发展绿色金融_推进供给侧结构性改革_马中

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 44 No.16 2016

背景

2015年12月召开的中央经济工作会议强调，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。2016年5月16日，习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上提出：供给侧结构性改革的主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。

改革开放以来，我国社会经济快速发展，到2015年，GDP 总量超过67万亿元，2009—2014年GDP 增长了84.5%。全社会固定资产投资增长更为强势，从2009年的22.5万亿元增长到2014年的51.2万亿元，增长了127.6%，增速是GDP 增速的1.5倍。

然而，我国面临着严重的产能过剩问题。工业和信息化部2013年12月发布的《中国工业通信业运行报告》显示，6万余户大中型企业产能利用率平均低于80%，产能过剩从钢铁、有色金属、建材、化工、造船等传统行业向风电、光伏、碳纤维等新兴行业扩展，部分行业产能利用率不到75%。国际上，通常认为产能利用率处

于79%～83%之间较为合理，低于75%即为严重过剩。目前我国钢铁行业和煤炭行业的产能利用率分别为71.5%和70%，属于严重产能过剩。

此外，房地产业的去库存刻不容缓。2009—2014年，土木建筑类投资上升，2014年占比已达加工工业投资的2/3，增加投资更多依赖政府和房地产投资。2015年我国商品房待售面积7.2亿平方米，施工面积73.6亿平方米，二者之和高达80.8亿平方米，其中住宅面积约为55.7亿平方米，占比近70%。按照2015年销售速度，去库存需要7年左右的时间。

经济高速发展的背后是日益严峻的环境问题。自2005年起，我国主要污染物排放量陆续先于GDP 总量达到全球第一，许多地区排放的污染物总量超过了当地环境的承载容纳能力。环境质量状况不容乐观，2015年全国338个地级以上城市中，仅有73个城市环境空气质量达标，超标率达78.4%；滇池和海河、淮河、黄河等流域部分河段依然处于水质严重污染状态；全国地下水较差—极差水质的监测点比例为61.3%；全国土壤污染监测点位超标率达16.1%，耕地土壤污染点位高达19.4%。产能过剩和环境污染并存，严重制约了我

国可持续发展的动力。

投资是未来中国经济增长的重要推动力。尽管投资在短期内看属于需求端，但是它对经济增长的长期影响属于供给侧，决定了经济增长的可持续性。2014年10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定创新重点领域投融资机制，为社会有效投资拓展更大空间。会议指

Developing Green Finance to Promote Supply-side Structural Reform

■文/马中 刘青扬 谷晓明 徐湘博 昌敦虎

摘 要 经济高速增长下的投资结构失衡，造成产能过剩、库存增加，公共服务和环境保护供给不足，成为短板。调整投资结构，加大绿色投入，发展绿色金融，是投资供给侧结构性改革的主要内容。建立最严格的环境保护制度，改革环境资源价格、财政、税收政策，调整财政资金投资结构，加大环境保护财政资金的有效供给，发展绿色金融工具和政策手段，增加社会资金对绿色发展领域的投入，减少无效供给，扩大有效供给，提高资金供给结构对需求结构的适应性，是我国尽快步入绿色发展道路的迫切需要。关键词 绿色金融；供给侧改革；金融资金供给；公共财政；环境价格

发展绿色金融，推进供给侧结构性改革

*

*基金项目：中国人民大学重大规划项目“环境保护价格机制：中国新历史时期的理论及实践”（16XNLG07）

经济高速发展的背后是日益严峻的环境问题。

DOI:10.14026/https://www.360docs.net/doc/bd11379560.html,ki.0253-9705.2016.16.011

出，改善当前投资动力不足的状况，稳定有效投资，增加公共产品供给，促进稳增长、调结构、惠民生。其中涉及与环境保护相关的领域包括清洁能源、城市基础设施、绿色制造、生态建设等项目。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》）也明确提出发展绿色金融。

基于环境与经济协同发展的观点，对于环境污染与产能过剩叠加的问题，必须在供给侧结构性改革的进程中得到解决。发展绿色金融，通过强化环境质量约束实现去产能、去库存，高效率解决环境问题，培育绿色发展的增长点，推动环

境与经济之间形成共赢格局。

绿色金融资金供给侧结构性问题

环境保护资金供给远低于经济增长资金供给2014年，我国GDP 为63万亿元，比上年增长7.4%，各项财政总收入27.17万亿元。自2009年以来，我国财政收性收入、GDP 均呈逐年递增趋势，财政收入2014年较2009年增长了161%。财政收入的增长速度快于GDP 增速，其占GDP 的比例也呈现出上升趋势，具体对比关系见图1。

2014年，社会融资总计16.4万亿元，比2009年增加了18%，如图2所示。

2009年，我国房地产金融投资35702亿元，2013年迅速增至70390亿元，2014年房地产开发

投资95036亿元，年均增长率33%。2009年我国环保金融资金3300亿元，2010年升至5100亿元，此后，环保金融性投资一直维持在5000亿元左右的投资水平，年均增长率14%，如图3所示。房地产金融投资是环保金融投资增速的2.4倍，且前者的绝对量高达后者的10多倍。相对于环保金融投资而言，高投入、高增长的房地产金融是我国近年在环境治理与经济发展关系上更侧重后者的一个缩影。

固定资产投资中环保投资不足

我国绿色金融资金供给的结构性问题，突出表现为公共财政负担较大。如图4所示，2009—2014年，我国环境污染治理投资中，城市环境基础设施建设投资的比重始终保持在55.5%～63.5%

之间，近年均维持在57%以上，说明公共财政是我国环境污染治理投资的最主要来源。我国的环境保护投资极大依赖于财政资金，限制了对于绿色金融资金的需求，从而造成绿色金融资金的无效供给。

如图5所示，2009年，我国的固定资产投资和环保投资分别为22.5万亿元和4525.2亿元；2014年分别增至51.2万亿元和9575.5亿元，增幅分别为1.28倍和1.12倍。在此期间内，我国固定资产投资和环保投资的年均增速分别为20.0%和15.1%。环保投资占固定资产投资的比重，则从2009年的2.01%下降到2014年的1.87%。

由此可见，在过去很长时间里，我国的环保

图1 我国财政收入与GDP关系对比（2009—2014年）

图2 社会融资规模及其增长率（2009—2014年）

社会融资规模 增长率

2009 2010 2011 2012 2013 2014

20000018000016000014000012000010000080000600004000020000

120.00%100.00%80.00%60.00%

40.00%20.00%0.00%-20.00%

单位：亿元（年）

财政总收入 GDP 财政收入占GDP 比重

2009 2010 2011 2012 2013 2014

700000600000500000400000300000200000100000

50.00%45.00%40.00%35.00%30.00%25.00%20.00%15.00%10.00%5.00%0.00%

单位：亿元（年）

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 44 No.16 2016

投资增速低于固定资产投资增速，这表明环保投资的供给不足，也意味着绿色资金需求不足，其原因包括环境保护要求低、监管不严、环境价格低，以及对污染者实施补贴。这样的投资供给结构，在推动经济快速增长的同时，加据了环境资源的恶化。

《排污费征收使用管理条例》规定，“根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济、技术条件以及排污者的承受能力，制定国家排污费征收标准”。《关于水资源费征收标准有关问题的通知》将“充分考虑当地经济发展水平和社会承受能力”作为水资源费征收标准的制定原则之一。

2011年，中国工业用水资源费平均标准为0.13元/吨，只等于取水成本（0.4元/吨～1.6元/吨）1/12～1/3；生活水资源费平均标准为0.12元/吨，等于取水成本的1/13～1/3。工业污水处理费平均标准为1.28元/吨，只等于处理成本（5元/吨～10元/吨）的1/8～1/4；生活污水处理费平均标准为

0.87元/吨，只等于处理成本的1/10～1/5。工业废水排污费平均标准为0.12元/吨，只等于治理成本的1/83～1/42。这种情况使得中国水价政策没有体现使用者、污染者付费原则。而污染者少付费、甚至不付费，意味着公共财政对污染者进行了补贴。

类似的情况也出现在我国火力发电上网电价定价中，其包含0.027元/千瓦时的补贴，其中脱硫

补贴0.015元/千瓦时、脱硝补贴0.01元/千瓦时、除尘补贴0.002元/千瓦时。

可见，公共财政资金对于环境保护投入的补

贴，一方面体现为制定较低的环境价格或为盈利性的污染者提供污染治理的补贴，另一方面体现

为替污染者承担环境成本，将大量、高比例的财政资金投入到环境治理之中，使污染者从“褐色金融”乃至“黑色金融”中获得大量环境红利，而绿色金融的社会资金供给严重不足。

公共财政资金中环保投入最为薄弱

同样是关系所有人生存权的基本公共服务，全社会对水污染的重视程度从资金供给上来看远比不上保障性住房。近年来，国家在保障性

图3 我国环境金融投资与房地产金融投资对比（2009—2013年）

图4 我国环境污染治理投资及其构成（2009—2014年）

图5 我国环境污染治理投资与固定资产投资比较（2009—2014年）

80000700006000050000

40000300002000010000

14.00%12.00%10.00%

8.00%

6.00%4.00%2.00%0.00%

单位：亿元住房金融投资 环保金融投资 环保金融投资占住房金融投资的比例

2009 2010 2011 2012 2013

（年）

12000100008000600040002000

单位：亿元环境污染治理投工业污染源治理投资建设项目三同时环保投

城市环境基础设施建设投资

2009 2010 2011 2012 2013 2014（年）

600000500000400000300000200000100000

50.00%40.00%30.00%20.00%10.00%0.00%

单位：亿元环境污染治理投资环境污染治理投资增长率

固定资产投资固定资产投资增长率

2009 2010 2011 2012 2013 2014

（年）

住房上的投资和在水污染防治上的投资均逐年上升，但前者的上升幅度远高于后者。2013年，中央财政用于保障性住房的资金为4480.55亿元，相比2010年增加了88.5%，绝对量增加了2103.67亿元；2013年国家财政用于水污染防治的支出为420.77亿元，比2010年增加了15.3%，绝对量仅增加55.9亿元。

此外，2009—2013年，同为基本公共服务的教育和医疗支出均呈现上升趋势，且涨幅明显，财政资金2013年在这二者上的投资比2009年翻了一番，如图6所示。其中，教育支出的绝对增量高达1.2万亿元，医疗支出的绝对增量达4200亿元；国家在环保上的支出力度较弱，增幅平缓。2009—2013年的绝对增量只有1500亿元，平均每年仅增加300亿元。

《“十三五”规划纲要》提出加强公共产品的供给，但在各种基本公共服务的供给中，财政资金在环保方面的支出强度是最低的。如前所述，环境产品与服务的价格过低以及财政资金对污染者的不当补贴，使得金融性资金难以进入该领域，进而阻滞了我国绿色发展的进程。

发展绿色金融推动资金供给侧结构性改革

提高要素配置效率，确保绿色发展资金需求一般经济体在发展初期与“起飞”阶段，强调“要素投入驱动”，体现为粗放发展。随着我

国经济进入新常态，资源环境对于经济发展的约

束日益增强，必须将环境保护纳入经济发展的过程之中，以实现经济发展的可持续性。

实现绿色发展，需要建立最严格的环境保护制度，根据不同地区资源和环境容量，基于资源环境无退化原则，制定相应的环境质量标准，据此确立环境无退化的污染排放标准，进而制定反映全成本的环境价格标准，建立绿色金融需求，通过绿色金融资金的有效供给，实现绿色发展目标。发展绿色金融，增加绿色金融资金供给，不是简单地扩大投资规模，而是通过资金供给侧结构性改革，打通要素流动和再配置的通道，使生产要素从无效需求流向有效需求领域，从低端领域流向中高端领域，提高要素配置效率，促进金融性资金稳定、持续地进入绿色发展领域，满足绿色发展的需要。

调整财政资金供给结构，加大环境资金供给十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务。

满足基本生存需求和生活需要的环境服务属于公共产品（服务）属性，这些环境服务应当由公共财政提供支持和保证。对于属于中央政府事权和地方政府事权的环境保护工作，中央和地方应当通过财政资金的供给给与支持和保证，包括增加政府资金投入、专项转移支付等方式，不仅保障环境公共物品的供给，还通过保证、引导，鼓励社会资本投入绿色发展和环境保护领域。长期以来，我国在环境保护领域的公共资金投入不足，造成环境公共产品和服务的供给不能满足需求。“十三五”期间，通过发展绿色金融，调整公共财政资金的供给结构，有助于扭转这一局面。

发展多元资金供给手段，提升绿色金融供给效率

2015年10月，中共中央、国务院发布《关于推进价格机制改革的若干意见》，提出放开竞争性环节价格，由市场决定价格。运用环保税收、收费及相关服务价格政策，加大经济杠杆调节力度，逐步使企业排放各类污染物承担的支出高于主动治理成本，提高企业主动治污减排的积极

图6 中央财政支出的部分用途比较（2009—2013年）

25002000150010005000

单位：亿元

教育支出 医疗支出 环保支出

教育支出医疗支出环保支出

2009年10437.543994.191934.04

2010年12550.024804.182441.98

2011年16497.336429.512640.98

2012年21242.17245.112963.46

2013年22001.768279.93435.15

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 44 No.16 2016

性。这明确了将全成本定价和污染者付费作为环境价格政策的基础性原则。

不同类型的绿色金融资金供给对应于适当的金融政策手段，有利于提高绿色金融资金供给的效率。可持续能源开发利用的技术比较成熟、稳定，大气污染减排效果明确，但资金量大，回收期较长，适用于绿色信贷、排放权交易、绿色债券等金融政策手段。

环境修复资金量大，基本分为两类投资模式，一类是提供公共效益和服务，例如耕地土壤修复和地下水修复，修复成本超过项目生命周期的财务收益。这类项目可以采取PPP 模式。另一类是工商业场地修复，这类环境修复的财务收益有可能超过项目生命周期的成本。如果需求确定，这类项目通常具有显著的商业回报潜力，尤其是

在经济发展较快的地区或开发区。这类资金的供给可以通过绿色基金、绿色信贷和投资基金得到解决。

基础设施建设的资金量大，通常具有公共服务的特征，这类资金供给适合通过PPP 模式和绿色债券解决。PPP 模式有利于激励金融性资金进入，而绿色债券有助于打开资本市场，从而提供基础设施建设所需的庞大资金。

工业污染治理应基于“污染者付费”原则，

利用绿色信贷、绿色证券、绿色债券、环境保险、排污权交易等政策工具。节能和节水依赖于技术进步，投入成本也较高，适合利用绿色基金、绿色债券和绿色信贷。绿色建筑和电动汽车可以利用绿色债券和绿色信贷。

综上所述，没有任何一种金融政策手段能适用于所有领域的绿色金融资金供给，因而实现不同绿色金融资金供给的金融政策手段存在差异。总体来说，政府部门应当使用价格手段（如补贴、税收等手段）吸引金融性资金的投入（如绿色信贷、绿色债券），这一做法尤其适用于清洁可再生能源以及绿色建筑领域。对于环境修复来说，吸引金融性资金则更加困难（当然也不乏大量金融性资金投入环境修复的案例），从而更加凸显财政资金在该领域的重要性。

由于传统的银行信贷在我国工业化进程中起到过举足轻重的作用，即便新增绿色信贷、绿色基金等多种金融政策手段，传统金融手段在我国未来发展中的地位仍然至关重要。

主 要 参 考 文 献

[1]胡鞍钢, 周绍杰, 任皓. 供给侧结构性改革——适应和

引领中国经济新常态[J]. 清华大学学报（哲学社会科学版）, 2016, 31(2): 2-7.

[2]贾康. 供给侧结构性改革要领[J ]. 中国金融,

2016(1): 25-28.

[3]楼继伟. 中国经济最大潜力在于改革[J]. 求是,

2016(1): 21-23.

[4]马中, 陆琼, 昌敦虎. 我国绿色金融资金的有效需求

[J]. 环境保护, 2016(7): 9-12.

[5]王一鸣, 陈昌盛, 李承健. 正确理解供给侧结构性改革

[N]. 人民日报, 2016-3-29(07).

（马中系中国人民大学环境学院院长、教授、博士生导师；刘青扬、谷晓明、徐湘博，中国人民大学环境学院；昌敦虎

系中国人民大学环境学院副教授。昌敦虎系本文通讯作者）

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投资是未来中国经济增长的重要推动力