城市规划公众参与问题的思考

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城市规划公众参与问题的思考

2006-11-13 15:44:09 访问次数：406 信息来源：宁波市政府门户网站

所谓公众参与，指的是公民参与政府公共政策的权利，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。公众参与规划，就是公民通过一定的程序和途径参与规划的决策管理活动。近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，也被认为是进一步加强城市规划编制和管理，提高规划科学性的一种有效举措。本文通过对奉化市尝试规划公众参与机制，实施规划“阳光”制度的实践和思考，探讨进一步加强公众参与规划的措施，以提高规划编制和管理水平。
一、城市规划引入公众参与机制的作用

自２０世纪６０年代中期开始，公众参与规划在欧美国家就成为城市规划的重要组成部分。我国规划界是２０世纪９０年代初从国外引入公众参与规划的概念。近年来，随着我国改革开放的深入，人们生活水平的提高，公众参与生活环境和质量的意识不断增强，公众参与越来越得到多方重视和关注，成为当前的一个热点问题。在规划行业中，到目前为止，现行的规划编制

办法和管理程序中，相关法规没有硬性规定在规划中要进行民意调查等公众参与的工作。但是，不少地方已对城市规划公众参与机制作了一些探索和尝试。我们认为，公众参与规划有以下优点：

一是公众参与规划能充分体现“人民城市人民建”的优良传统。政府是人民的政府，倾听人民的呼声是政府的职责。通过多种方式的公众参与规划，吸纳各方意见和建议，并把它们融入到城市规划的编制和规划管理中，使得城市规划既表达了政府的意志，又体现民意，激发公众参与规划管理，共同建设家园的热情。

二是公众参与规划有利于提高规划决策的科学性。在现行的规划编制决策中，主体是规划师、政府及其相关部门、专家，体现的毕竟是小部分人的智慧。人毕竟有局限性，包括政府官员、专家在内，也不可能把城市的每一个细节都了解透、规划好。市民是城市的主人，他们对城市的建设发展最了解，有更大的发言权，而且具有群众优势，人多智慧多，可以集思广益，所以说城市规划、城市建设需要公众参与。有了市民参与的城市规划将会更加科学、规范，更能体现地方特色。

三是公众参与规划有利于促进依法行政，提高工作效能，防止腐败行为。公众参与规划的前提是规划相关部门加大规划公示力度，将行政许可事项的内容、程序、标准、要求、结果等公布在“阳光”下，接受公众的监督。这在一定程度上减少甚至杜绝了暗箱操作，促进工作人员依法办事。

四是公众参与规划有利于化解矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。近几年因城市规划、旧城改造、拆迁安置等引发的矛盾急剧增多，由此引起的“民告官”案件、越级重复上访现象增多，产生不安定因素。通过公众参与，公众对城市规划、拆迁改造等信息及早了解，有了思想准备，并能逐步地理解认同，从而能自觉地支持城市旧城改造等建设行为。
二、奉化市城市规划公众参与基本情况

２００３年１１月，奉化市规划局引入了规划公众参与机制，通过奉化日报发布信息，在岳林文化广场开展了仁湖公园规划方案公开征询意见活动。该活动共展出五个规划方案，让公众投票选出最佳方案。最后共收到选票２６５张，其中Ａ方案１２１张，Ｂ方案８７张，Ｃ方案２８张，Ｄ方案１９张，Ｅ方案１０张。结果，公众选出的Ａ方案与后来专家评审会评定的方案相一致。此举得到了社会各界和广大人民群众的好评。之后，为了进一步宣传规

划，让公众了解规划、参与规划，市规划局还采取了多种公众参与方式，以广泛吸纳各方群众、各界专业人士的意见，提高规划决策的科学性。
（一）强化规划公示

２００４年８月，奉化市实施了“阳光规划”制度，除涉及保密事项外，将规划、测绘的行政许可事项的办理依据、程序、时限、结果以及规划文本图集、行政处罚结果、重大建设项目批准的规划技术指标等通过新闻媒体、规划局网站、建设项目施工现场、办公大厅、规划简报等途径进行公示，便于社会各界和广大市民及时了解规划动态，方便监督。如今年２月１７日，在奉化日报上用四个版面刊登了五万余字的奉化市城市总体规划（２００２—２０３０）纲要审查稿，征求各方意见，得到了社会各界和广大人民群众的积极响应。
（二）举行听证或意见征询会

涉及热点、难点问题或人民群众切身利益等重大建设项目的选址和方案审批之前，举行听证会或意见征询会。如今年３月，阳光茗都二期规划方案调整之前，邀请市人大、政协、市府办、发展改革局、土地流转中心、居敬社区居委会、１４个一期住户代表举行了意见征询会；又如今年６月在竹园路１００号师范地块规划许可前举行了公开听证活动。
（三）开展专家咨询

在城市总体规划、详细规划、专项规划等规划纲要、成果审查时，聘请专家进行评审。去年以来共举行总体规划方面的规划咨询２次，分区规划方面的专家咨询２次，城市专项规划咨询２次，详细规划方面咨询２次，共征询专家２８人次。专家的参与审查很大程度上提升了规划技术层面。
（四）发放意见调查表

每年１—２次将设计好的调查表分发到全市人大代表、政协委员，规模企业负责人以及居委会、学校等，征求规划编制、管理及行风建设等方面的意见建议。
三、城市规划公众参与存在的主要问题和困难

通过引入公众参与方式，不仅增强了全局干部职工的规划公开、公平、公正意识和为民服务观念，规范了规划审批手续，也大大提升了规划工作在公众中的形象。在去年的机关行风评议排位中，规划局的名次较往年有了较大幅度的上升。但是我们的做法与国内先进城市及国外的经验相比，差距还是比较明显的。主要的困难和问题有：
（一）公众参与在制度上乃至法律上还没有保障，在形式上还比较单一

虽然规划部门的做法逐步引起了各级领导的重视和公众的认同，但实施公众参与制度还只是规划部门的一个内部制度，公示哪些内容，采取何种方式，公众如何参与等方面缺乏全市性的规范性文件和《城市规划法》等法律法规的依据和要求，公众参与活动的随意性和主观性比较明显。此外，公众参与的基础设施缺乏，如没有固定的城市规划展览馆等场所，公众参与活动仅局限于在广场、公园、街头进行临时性的展出或征询意见，形式比较单一，缺乏长效性。

（二）公众参与的热情和深度不够

由于受文化素质、利益、职业等条件的限制，不少公众对规划的理解、认识还很模糊，因而参与规划的热情不高，参与的深度有限，效果不理想。虽然公众对城市道路、市政管线、环保绿化、公共设施等方面有所提及，但大多是表面上的、低层次的一些想法，难以从土地利用、空间结构、生态环境、可持续发展等更高层面上更多地参与。
（三）公众参与尚缺乏连续性和互动性

通过公众参与活动，规划部门从市民中采纳了一些真知灼见。但是，在公众参与过程中，参与—反馈—再参与的机制还没有形成。一方面规划部门没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳，也没有对意见已被采纳的市民作出适当的奖励，鼓励激发其再参与；另一方面市民除了在规划部门的宣传、展览等活动中有比较正式的参与机会外，平时只有在自己利益被损害时才会到规划部门反映，而这种反映与再参与达到的效果相差甚远。采取意见征询表等形式，一般只是一个单向过程，参与似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际规划中被采纳和利用所占的分量微乎其微。公众参与往往集中在方案出来以后，或者某些违章建筑已建成之后，因而几乎是一种被动的接受。
（四）公众参与还受到经费的制约

要使市民广泛地参与规划，必须对城市和农村的相关规划在电视、报纸等大众传媒上予以公示或公布。而要在人大传媒上公示发布，让广大市民都能够参与其中，却需要大量的资金支持。就目前市、镇两级的财政或是规划经费而言都还有很大困难。
三、强化规划公众参与，深入实施阳光规划的思考

城市规划的公众参与机制的建立、发展和完善，是一个渐进的过程，这个过程不仅与我市城市发展水平、社会文明程度密不可分，而且还与整个国家政治体制改革、法制

建设有关。它需要整个社会民主发展的大环境条件的提升。通过实践和分析，我们认为，我市公众参与的做法只能算是初级的，收到的效果有限。下一步要积极创造条件，进一步强化规划公众参与。
（一）加强多层次、多形式的规划宣传，让城市广大市民了解城市规划

公众参与规划的前提条件是规划宣传，只要让人们了解规划，才能更好地参与规划。但是要使城市规划意识深入人心需要一个过程，因而加强规划宣传必须持之以恒。规划部门可采取咨询或召开情况通报会以及通过电视节目、英特网定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时要多邀请市民参加城市规划论证座谈会、听证会；聘请市民担任城市规划社会监督员；在报刊上开辟“城市规划人人参与”等专栏。此外，要主动到社区、学校、机关企事业单位开展规划专题讲座，发动机关干部、青年学生、知识分子，应用他们的聪明才智参与城市规划。同时要向先进的大中城市学习，积极创造条件，建设城市规划展览厅，逐步完善规划宣传的硬件设施。
（二）实行城市规划委员会制度

要借鉴深圳、香港等城市的先进经验，实行城市规划委员会制度，加强公众参与规划，推动规划的科学民主决策。成立城市规划委员会，成员由公务员、专家学者和公众代表组成，其中非公务员委员应多于公务员委员；规划委员会对审议内容采取无记名投票方式做出表决，规划委员会的审议意见必须经参加会议的三分之二以上的委员通过。规划一经批准，非经法定程序不得任意变更。未经规划委员会审议的规划，城市政府不得审批。
（三）进一步加强规划公示，强化规划监督管理工作职能

在与公众的沟通过程中，对这种全面而宏观的规划最感兴趣的是专家。众多建设单位关注的是规划的实施与管理。对于普通市民来说，最关切的却是规划实施的监督与检查。因此，后两者也成为规划部门所致力公示与公开的重要方面。如规划审批的程序、时限、要求等，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，规划方案的评审，等等。这些涉及老百姓切身利益的内容，要逐步地向社会公开并引入公众参与机制。要畅通公众信息反馈、接收渠道，及时将公众的反馈意见和建议，经过整理，融合到规划编制和管理中去。同时，要采取激励措施，对参与热情高、意见建议质量好的公众给予一定的物质和精神奖励