奥巴马的贸易政策解析

奥巴马政府的贸易政策解析

2008 年 11 月美国总统大选中，民主党候选人奥巴马凭借高呼“改变”（change）成功击败共和党候选人麦凯恩登上美国总统的宝座。奥巴马的当选以及国会选举中民主党大胜，除了表示美国民众对布什政府的不满以外，也代表饱受金融危机困扰的美国民众渴望对现状的改变。 2009 年 1 月 20 日奥巴马正式入主白宫，随即展开了一系列刺激经济的措施，然而其模糊不定的贸易政策尤其让世人看不明白这位总统先生和他的政府到底想做什么。我们试图从国际关系的视角来解析奥巴马政府的贸易政策，并预测奥巴马政府贸易政策的未来走势。

一、美国全球战略决定了奥巴马政府的贸易政策

美国的全球战略涵盖经济发展、国家安全和人权外交三个方面，这三个方面相互联系形成一个整体，构成美国国家利益的核心。

在经济领域，一直以来，美国力图通过创建和维护自由贸易与资本自由流动为基本准则的世界经济体系，确保以美国为中心的西方世界经济秩序的稳定。贸易政策是实现这一目标的有效手段之一。从克林顿政府开始，美国通过多边贸易体制（WTO）、区域贸易体制（如北美自由贸易区）、双边贸易体制（如美韩贸易协定）等多重弹性贸易体制来全方位实现美国最大利益。奥巴马政府和历届美国政府一样，都是在最大限度地实现美国的国家利益。正如奥巴马就职演讲中所言，美国到了最关键时刻。要实现美国全球战略，其贸易政策必须兼顾国内、国际因素。

在国内，必须平衡各利益集团的利益。当前金融危机肆虐，美国经济的神经中枢金融业深受打击，传统消费经济模式难以为继，制造业经过多年的外部转移已经出现空洞化，失业率不断攀升，2009 年 12 月美国失业率再创新高，达到 10％，增加就业、实现选前承诺是奥巴马必须面对的问题。奥巴马政府制定贸易政策面临美国工会越来越大的压力，工会要求政府贸易政策必须保护美国劳工阶层的利益。另外，美国民主党一贯支持较保守的贸易政策，该党正把持着美国国会，且 2010 年 11 月份面临着国会中期改选。而一些代表服务业等美国优势产业利益的议员或政要则要求奥巴马政府继续实施自由贸易政策，他们担心保守的贸易政策，可能招致其他国家对自身产业贸易的报复，从而损害自身利益。

国际方面，欧盟一体化不断加深，美国对欧洲的影响力正在逐步减弱。新兴经济体国家发展迅速，重大国际问题处理必须依靠发展中大国的参与。另外，美国深陷伊拉克、阿富汗战争，反恐是越反越恐，并从道义上背离人心，国家形象江河日下。美国一直以来倡导自由市场经济，提倡自由贸易，明显的贸易保护主义事实上并不会给美国带来真正的利益。在当前世界经济复苏并不明朗的前提下，如果美国单方面实施贸易保护主义政策，必将招致其他国家的报复。况且美国现在多方面受制于人，许多重大国际问题没有诸如欧盟、中国等的参与也难以解决。可见奥巴马执政以来，一直未能制定出完整的贸易政策，恰恰体现了奥巴马在这一问题上的纠结。

首先，在其政府组成中，既有提倡自由贸易的政要，也有坚定支持实施适当贸易保护者，也称劳工派。自由贸易派在白宫内有萨默斯，在内阁部长中有贸易代表柯克、财政部长盖特纳、商务部长骆家辉以及国务卿希拉里。劳工派主要集中在副总统拜登手下，拜登本人曾经表示支持买美国货法案，他的经济顾问贝尔斯登（Jared ．Bernstein）和他的政治顾问艾克斯罗德（David ．Axelrod）也对工会问题非常敏感，劳工部长索利斯（Hilda ．Solis）也是支持工会利益的。

其次，贸易政策不稳定。前白宫经济顾问列维认为奥巴马的贸易政策至今仍是模棱两可的。他上台之后一直在延缓制定全套贸易政策，可以说他的贸易政策不是制定出来的，是执行出来的，传递出不稳定的信号。奥巴马限制了买美国货法案，要求该法案的执行必须与美国遵守的国际法规一致。美国财政部 2009 年 4 月 15 日及 10 月 15 日先后发表报告说没有发现包括中国在内的美国主要贸易伙伴存在操纵货币汇率行为以获取不公平贸易优势。这等于推翻了 1 月盖特纳在其提名听证会上对中国操纵汇率的指责，这是奥巴马偏向自由贸易的佐证。然而随后，他又不顾中国反对，签署了 2009 财年预算法案，该法案中包含禁止中国禽肉出口美国的 722 条款。2010 年 2 月奥巴马就美中贸易等议题向国会民主党参议员们发表讲话，承诺今后将对中国采取更强硬对策，包括在人民币汇率等问题上，继续向北京施压。这是他在自由贸易上的退步，说明他对国会的保护主义人士有所妥协。

奥巴马贸易政策的不稳定性，体现了其试图在自由贸易和贸易保护主义之间寻求平衡，实际上是一种隐性贸易保护主义。奥巴马政府究竟要如何实现这种隐性贸易保护主义，从分析美国与欧盟、美国与新兴经济体国家关系中可以窥出端倪。

二、国际关系决定奥巴马政府贸易政策

当前世界经济、政治格局呈现“一超多强”的多极化格局。美国虽然仍是唯一的超级大国，但欧盟、新兴经济体越来越成为改变世界经济、政治格局的重要力量。就美国本身而言，美国与欧盟、新兴经济体国家的关系仍然是美国对外关系的重中之重。奥巴马政府在制定对外贸易政策时必然会平衡各种利益得失，最大化美国国家利益。

1．美国与欧盟的关系决定了美国必须在对欧贸易中实现自由贸易政策

首先，欧盟和美国是世界上最重要的两个经济体，二者宏观经济前景决定了全球经济秩序改革等方面的主要内容。尽管新兴经济体的崛起以及某些石油出口国采取的能源国有化政策正在逐渐改变国际经济关系，欧盟和美国仍然是世界经济的两大主角。 2007 年两者的生产总值加起来超过 23 万亿欧元，占全球国内生产总值的 60％多。此外，将近 60％的全球贸易发生在欧盟和美国，这里集中了世界对外直接投资的 75％，拥有世界上最主要的两种国际储备货币（美元和欧元），握有国际金融机构大部分投票权，并且在八国集团中享有几乎绝对的决策权，在世界贸易组织中拥有非常重要的分量。

其次，美欧自由贸易对美国有利。就美国来说，对欧盟自由贸易产业主要集中在有比

较优势的高端服务业。在全球经济中，美国与欧盟的产业结构很相似，都是高端服务业占较高比例，它们在高附加值服务市场（银行和金融服务、保险、咨询业、通讯等）上的一体化程度是全球双边经济体中最高的。在如此高水平的贸易强度下（每年双边贸易额达到4000 亿欧元左右），美国和欧盟的相互投资规模也很大，欧盟 75％的对外直接投资流向美国，而美国也将 60％的直接投资投向欧盟。对欧盟自由贸易将在使一些利益集团获利的同时而很少损害其他阶层利益。

第三，对欧盟自由贸易，既可以发挥美国比较优势产业，而对国内其他产业冲击较小，又可以在伊拉克、阿富汗重建，朝核、伊核等问题上得到欧盟支持。同时为美国继续标榜自由贸易提供佐证，二者联手共同制定世界贸易规则，共同制定新的非关税壁垒（如绿色壁垒），继续掌握世界贸易游戏规则，可谓“一石三鸟”之举。

2．美国与新兴经济体国家关系决定了奥巴马政府实行隐性贸易保护主义政策

在当前金融危机下，美国有求于新兴经济体国家，明显的贸易保护主义不利于美国经济整体复苏计划。新兴经济体国家多年积累的外汇储备为美国财政提供了资金来源。经历过多年的经济发展，新兴经济体国家人民整体收入水平大幅提高，这为美国经济复苏，扩大出口，重振国内制造业提供了广阔的市场。美国明显的贸易保护政策会导致新兴经济体国家的强烈报复，美国一些高度服务业将受到严重影响，这些产业在新兴经济体国家拥有广阔的市场份额，这显然会使奥巴马政府受到国内相关利益集团的压力。

近年随着中国的崛起，美国政府一直视中国为未来挑战美国全球霸权的最大威胁。美国政府通过各种手段希望减速中国崛起的步伐，一些国家诸如印度等是美国围堵中国的一枚重要棋子，墨西哥是美国的后院，俄罗斯是美国围堵中国必须考虑的重量级对手。明显的贸易保护政策，显然会损害美国同上述三国的关系，即使不至于将上述三国完全推向中国方面，但为美国所用的可能性会大大降低。

美国实施隐性贸易保护主义政策能够保护美国国内部分阶层的利益，如劳工阶层。新兴经济体国家向美国出口产品很大一部分是美国制造业在这些国家生产再转销美国，一旦这些国家出口的产品因各种绿色壁垒不能进入美国，这些制造业有可能会回迁美国，提供就业机会，缓解失业。重要的是，如果新兴市场经济体减少对美国的出口，就会增加美国本土企业的产品在国内的竞争力，从而有利于奥巴马政府减少失业。

三、奥巴马政府实施隐性贸易保护主义的手段

考虑到美国面临的国内外形势以及主要经济体之间的经济贸易关系，奥巴马政府逐步形成了自身看似模糊不定，实质带有浓厚贸易保护主义色彩的贸易政策———隐性贸易保护主义政策。在自由贸易的推动方面，奥巴马政府消极对待多边贸易谈判，积极推动区域贸易合作，特别是与亚太地区的经济合作，同时积极建立双边自由贸易区；在具体贸易政策取向方面，奥巴马政府的对外贸易政策已被深深打上了贸易保护主义的烙印。

1．消极对待多边贸易谈判，积极推动区域贸易合作，特别是与亚太地区的经济合作

奥巴马政府上台后，其总的贸易政策取向是消极对待多边贸易谈判，积极推动区域贸易合作，特别是与亚太地区的经济合作，同时积极推进和完善双边自由贸易区。

首先，消极对待多边贸易谈判。尽管奥巴马在竞选中曾承诺上台后推动多边自由贸易谈判，并称达成多哈回合贸易协定有助于美国贸易出口和就业。

但是奥巴马政府的自由贸易政策将延续“区域贸易合作优先于多边贸易自由化”的理念，可能会继续消极对待多边自由贸易谈判，不会寻求短期内就 WTO多哈回合谈判达成实质性协议。奥巴马政府呼吁在WTO 多哈回合贸易谈判中“纠正不平衡”。他认为主要的新兴经济体，例如巴西、中国和印度等主要发展中国家，必须承担与其在全球经济中日益增长的影响相一致的额外责任，应在农业、非农和服务方面的市场准入中做更多让步。

其次，区域贸易合作重心有所转向。多年来，美国以“步步为营”的方式向南推进美洲自由贸易区，一方面利用南美洲庞大的市场为本国经济增长提供动力，另一方面通过经济加强对拉美的控制。但是，由于巴西、阿根廷、巴拉圭和乌拉圭等南方共同市场国家在农产品补贴、农产品市场准入、投资和知识产权保护等问题上与美国存在严重分歧，致使原定于2005 年 1 月达成的美洲自由贸易协定被无限期延迟。当前，美国经济艰难复苏、失业率居高不下，奥巴马政府开始寻求通过贸易带动国内就业市场，其重心开始转向经济表现出色的亚太地区。 2009 年 12 月14 日，美国贸易代表已经向国会递交了奥巴马政府参与跨太平洋战略经济伙伴协定（Trans－Pacific Partnership，或 TPP）谈判的意向，2010 年 3 月 2 日，美国的国际贸易委员会举行公开听证会，听取国内各方对政府提出的加入 TPP 计划的意见。奥巴马之所以选择 TPP，一方面希望通过与世界上增长最快的经济体合作，强化美国经济利益，扩展美国出口，为美国人创造工作机会。另一方面，可利用跨太平洋伙伴关系为亚太地区的经济整合建立起平台，落实“亚太自由贸易区”战略构想。

再次，大力推行双边主义，积极建立双边自由贸易区。与多边 FTA 相比，美国不仅在双边 FTA 中更易取得主动地位，而且其进行双边 FTA 谈判的阻碍较小，更易达成。新世纪以来，美国相继与澳大利亚、巴林、智利、新加坡等 15 国签署并实施了双边自贸协定，2006 年之后布什政府相继与哥伦比亚、韩国和巴拿马签订双边贸易协定。奥巴马在其年度贸易政策报告中也支持尽快推动国会对上述三个协定的批复。双边主义成为奥巴马政府实现隐性贸易保护主义的手段。

2．具体贸易政策取向方面，贸易保护主义倾向严重

在具体贸易政策取向方面，奥巴马作为民主党人，其贸易政策带有明显的民主党内的自由派和工会利益代言人的贸易保护主义倾向。奥巴马执政后关于重新修订 NAFTA、加强有关劳工和环境方面的条款、敦促在海外扩张的美国企业回归本土、取消跨国公司的税务优惠等主张，都显示奥巴马政府的对外贸易政策已深深打上了贸易保护主义的烙印。

首先，奥巴马承诺重新审视和修订北美自由贸易协定、美国－哥伦比亚自由贸易协定、美国－韩国自由贸易协定等。奥巴马修改北美自贸协定，考虑将劳工标准、环境标准、卫

生标准等有关技术贸易壁垒的条款加入其中。在美国国会就美哥自贸协定投票前，奥巴马认为哥方必须加大力度打击针对贸易工会成员的暴力；他还要求重新谈判美韩自贸协定，确保韩向美开放更多农业和制造业方面市场。同时在谈判新的自由贸易协定时美国可能会进一步抬高门槛，突出绿色贸易壁垒和技术贸易壁垒在贸易协定中的重要性，这对发展中国家与美国谈判自由贸易协定无疑是很不利的。

奥巴马还有意削弱美国总统享有的“贸易促进权”，让国会在选择自由贸易谈判对象上发挥更大作用。“贸易促进权”又有贸易“快车道”之称，根据这项授权，白宫与他国政府达成的贸易协定可以直接提交国会表决，国会无权修改其中条款。

其次，限制进口，推动产业回流。一方面，为了维持美国国内的就业和工资水平，奥巴马政府将继续大力限制劳动密集型产品和自然人流动等服务的进口。可以预见，美国政府实施反倾销、反补贴、质量检验、产品认证等技术贸易壁垒的频率、范围和规模都将提高。在贸易争端方面，奥巴马认为美国有必要更积极地向世界贸易组织提起仲裁、诉讼等。另一方面，奥巴马有意施压国会通过法令，取消把业务转移到海外的美国公司所享税务优惠，促使那些公司把业务回流美国，以保证国内就业岗位。

四、中国的应对

中美互为重要贸易伙伴，美国贸易政策的走势对中国国家利益有直接关联，近年中美贸易摩擦不断。产品安全、反倾销是美国对付中国产品的惯用手段，可以预计随着美国隐性贸易保护主义政策的实施，中美贸易摩擦必然增多。奥巴马在 2010 年 1 月《国情咨文》中做出承诺：5 年内将美国出口总额翻 1倍，并创造 200 万个就业岗位。中国是美国实现这一出口计划的关键。 3 月初美国总统奥巴马向国会递交了《2010 年贸易政策议程》。贸易代表办公室计划从以下三方面入手扩大对华出口，平衡双边贸易———继续使用贸易救济手段制裁中国输美产品、在人民币汇率问题上向中国施压、与中国谈判消除贸易壁垒。

在贸易救济手段方面，奥巴马政府比以往任何一届美国政府都要严厉。美国传统基金会中国问题专家史剑道（Derek Scissors）统计，2009 年美国政府共受理了 36 起针对中国企业的反倾销、反补贴诉讼。美国贸易代表办公室和美国商务部在 35 起案件中，判决支持起诉方。 3 月 3 日，柯克更是在国会再度表态，贸易代表办公室“今年将严格执行贸易法，保护美国企业利益。”人民币升值，对美国来说，也是平衡双边贸易有效办法。贸易代表办公室将配合美国财政部向中方施压。至于消除贸易壁垒，对中国来说未尝不是一件好事，其关键在于，美国应放松其高科技出口管制。

中美合作共赢，这是大局；但合作中存在斗争，这是策略。作为受害者，中国应要求美国克制保护主义冲动，不出台新的保护主义措施；在未来中美会谈时，中方宜保持对美方的压力，通过反制措施遏制美方将保护主义升级的冲动。同时，中方应加强舆论斗争，在各种场合据理力争。为有效维护国家利益，中国应对从以下四方面入手：第一，对于美国挑起的贸易争端，如果双边谈判无法解决，中国应积极启动世界贸易

组织争端解决机制，对其诉讼以维护我国自身的利益，维护多边贸易体制，尊重公平的多边贸易规则，坚决反对各种形式的贸易保护主义。中方还须拿起法律的武器，对美国保护主义措施进行反制。比如，在美国对中国轮胎实施制裁后，中方宣布对部分美国汽车产品启动了反补贴立案审查程序，对美国肉鸡产品启动了反倾销和反补贴立案审查程序。这些举措无疑也让奥巴马政府面临压力。

第二，对于人民币升值问题。人民币汇率水平取决于中国经济的发展，取决于人民币的汇率政策，同时还取决于中国出口增长形势预期和判断。是否升值应由中国自己来决定，任何国家无权干涉。在当前应特别强调的是，应保持人民币在合理均衡水平上基本稳定，减轻汇率风险给我国出口企业带来的负面影响，防止发达国家通过汇率变动来转嫁危机。

第三，针对美国绿色贸易壁垒和技术贸易壁垒，中国政府应当出台切实可行的措施提高中国产品安全，尤其是食品安全，并帮助国内企业引进国外先进设备，从资金、信息咨询、技术上帮助国内企业进行技术改造，严把质量关。

第四，在美国国债持有以及其他有关美国国家利益问题上与美国讨价还价。一方面，中国应适时减持美国国债。在美国财政赤字大幅上升，美元长期贬值态势之下，无论如何中国不应无条件地再增持美国国债，至少应稳定目前规模，伺机减持美元国债，还可以作为一个极具重要性的政治筹码，用来与美国政府在重要问题上讨价还价，以降低风险，减少损失。同时，中国应研究美国对华贸易保护政策支持者的资料背景，适时对其所代表的行业在华利益进行敲打警告。

（资料来源：黄梅波，范修礼. 奥巴马政府的贸易政策探析［J］.现代经济探讨，2010，（8）：88-92.）