市、县级市、县、镇、镇级市的概念、设立标准和异同

市以下各级政府的概念、设立标准和异同

我国《宪法》第九十五条、第一百零五条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

一、概念

1、市。一是指集中买卖货物的固定场所，即商品交易的市场。二是指城市，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点或人口较稠密的地区，一般包括住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。三是行政区划单位，分直辖市和市。行政意义的市又分为“地级市”和“县级市”。根据人口规模，又将市分为小城市、中等城市、大城市、特大城市和巨型城市。《2013年中国中小城市绿皮书》提出的城市规模等级划分标准是:市区常住人口50万以下的为小城市，50万～100万的为中等城市，100万～300万的为大城市，300万～1000万的为特大城市，1000万以上的为巨型城市。

2、县。在中国，“县”作为行政区划，始于春秋时期，秦统一中国，推行郡县制，是县制正式设臵的开端。现代中国，县与县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、矿区、林区、特区一道，作为“县级行政区”。

3、县级市。即《宪法》中所称的“不设区的市”，属于县级行政区，地位与县、区（市辖区）相同。不考虑工业产值，从人口规模要求，设立县级市有以下3种情况的标准：①每平方公里人口密度四百人以上的县，县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于十二万，县总人口中从事非农产业的人口不低于30％，并不少于十五万。②每平方公里人口密度一百人至四百人的县，县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于十万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于七万。县总人口中从事非农产业的人口不低于25％，并不少于十二万。③每平方公里人口密度一百人以下的县，县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于八万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于六万。县总人口中从事非农产业的人口不低于20％，并不少于十万。

4、市辖区。市辖区为现代社会中对城市中所设行政区划类型的泛称，是城市的组成部分，为直辖市和较大的市城区划定的行政分区，市辖区同县、县级市同层级。其设立标准为：市区总人口100万人以下的市，平均每40万人可以设立1个市辖区;市区总人口100-300万人的市，平均每50万人可设立1个市辖区;市区总人口300万人以上的市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。

5、镇。最早为军事据点，古代在边境驻兵戍守称为镇。我国现在所设的镇，是指经省、自治区、直辖市批准的镇，

是由县管辖的基层行政单位。镇和乡是同级行政单位，主要区别在于规模的不同。1984年《国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告的通知》（[84]国发165号）规定：凡县级地方国家机关所在地；或总人口在20000人以上的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的；或总人口在20000人以上的乡；乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上；或少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，确有必要，都可建镇。

6、镇级市。是指通过扩权强镇，把经济发达的镇建成为一个小城市的特大镇，其行政区划仍属建制镇，仍归所在市、县（区）管辖。《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发…1993?38号）提出，少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于十万，其中具有非农业户口的从非农产业的人口不低于八万。地方本级预算内财政收入不低于人均五百元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%。2014年国家发改委《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（发改规划[2014]1229号）提出，在符合行政区划合理调整的前提下，选择部分镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点。

7、乡。中国最低一级政权单位，县以下的农村行政区域。1958年人民公社化后撤销，实行政社合一的人民公社体制。文化大革命期间改称人民公社革命委员会。1982年的《中

华人民共和国宪法》规定，恢复乡政权。到1985年6月将原有5.6万多个人民公社改建成9.2万多个乡（其中民族乡3144个）。乡政权不设人民代表大会常设机关，也不设独立的审判和检察机关。乡人民代表大会代表由选民直接选举产生，任期5年。乡人民政府实行乡长负责制。

二、区别

（一）地级市和县级市区别。

除自治州辖市外，所谓“地级市”、“县级市”都属省辖市。在省辖市中按《中华人民共和国宪法》规定只有设区的市和不设区的市之别，没有“地级市”和“县级市”之分。地级市和县级市的称谓在文件中正式使用是80年代前期才出现的。此后，地级市和县级市之别广泛体现在机构编制、干部配臵及工资待遇、经济和行政管理权限以及司法制度等各个方面。

县级市是指行政地位相当于县，包括省辖县级市和自治州辖县级市。县级市不设市辖区，从直接行政领导关系看，县级市一般由地区、地级市代管，自治州辖市则由自治州领导。改革开放以前，县级市一般是从县域范围内分出一个或几个乡镇设市而来，也就是常说的“切块设市”。

（二）县、市辖区、县级市的区别。

县、市辖区、县级市从行政层级看，都属于县一级政府。县政府由地级市政府或行署直管，而县级市一般由省政府直管、地级市政府代管。市辖区除直辖市和副省级市的市辖区外，地级市的市辖区由该区所在的市政府直管。

从职能看，市辖区政府职能重点是城区建设；县政府职能重点在乡村。县改市后城市化进程加快，县级市政府职能须同时考虑城区、乡村管理。县级市普遍加大城市建设力度，从城市规划、城区改造、城市基础设施、城市管理等方面入手，坚持高起点规划，高效能管理，达到高标准城市建设。

（三）乡、镇、镇级市区别。

乡和镇是同级行政单位。主要区别在于规模的不同，包括总人口、非农业人口街区规模、其他经济社会指标等。大致来说镇规模大，人口多，非农业人口比率高、工商业发达。现有标准：总人口在2万人以下、乡政府所在地非农人口在0.2万人以上，或总人口在2万人以上、乡政府所在地非农人口占全乡人口10%以上，则乡改为镇。镇是一个最基本的经济区域，也是一个综合的经济单元。乡、镇虽然都是我国农村的现行体制下的行政区划单位，但镇除了有乡的基本特征外，它更是一个经济区域内工商业的中心，商品生产的集散地和商品交换的场所，是政治、经济、文化的中心区。

而镇级市，从本质上讲，应为“镇级小城市”，其最低要求是镇区人口10万以上，在管理体制上，比镇要灵活的多。我省2016年印发的《关于镇级小城市综合改革试验区有关机构设臵的指导意见》的通知（陕编办发[2016]10号）指出：镇级小城市综合改革试验区实行市只管、计划单列、县级负责的管理体制，其行政区划、统计口径、组织人事等管理体制维持原渠道不变。镇班子主要领导可按副县级高配。

三、设立市、县、镇的审批权限

《国务院关于行政区划管理的规定》明确：

1、县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更，县、市人民政府驻地的迁移由国务院审批。

2、县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，由国务院授权省人民政府审批；批准变更时，同时报送民政部备案。

3、乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域界线的变更，乡、镇人民政府驻地的迁移，由省人民政府审批。行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审批。