城市治理_一个文献综述_邬晓霞

大，具有融合农村第一、第二、第三产业的实力。这些情况表明，把农产品加工业定位为推进农村第一、第二、第三产业融合发展最关键最重要的业态十分必要。此外，近年来休闲农业发展突飞猛进，且从诞生的第一天起就高度体现了第一、第二、第三产业融合的理念，市场空间十分广阔，也是推进农村第一、第二、第三产业融合值得高度重视和借力的重要业态。

3.明确融合的主体在新型经营体系。农村第一、第二、第三产业融合发展，千家万户的农民都要行动起来，但由于我国农户经营规模狭小，特别是传统小农户很难在推进融合发展上发挥大的作用。从我国的实际出发，推进农村第一、第二、第三产业融合发展，既要调动广大传统小农户的积极性，更要发挥新型农业经营主体的作用。

4.明确融合的保障在市场和政府两只手的共同作用。推进农村第一、第二、第三产业融合发展，重在发挥市场机制和市场主体的作用，政府不能够包办，也无法包办。但是，在发挥市场决定性作用的同时，也要更好地发挥政府的作用。一是加强规划引领。特别是在当前各方认识尚不尽统一、各地工作头绪尚不清晰的情况下，尤其需要通过规划等指导性文件统一思想、提高认识、明确原则方向和目标任务及措施。二是加强示范引导。推进农村第一、第二、第三产业融合发展，各地情况千差万别，在不同区域和不同行业及领域，通过总结发现树立一批融合发展的先进典型，加强宣传推广，促进由点到面发挥示范带动作用十分必要。三是加强政策激励。研究制定针对性政策，对农村第一、第二、第三产业融合发展做得好的地区和经营主体等，通过财政奖补、税收优惠、金融扶持、通报表彰等形式给予适当奖励，推动形成争先进、学先进、赶先进的良好氛围，构建起长效的农村第一、第二、第三产业融合发展推进机制。⑨

参考文献

①②④马晓河：《推进农村一二三产业融合发展的几点思考》，载于《经济日报》2016年2月25日。

③⑤课题组：《推进农村三次产业融合发展要有新思路》，载于《宏观经济管理》2015年第7期。

⑥徐绍史：《推进农村一二三产业融合发展》，载于《经济日报》2016年1月23日。

⑦芦千文、姜长云：《关于推进农村一二三产业融合发展的分析与思考》，载于《江淮论坛》2016年第1期。

⑧何钦：《福建农村三次产业融合的调查与思考》，载于《当代农村财经》2015年第12期。

⑨刘明国：《推进农村一二三产业融合发展》，载于《学习时报》2015年8月18日。

城市治理：一个文献综述

首都经济贸易大学城市

经济与公共管理学院

邬晓霞卫梦婉

摘要：通过梳理2000年以来国内外学者在城市治理与城市治理能力的内涵、城市治理模式、城市治理能力评价以及城市治理实践等四个方面的研究成果，指出现有研究的不足之处，基于此提出今后的研究重点，以推进我国城市治理体系和治理能力现代化的进程。

关键词：城市治理；城市治理能力；城市治理能力评价

城市治理起源于20世纪90年代，旨在解决欧美国家在城市发展中所遇到的问题。随着改革开放以来我国城市化率大幅提高，城市治理成为我国城市问题的研究热点。我国学者通过学习借鉴一些国外发达城市治理的相关经验，积极探索适应我国国情的城市治理模式，以推动我国城市的健康发展，增强我国城市竞争力。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的建设目标，而推进国家治理体系和治理能力的现代化必然要建立在城市治理体系和治理能力DOI:10.16110/https://www.360docs.net/doc/b618701840.html,ki.issn2095-3151.2016.30.036

业化城市治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向型城市治理模式；饶会林（2003）提出“导顺治逆”的城市治理模式。

随着对城市治理理论研究的逐步深入以及城市发展趋于多样化和复杂化，更多学者针对城市具体发展现状，基于不同的角度进行城市治理模式的创新。韩福国（2013）从人口流动与高密度聚集的视角提出开放式的城市治理模式，指出城市发展的未来趋势是多中心的治理方式，而这种多中心的治理模式的形成则需要城市形成开放的发展结构和管理结构，各种社会群体都应有参与城市治理的途径。王东、刘建党（2014）以深圳服装产业为对象提出了产业转型升级中的城市治理模式，研究指出在城市产业升级过程中，城市的治理不应该仅由政府和市场作为治理主体，为避免政府和市场的同时失灵，城市治理的主体还应加入行业协会（或商会）等社会组织的力量，利用政府、市场、社会三者的合力，在促进城市产业优化升级的同时建立最佳的“强政府+强市场+强社会”城市治理体系。姜爱林、陈海秋（2009）以生态角度着手，提出了城市环境治理模式。城市环境治理模式主要包括政府直控型环境治理模式、市场化治理模式与自愿性环境治理模式等类型。徐晓林、周立新（2014）提出数字化城市治理模式，该模式改变了以往自上而下的信息传递方式，使非政府组织和民众可以更为直接地参与到城市治理的过程当中，打破了政府信息垄断，简化城市治理过程，提高民主化程度，使城市治理主体间以及治理主体与基层民众间的诉求可以及时的得到表达，各部门间可以直接对城市治理过程中出现的问题进行交流，实现公众利益的最大化。

三、城市治理能力评价

城市治理能力是衡量一个城市治理效果的综合体现，早期城市治理模式是以政府为主导并且非政府组织的参与很难用指标来量化，因此学界多采用对城市政府政绩的评价作为当地城市治理的评价。目前学术界对于城市治理能力的评价并没有统一的综合标准，为全面反映城市治理能力，学者分别从综合和局部两个方面对城市治理能力进行评价。

国内外学者对城市治理能力的综合评价开展了深入的研究（见表3）。最早对“治理水平”进行综合评价的是世界银行建立的“世界治理指标”，其也是目前影响最大、使用最为广泛的治理评价体系。该指标体系主要采用“发言权和问责、政治不稳定和暴力、政府效率、管制负担、法治、贪污”共六个子指标集。西方国家作为政府治理及城市治理研究的先导者，率先对政府及城市治理评价做出了具体研究。澳大利亚的政府治理评价工作开展较早，主导澳大利亚公共服务和政府治理评价工作的公共服务委员会APSC （Australian Public Service Commission）设立了涉及社会保障、教育、医疗卫生服务的治理评价体系，并根据其出具的评价报告提供相应的政策建议。美国政府1993年颁布了评价政府治理绩效的《政府绩效与结果法案》，并由基金会出资的专业评价机构、以地方政府为成员的联盟团体，高等院校设立的研究机构、地方政府设立的专门的评价部门参与政府和城市治理评价。

我国学者对城市治理综合评价研究的代表性成果还包括：俞可平（2008）提出以“公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政”等12个方面为指标的“中国治理评价框架”。但这一评价方式仅仅停留在定性分析之上，未对治理结果进行衡量。过勇、程文浩（2010）采用主客观相结合的方法，提出“参与、公正、有效、管制、法治、透明和廉洁”共七个维度的治理水平评价框架，并以此评价体系对我国五个主要城市进行评价和对比。张红樱、张诗雨（2012）从城市经济发展的程度、可持续性以及治理主体角度给出了城市治理能力的综合评价体系。王珺、夏宏武（2015）从基础设施、文化教育、医疗卫生等城市治理的六大具体领域对城市治理能力的综合评价体系进行研究。

四、城市治理的实践

西方发达国家对城市治理的研究较早，不同治理模式的实践案例较为丰富，而中国城市治理的研究起步较晚但发展迅速，同样取得丰硕成果，为我国城市治理的进一步发展奠定了坚实基础。以下分别从城市内部、特大城市治理以及大都市区、城市群三个层面对国内外城市治理实践现状进行简要概述。

1.城市社区治理模式的实践。随着大型社区的兴起和城市管理体制的不断变化，为使城市精细化治理，学界提出了城市社区化治理的概念。城市社区治理可采用政府主导型、政府推动社区自治混合型和社区自治型的治理模式。城市社区治理拓宽了公民参与城市治理的途径，更多的体现城市公民的诉求，有助于提升城市治理的效率、透明度和合法性。美国城市社区治理的主体由官方、半官方和非政府的社区组织组成。以亚利桑那州的坦佩市为例，为推动城市治理，市政府下专设社区发展部、社区关系部、社区服务部用以反映社会民意，共同协助政府部门进行城市治理；新加坡的社区治理组织体系完善，由政府组织自上而下对社区发展进行治理。社区内主要有三个组织：公民咨询委员会、居民联络所管理委员会和居民委员会。其中公民咨询委员会地位最高，主要负责社区居民与政府间的信息传达。居民联络所管理委员会负责组织不同社区间各种文娱活动，以增进社区间团结。居民委员会是第三层次治理组织，主要承担社区内部治理的具体事宜。目前，北京市城市社区治理主要分为“三社一体化”、“一心两会一站”、“多元参与，协商共治”三种模式。通过设立专门办理各种公共服务的社区服务站、理顺社区居委会与行政组织之间的关系，来实现社区居委会自治职能，使社区居委会能够发挥其组织优势，承担部分下沉到社区的行政事务，实现城市治理的精细化管理。

2.特大城市治理的实践。近年来，随着全球城市化进程的不断加快，特大城市在世界范围内不断涌现。特大城市通常是某个城市群的中心，它们常常是该国的政治、经济、文化中心，尤其在经济领域中起着重要作用，是国家竞争力的重要体现。伦敦早期的城市治理一直由政府主导，但其在《1999年大伦敦市政府法案》颁布后逐渐引入了志愿组织、私营部门和公民，就城市环保、交通、基础设施建设合作分工达成协议，形成了公私合作的治理状态；加拿大在城市治理过程中也在部分领域对政府职能进行下放，引入公私合作伙伴关系，鼓励公民参与共同治理城市。上海采取政府主导下的多元治理模式，基于城市中心城区和郊区不同的经济水平，采用不同的治理方式：城市中心城区逐步发展以社会组织为主，单位、社区协同治理而郊区在由政府引导和社会组织指导下，逐步形成底层社区自我组织、自我管理的治理模式。深圳市在城市治理的过程中引入城市规划过程的公众参与机制，打破规划决策的封闭性，使城市规划决策权力从规划行政部门向社会人士部分转移，从而提升城市治理民主化程度。此外，深圳市在城市治理环节采用部分“城管业务”市场外包的措施，利用社会非政府组织力量，逐步形成了“政府主导、企业协同”的城市治理格局。

3.城市群治理的实践。伴随城市面积的不断扩大加之便捷的立体交通网络的建立，城市间的物理边界愈加模糊，从而形成大都市区、城市群。以往各自为政的城市治理行为已难以满足城市群的未来发展，因此形成了以城市间政府联手进行城市治理的模式。城市群治理模式并非以控制为手段，而是以协调为手段，协调城市间关系，共同解决大都市区、城市群发展所面临的区域问题。德国的鲁尔地区是德国最大的巨型城市地区“莱茵鲁尔都市区”的核心区，也是著名的“多中心”老工业基地。鲁尔地区区域治理过程中，不同城市间结成鲁尔地区联盟对治理过程中出现的问题进行监督，其次鲁尔地区借助市场竞争机制来实现高效的“多中心”治理，最后

还引入公私部门之间的合作以推动鲁尔地区区域治理进程；美国华盛顿大都市区下属的15个县市组建了华盛顿大都市区政府委员会（MW-COG），委员会拥有华盛顿大都市区财政分配权，通过对不同县市的财政支配权此来调动各政府加入该组织的积极性。该组织促使华盛顿大都市区内各地方政府通过寻求合作来解决区域治理难题；我国珠三角城市群的区域治理经历了由通过行政区划调整来实现区域治理向非正式的政府区域治理结构的转变。通过城市间正式的和非正式的合作，不仅突破了珠三角城市群因内部城市各自为政导致的资源浪费、效率低下等城市发展的瓶颈，还利于珠三角城市群资源优化配置和城市的综合治理。为加强城市合作、提升长江三角洲跨区域治理能力，1997年长三角地区建立了“长三角城市经济协调会”，借此协调机制发挥各成员城市的创造性和资源优势，同时高密度的议事协商制度，使区域公共事务得到充分传递，为区域合作良性发展提供了保障，带动区域整体实力的提高。

五、小结

据现有城市治理和城市治理能力的研究可以看出，我国学界对城市治理问题的研究起步较晚，但已取得巨大的进展，目前处于初级研究阶段。对城市治理问题的研究还存在以下四点不足：

第一，学界对城市治理的研究没有系统性的理论体系作为基础支撑，同时城市治理能力的评价仍无统一的评判标准，也缺乏量化指标进行判断，因此导致不同指标体系下城市治理能力的测度结果无法进行有效对比。

第二，城市治理主体在具体的治理实践过程中较为混乱。如今我国城市治理已然以政府为治理主体，各种专业的城市治理职能部门还有待进一步拓展，公众、企业和非政府组织在城市治理过程中的参与度明显不足。

第三，缺乏对中小城市治理能力的研究。我国对城市治理的研究多着眼于上海，北京，深圳等超大城市、特大城市、城市群跨区域治理的实证研究，针对中小城市治理能力的研究成果较少。

第四，在城市治理模式的选择上缺乏创新，一些城市存在“生搬硬套”不适合自身发展的国外模式的现象，不仅没有起到促发展的作用，反而影响当地城市的健康发展。

基于以上不足之处，未来中国城市治理的研究需重点关注以下四个方面：一是城市治理的系统性研究，探索适合中国城市发展的治理模式和治理体系，建立符合我国国情的城市治理评价指标体系，通过对中外城市治理的比较，解决西方城市治理理论在中国城市管理中的适用性问题。二是加强非政府治理主体的参与性以及协调城市治理结构中各利益相关者的作用和相互关系，如市民、企业、非政府组织等各方参与城市治理的制度建设问题，实现城市治理主体的“多元化”。三是注重城市群和中小城市治理能力问题。城市群跨区域治理未来应注重完善城市间的协调机制，而中小城市作为城市化推进的过程中的中坚力量，其城市治理状况体现了我国城市治理的整体水平，因此提升中小城市的治理能力也将会是未来城市治理领域的研究重点。四是科技创新驱动城市治理能力的提升。如何利用新媒体，新技术，对城市治理模式进行创新也将成为未来对城市治理领域研究的热门话题。

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