生态系统以及保护网络系统的整体保护，突出保护和治理的整体效果，最大限度地发挥湿地的生态功能。

四是统筹规划，综合治理。在建设内容上，要改变前期实施的湿地工程项目中措施单一、注重基础设施等硬件建设的情况，采取综合治理措施，通过建立保护体系、加大水资源管理、控制污染、防治有害生物等一系列措施进行生态综合治理。

五是强化管理，试点带动。加强湿地保护管理和协调，尤其要加强湿地保护管理能力建设和法规、政策研究，同时，选择合适的湿地区开展湿地合理利用、社区共管、替代生计等试点示范。