中国金融体制的改革

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中国金融体制：演变中的问题与改革的方向The Change of the Financial Institution of China: Problems and Prospect

宋国兴（Song Guoxing）

（北京大学社会经济与文化研究中心，北京100871）

（The Institute of Social Economy and Culture , Peking University）

摘要：1978 年以来，中国的金融体制改革取得了巨大成就：包括金融机构的多元化；出现了一批新的金融工具，金融市场得到迅速发展等等。然而中国的金融体制仍然存在许多问题，这些问题的存在一方面严重制约市场经济的健康发展，另一方面也在不断累计中国的金融风险。因此，必须进一步改革中国的金融体制，包括大力发展股份制金融机构，加强金融监管体系的建设，稳妥实现利率的市场化等。

关键词：金融体制改革国有商业银行金融风险监管体系

Abstract: Several great achievements have been made in the field of Chinese Financial institution reform after 1978. However the financial institution of China still has serious weakness. The flaws have deeply affected the economic healthy development and accumulated financial risk. Therefore the financial institution of China should keep on reform which is financial organizations refunding, financial supervising system building and solidity financial freedom etc. Key Words: Financial Institution Reform Stated Owned Banks Financial Supervising Financial risk

在改革开放以前，与计划经济体制及其思想相一致，中国形成了一套完全由国家垄断的高度集中统一的计划金融体制。这一体制最基本的特征是单一的国有银行体制。与此同时，中国人民银行既是全国的信贷中心、也是结算中心和货币发行中心。这种计划金融制度的核心内容是资金供给制，即通过国家银行的信贷计划，支持工业生产计划、商业流通计划、物资统配计划等的实现。改革开放以来，中国的金融体制发生了巨大的变化。

一

中国金融体制改革的步伐和整个经济体制改革的进程大体上是同步的。1978年至1984年是金融体制改革的准备和起步阶段。在这个阶段，金融体制的变化主要表现为，打破了传统体制一统天下的组织结构，建立了二级银行制度。具体的改革措施包括：新设置了一些银行，出现了以产业分工为主要特征的专业银行机构；从一级银行体制转向二级银行体制，在制度安排上实行了中央银行与信贷业务分开，中央银行不再直接经营商业银行业务，单独行使信贷管理和货币发行权；在资金配置制度上，由统存统贷过渡到存贷差额包干。这一时期的改革虽然出现了一些新的机构，银行的业务也进行了一定的调整，但传统的金融体制还没有退出历史舞台，还在相当程度上发挥作用。

1984年至1996年是中国金融体制向市场金融体制转变的重要阶段。在这十年间，随着改革重心转向城市和全面改革的推进，金融基本体制进行了一系列的改革，初步建立了面向市场经济的金融体制的框架。改革的主要措施包括：第一，确立了中央银行制度的法定地位。在1995年3月颁布了《中央银行法》之后，又在1997年颁布了《货币政策委员会条例》；第二，积极发展组建新的金融机构，初步形成了金融机构的多元化。在传统四大国有银行在之外组建了一批新的股份制商业银行，例如交通银行、中信实业银行、中国光大银行、华夏银行，深圳招商银行、浦东发展银行、福建兴业银行等；组建了一批非银行金融机构，例如

各种信托投资公司、财政公司、金融租赁公司、农村和城市信用社等等。另外，深沪交易所挂牌运行并因此出现了一批证券公司，同时也打开了外资金融机构的市场准入大门等。第三，在金融机构的经营机制改革方面，引入竞争机制和市场机制，实行银行间的业务交叉，通过业务交叉开展竞争；引入风险、利润、成本范畴；实行商业银行和政策银行分离，1994年成立了三家政策性银行，并在1995年颁布了《商业银行法》，确立商业银行自主经营的法律地位；实行商业银行资产负债比例管理、风险管理并强调内部控制制度的建设。第四，金融市场的调控也开始向间接调控过渡，从单一的行政管理开始向主要运用经济手段转变。资金管理在差额包干的基础上，继而推进到差额控制和实存实贷；从以前主要运用行政手段控制贷款规模，逐步发展到开始运用中央银行的三大政策工具，并且用比例管理彻底取代了贷款规模控制。第五，金融市场制度的改革和创新也取得了一定的进展，同业拆借市场、票据市场等全面启动。

从1997年至今，中国在前期改革的基础上进一步建立和健全市场金融体制。主要措施包括：建立金融资产管理公司，启动资产证券化，剥离银行不良资产；完善分业监管体系，组建了证券监督委员会、保险监督委员会和银行监督委员会；调整了人民银行内部监督体系，撤消省分行，按地域组建9大分行；加快资本市场发展，提高资本市场的功能；加速国有银行商业化的改革进程，产权改革提上议事日程；扩大金融服务领域，启动消费信贷市场。

二

1978年以来中国金融体制最重要的变化首先是金融机构的创新，特别是在传统体制之外，组建了一批股份制商业银行，初步形成了多元化的金融机构体制；其次是金融市场制度创新，从货币市场到资本市场、从发行市场到流通市场均得到了一定程度的发展，在金融市场发展的基础上出现了一批新的金融工具，例如金融信托存款与贷款、大额存单、金融债券和股票等。上述金融体制变化的意义首先是初步打破了国有银行完全垄断社会资本配置的局面，再加上对国有银行放权让利式的改革和由此提供的激励，金融市场形成了一定程度的竞争。在此基础上，中国金融市场交易的数量和规模获得了空前扩大，金融相关比率已经接近于新兴工业化国家的水平。这既使整个国民经济的发展和运行已经须臾离不开金融市场的支撑，同时也极大地推动了国民经济的发展。80年代，由于体制内改革的难度，中国经济改革的重点转向体制外，由此形成了一个庞大的非国有部门。中国金融市场的体制外改革应当说适应了这种改革的需要。非国有经济的爆发式发展，离不开新兴金融机构的形成和发展。然而中国金融制度改革也存在许多问题或者说还需要进一步更彻底地改革。

首先，旧的金融制度以及金融秩序已经或者正在被打破，而适应市场经济发展需要的新的金融体制和金融秩序还没有完全建立起来。这在一定程度上造成了金融秩序的混乱（包括国有银行管理和内部控制制度等的混乱）。混乱的金融秩序一方面造成资源配置的浪费，另一方面又引起了严重的道德风险，一些人趁机以各种方式将国有金融资产据为己有。这是中国金融风险的一个重要根源。

其次，国有银行仍然占有或控制着全国80％以上的金融资产，因此，国有银行的垄断局面没有完全被打破，这既降低了金融市场的效率，也没有对国有银行加强经营管理提供足够的外在竞争压力。从国内来可看，国有商业银行的竞争优势与其垄断地位极不对称，其盈利能力和经营业绩不如国内其它类型的商业银行。1998年，中国城乡居民储蓄存款共计有36017.72亿元集中在四家国有商业银行，占同期全部金融机构城乡储蓄存款的67.44%。此外，四家国有商业银行在结算业务、外汇业务等方面也占有垄断优势。然而，尽管拥有这一切垄断优势，但国有商业银行创造出的利润份额却只占40%左右。1996年国有商业银行的税前利润率高于其他商业银行，1997年以后，国有商业银行低于其他商业银行。1997年以

后，出现了通货紧缩，企业经营困难加大，宏观经济增长有所滑坡。与此相关，商业银行的整体利润水平也在下降，但国有商业银行下降得更快。国有商业银行人均利润水平的下降幅度远远大于其他商业银行。

第三，国有银行金融资产的绝大部分注入到仅生产不足30％GDP的国有经济部门，这与非国有经济部门在整个经济中的地位极不相称（参见下表），严重制约着非国有经济部门的发展。在全国的储蓄存款资金主要集中在国有银行的同时，国有银行贷款资金也主要投向国有企业。如1996年金融机构贷款余额中，国有经济贷款的比重达81.4％，而在国有银行的贷款余额中，国有经济贷款的比重高达89.8％。非国有企业所能够得到的贷款十分有限。1999年，根据中国人民银行的调查统计，国有银行的贷款中的70%投向了国有企业，国有银行借给个

资料来源：《中国统计年鉴》，2000。

体户和私营企业的贷款仅仅为580亿元，不到借出的全部短期贷款63890亿元的1%。这与私营经济的GDP产值占13%不成比例。银行资产结构和贷款结构中国有部门占75%，在贷款投向上国有部门占70%，这种金融结构现状，与目前我国各种经济成分在国民经济中所占比重正好相反。1999年，国有部门在工业总产值中所占比重仅为28.5%，在社会商品零售总额所占比重仅为24.3%。国有银行贷款主要集中到国有企业，使国有企业的经营状况直接影响到对国有银行贷款的质量。而在市场化改革的过程中，中国国有企业效率的低下，亏损面大是一个非常突出的问题。据统计，国有独立核算工业企业的亏损面，1978年为19.3％，1980年为19.2％，1990 年为27.6％，1995年为33.5％，1996年达37.7％。若考虑到潜在亏损，情况还要更严重一些。另一方面，随着经济体制改革的深入以及财政占国民收入比重的变化，政府对亏损企业的财政补贴额却在逐步减少。1985 年国有企业亏损的财政补贴为507 亿元，1990年为579亿元，1993年为411亿元，1996年为337亿元，1997年为368亿元。这既说明国有企业的经营越来越依赖银行的贷款，又说明银行贷款变为不良贷款的可能性越来越大。

第四，金融市场的宏观调控还没有完全实现向间接化市场化的转变。因为金融宏观调控是以从货币资金的价格即利率为核心的，而在中国目前的金融体制中，利率是由国家统一规定或管制的，这种利率很难灵敏的反映资金成本和资金的供求关系。管制利率制度不但使宏观金融间接调失体系无法真正确立并有效运作。而且由于对不同类型的资金需求者实行不同的资金供给政策,导致了市场分割和租金的存在,租金的存在危害银行资金的安全并引起银行内部的道德风险。另外，政府对信贷市场的抑制，也导致银行经营背离盈利性和安全性目标，如向国有企业优惠贷款或者说政策性贷款，这不仅使国有银行在国有企业效益普遍低下的情况下,背上了庞大的不良贷款包袱，而且也引起了银行的道德风险。由于政府抑制资本市场的发展，导致在利率水平被管制到非常低的水平下，仍然使银行获得了庞大的储蓄资金。因为没有资本市场的发展,居民缺乏可选择的投资渠道,不得不进行储蓄，这实际上是一种变相强制储蓄。改革开放以来,中国实际存款利率水平有多年为负值,实际贷款水平也有多年为负值。但同期居民储蓄一直以30%左右的幅度增长。抑制资本市场导致企业过度依赖银行贷款,使企业的融资结构畸形化，增大了银行的信用风险和企业破产风险。政府进行信用

管制例如对存款账户的管制，造成了国有商业银行的垄断经营格局，抑制了中小商业银行的发展，妨碍了商业银行之间公平竞争秩序的形成。对金融机构业务经营范围的严格管制，虽然有利于维持金融机构、特别是商业银行的稳健经营，但不利于分散金融风险。同时也压抑了金融机构的创新意识，阻碍了金融技术的进步，导致金融机构缺乏竞争力。

三

如前文所言，尽管中国金融体制在改革和创新方面取得了很大的成绩，然而存在的问题也是不容忽视的。为了适应社会主义市场经济发展的需要，为了防范金融风险，中国在金融制度的创新方面还需要做很多工作。

第一，大力发展各种股份制商业银行包括容许民营银行的存在和发展，完善有关金融监管的法律法规，严格依法监管。废止或重新修订那些已不能适应金融发展需要的法律法规，补充制定新的金融监管法律规范。如存款保险制度立法、金融机构市场退出立法、金融机构信息披露立法以及金融监管过程中对金融机构采取早期纠正措施的法律规定等。

第二，把金融监管的重心从对对金融机构从外部进行监管控制转向强化其内部风险控制制度，提高金融机构的自律水平。建立银行信用评级制度，以强化银行对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力，同时便于金融监管机构准确掌握银行经营状况，并根据不同等级银行采取不同监管措施。发挥社会审计的作用，严格按照金融机构市场退出的条件、标准和程序实现市场退出，建立金融企业信息披露制度，增加经营状况和风险情况的透明度。要特别注意吸引和挽留优秀的监管人员。金融机构的设置当然是非常重要的。但有关金融监管的人文环境，如监管理念、监管框架、监管程序、监管方法、监管人员的资格以及培训与认证等等，也许是更重要的。重中之中的又是人才的问题。要进一步提高监管人员素质。通过建立竞争机制、约束与激励机制，调动监管人员的积极性。同时引进、吸收一批高素质的金融人才。

第三，逐步实行利率的市场化，逐步开放资本市场。但考虑到我国金融市场的现状是金融产品单一、市场规模小，因此，利率的市场化不能一蹴而就，而应从基础的金融产品开始，循序渐进地增加金融产品的品种和规模。根据对国外的经验，完整的利率体系一般包括货币市场利率、资本市场利率、商业银行利率、中央银行利率等，其中货币市场利率是利率体系的基础，因为货币市场利率对于社会资金供求关系的反应非常灵敏，是反映市场资金供求状况、不同金融产品的风险收益状况的重要指标，因此它被当作其他债务工具、银行存贷款利率水平的重要参考。中国的利率市场化改革可以从货币市场利率上寻找突破口，以此为基础，逐步过渡到对其它利率形成机制的改革。，随着金融市场发展与完善,中国可以逐步开放资本市场,在开放的同时应当采取一些政策措施和间接的资本控制,消除资本注入的消极影响,提高短期资本进入成本,减少短期资本涌入,避免资本大进大出对国内经济的冲击。

第四，通过制度建设，从根本上防范金融机构的经营风险。应该建立健全信息披露制度并强化信息披露标准，增强金融机构经营的透明性。同时健全注册会计师审计制度，规范信用评级制度，减轻信息不完全和不对称的程度，使投资者有较好的信息基础下做出各自的理性判断。针对内部控制方面的问题，应该增强金融机构内部信息的沟通和顺畅的传递；通过产权制度的完善和改革，解决好委托-代理问题；要建立科学民主的决策机制，建立相互制约、相互监督的约束和责任机制；完善并增强内部稽查和审核制度。构建金融机构经营的安全网。要改善支付清算系统；发挥中央银行最后贷款人功能；建立健全存款保险制度；完善金融监管和金融业的自律组织；开展金融监管的国际合作，建立国际金融的安全保障体系。

参考文献

刘朝明张衔:《中国金融体制改革》，中国金融出版社2004年版。

林毅夫：《我国金融体制改革的方向是什么》，《中国经济研究中心简报》1999年第20期。吴敬琏：《银行改革：当前中国金融改革的重中之重》，《世界经济文汇》，2002年第4期。徐滇庆：《金融改革路在何方》，北京大学出版社2002年版。

郑泽华等：《金融抑制、金融自由化与中国的金融改革》，《西南金融》，2000年第4期。周业安：《关于当前中国新制度经济学研究的反思》，《经济研究》，2001年第7期。