32 行管072班 赵伟 为官僚制辩护

为官僚制辩护

赵伟

（安徽工程大学行管072班）

摘要：随着时代的发展，许多专家和学者从政府部门日益被僵化了的体制的角度，去批判官僚体制的弊端，进而，将矛头直指官僚制，引发了一系列的对其制度本身的改革和再思考，相继出现了典范革命、新公共管理运动和政府再造运动等一系列改革政府的理论和观点，然而本文是从官僚制的本身立场，分析其存在的合理性，从而提出了大众普遍对官僚制的误解，结合官僚制的作用和功能，阐述对官僚制的再思考，为官僚制正名。

关键词：官僚制；对官僚制的误解；存在的合理性和必要性

Rectification of Name for the bureaucracy

Zhaowei

（Public Adiministation Class 072 AnHui polytechnic University）

Abstract: With the development of society.a lot of experts and researchers critique the default from the point

of grandually rigid bureaucracy system. then proceed to the next step,they point directly to the beaucracy system.inducing a series of reformation and reconsideration the system itself.and then a large number of theories and views ,such as the paradigm revolution ,the new public management campaign and government reengineering.however,this thesis analysize the reasonality from the stance of the bureaucracy system. Furthermore,I render the misunderstanding of bureaucracy system with the combination of

function.summarrise the envision of the bureaucracy system, The Rectification of Name for the bureaucracy system.

key words: Bureaucracy;Misunderstanding of bureaucracy;Function

官僚制又称科层制或理性官僚制，指具有强制性的法规，明确的分工和责任，稳固而有秩序的上下级制度和层级制原则。[1]

当我们谈起官僚制，总是将其与官僚主义联系在一起，认为它是种种社会弊病的万恶之源，但我们却很少关注官僚制的实质意义，而现行的组织的一系列病态也绝非作为“组织理论之父”的马克斯?韦伯的原意。在韦伯的概念中“官僚”一词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思而只表明组织结构设计中的某些特点和规范，合理合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点，当这种职权演进为有组织的行政管理人员时，它就形成官僚结构的形成，在这种结构的范围内组织是依靠规章制度来实现管理的，每名组织成员都占有一个被明确说明了其职能的职位而各种职位都在职权的等级系列之内，韦伯认为，官僚结构是适应环境需要而出现的组织形式，这种形式是当代世界中大型而复杂化组织实行行政管理的最有效工具，它有准确性、稳定性、严格纪律性和可靠性特点。

然而当今行政组织所体现出来的诸如安于现状、滞后、拖拉、不思进取、僵化刻板、既得利益等“官僚主义”的缺陷给官僚制蒙上了不可磨灭的污点，而事实上，随着公共部门组织机构中权力和权威的来源的不断扩展和增加，过去曾经带来效率的严格规章制度和等级结构正在失去意义，再加之一些学者和专家，大肆对官僚制的批判，如帕金森定律和彼得原理等形成了一系列对官僚制的误会和误解使官僚制更加“有口难辩”、“欲哭无泪”。

第一，误解官僚机构之间有绝对的一致性。

许多学者都把官僚制种种弊端建立在其行为的一致性的基础上，原因在于官僚机构具有层级制、规则化、专业化的特征，这些特征决定了官僚机构具有一致性，很多时候时候我们经常会在学术界或者公众的讨论中听到这样一种说法：所有的官僚机构都是不好的，并且基于官僚机构本质上的一致性，从而其所表现出来的不好之处也具有一致性，这种说法从绝对意义上否定了官僚机构拥有各种各样的形式和不同的制度规范而认为这些组织都拥有同样恶的本质。

官僚机构实际是非一致性的，在其名著《官僚制》中，政治学家威尔逊就非常强调公共官僚机构的差异性与复杂性。根据工作人员的劳动投入及其产出的可观察性，威尔逊区别了四种不同的官僚机构：生产型组织、程序性组织、工艺性组织和应付型组织。生产型组织是指那些工作人员的投入及其结果都可以观察到的政府组织，如税收机构。程序型组织是指那些管理者可以观察到下属的投入但是不能观察到相应的结果的政府组织，如卫生组织。工艺型组织则刚刚好与程序型组织相反，它是指那些工作人员的投入很难观察但是结果比较容易评估的政府组织，如林业部门的森林看守机构。应付型组织，则是指那些刚好与生产型组织相反的政府组织，即那些工作人员的投入及其结果都很难观察的政府组织，如警察局。[2]

因此，这就决定了官僚组织不可能具有一致的“官僚主义”的通病，准确的说，是组织文化和组织中的人的因素与组织的外部环境共同形成了官僚主义的结果，与官僚制本身无关。

第二，误解官僚组织区别对待公众

人们普遍认为，经济基础决定上层建筑，由于受到代表经济收入高的阶级的影响，官僚组织作出的公共政策实际是它们博弈的结果，根本不会考虑贫苦大众和穷人的疾苦，结果便是国家权力的主人视自己的公仆高高在上，望而生畏，而官僚组织却将纳税人的钱挥霍无度，甚至中饱私囊，即所谓的错位现象。贫苦大众和穷人是受歧视和不公平对待，他们求助无门，于是便有“门难进、脸难看、人难找、事难办”的怪相，许多西方学者对此也做过大量研究，研究中的确发现对富人和穷人所提供的服务存在不同，但是这种差异却并不是官僚们主观上造成的，导致这种差异存在的原因在于历史上的种族隔离、现金的收入差距、居住地区的客观情况，以及各不相同的服务要求。这其中的某一个原因再加上对穷人的救助活动导致客观上产生了一种区别对待的结果，使得人们觉得存在歧视和偏爱，总的来说，官僚们在决策制定的时候总是依照一定的职业标准来进行他们的行动受到历史形成的现实和现今制定的要求的制约，并不能随心所欲

第三，误解私人机构更加有效

自20世纪70年代末英国“撒切尔革命”开始，西方发达国家作为一个国家群体开展了一场广泛的持续了大约三十年的政府改革运动，诸如新自由运动、公共选择理论、新制度经济学、新公共管理学、第三条道路、治理理论等都是建立在对传统的官僚制批判的前

提下要求重建新型的政府组织形态，都主张官僚组织应该更加市场化、自由化、私有化才能提高效率实现效益，但是我们都知道亚当?斯密所谓的看不见的手是有问题的，政府充当守夜人的角色在当今行政国家化的社会背景下是根本行不通的，市场也会存在失灵，其后果很有可能比由官僚组织的低效率对国家和社会的危害更大，无论是1929-1933年的世界资本主义危机，还是“安然现象”或者“拉美化”现象，都反应了市场不可能取代官僚组织，究其根源是私人机构盲目追求利润最大化导致供给与需求失衡所致。再说，现如今，政府和企业之间的差异并不是像人们想象的那样清晰，现实中，两者差异并不明显，都是等级明确制度森严的组织形态，从而现实中存在着很多的准政府组织，以及多种形式的公司合作组织，所以私人组织的效率总是高于政府这样一种假设并不完全正确。

第四，误解官僚机构总是阻碍变革并且不愿改变

由于官僚机构的惯性和现状，人们总认为除非有外在压力的驱动他们否则是无法革新的，认为政府变革必须来自外部力量，戴维?奥斯本和彼得?布莱斯特克认为其根源于一个组织文化，对官僚机构而言，其组织文化呈现出胆小、保守的特征，原因在于：防卫反对者的需要，让渡权力的担忧，专业性组织的孤立，缺少顾客和竞争者施加压力所形成的垄断，因而导致组织甘于平庸，不思进取，拒绝变革。但官僚组织与私人组织都存在抵抗变革的人，但这些人是组织成员的一小部分，他们之所以抵抗变革主要是从自身利益出发来考虑的，并且对于私人组织来说改革导致他们失去工作的可能性更大，因此对于他们来说改革的危险性也越大，从而，对于变革的抵抗力更大，另外官僚机构相比较私人组织而言在信息资源和资金、人力资源等方面更有优势，中国1982年、1988年、1993年、2003年、2008年政府机构改革就是最好的例证。总的来说，我们可以发现官僚组织文化中并没有让它们天生就对变革存在抵制心理，它们自身的结构和所处的环境并不能说明政府机构是迟钝的、顽固不化的、不具备学习能力的、以及抵制变革的。

管理组织的必要性和合理性

首先，巨大的外部收益或成本

当由于外部因素而引起了内部和整体成本或收益之间的分歧时，私营机构往往并不考虑所有与其行为相关的影响而进行市场决策，私营机构只会执行对自身有利但会极大地增大他人成本负担的政策，而不会执行对其自身利益有害而有利于他人利益的政策，要避免此类结果出现，社会必须拥有官僚组织，通过其干预市场来帮助确保所有相关成本和收益进入决策过程

其次，公共物品的提供

公共物品具有非排他性和非竞争性特征，能提供一种不可分割的利益。而私人市场的利益分配机制不可能提供的公共物品，因其本质是“经济人”都会趋利避害的，只有让官僚组织出面，使其凌驾于社会价值之上的角色来提供公共物品，才能体现其“公共”的特性。

再次，保护无知或弱势消费者

一些产品可能由于自身的缺陷对其消费者有害，消费者由于技术上缺乏或实际困难而不能测量某产品的质量，如食品、药品等，为了保护消费者的利益，使其免受生产者的损害，常常由政府建立管制或监测机构来对消费者进行保护，而这些机构必须与市场分离。

复次，市场经济的不稳定性与缺陷

前面也说过，市场经济的整体行为可能与社会的期望大相径庭，为了防止这类情况出现，或者当其发生时对其进行纠正，必须由官僚机构充当救护员的角色

最后，创立法律以及其他社会规则

基于民主、正义、公平、平等、效率等一系列价值观念上，试图创建一个提供单独一套贯彻公正规则的法律和秩序系统只能建立在官僚机构的基础上。

官僚组织的存在不仅因其具有必要性，更有其合理性的一面，布瑞恩?库克在他的《官僚制与自我管理》一书中，认为传统的对于民主政治体制中官僚体系的角色描绘是不正确的，官僚体系是政策过程，积极地“构建者”和反应者.[3]究其观点，进行总结：首先，公共管理可以说是为民主政治提供了稳定的掌舵之手。

其次，官僚体系将渗透自身的主要价值的行动和考虑长期的未来影响制度化了并加以推广。

最后，官僚体系在几个方面增加了民主机体的活力，提高了民众的民主意识。

系统的说官僚组织有以下贡献：

首先，为政府工作提供了经验。

没有足够的政府收入，官僚自身的运作是不可能的，更别提实现公共利益了，合理的财政收入和支出是实现其职能，实现社会进步和促进社会和谐的基础。

其次，有统一而坚定地目标

官僚机构是根据宪法和法律法规组建而成，因而有其合法性，而宪法和法律法规也相应地规定了其任务、目标和职能等规范化的制度，事实上，官僚机构成为其任务和工作的“守护者”因而它们自始至终、坚持不懈的执行其使命，实现其价值。

再次，对政策进行干预。

官僚机构既要制定政策又要执行政策，因为两者相分离是不可能的，而且官僚还常常对政策制定施加影响，其原因在于他们通常比其他任何人更加了解如何更好地达到政策目标，官僚机构对于政策的采用或调整所发挥着较为积极地作用，事实上维持了有效的决策机制。

最后，促进公民参与。

官僚机构通过各种途径，鼓励公民加入社会团体和参与政治过程，其结果是它增加了“社会资本”——就像一些人所说的那样，并通过建立和加强人们之间的联系而促进了民主制的稳定性，促进了社区和政治的行动能力，此外它也在另外一些人群当中和政治进程中建立了信任。[4]

总而言之，公众对于官僚机制的大和恶的看法被夸大了，一味的批判官僚制的弊病是

不全面的，应用辩证地看待其作用和价值，在官僚制的发展和实践中，总体上是利大于弊，但也还需要完善和改革而不是一味的要求“替代”或者推翻，也不能曲解其本来面目，更不可否认官僚在民主社会中所发挥的作用，官僚制直接从事的工作中，更多的表现在极大地丰富了我们民主体制上，因而官僚制存在是有其合法性和合理性的，历史的发展可以引以为鉴。

参考文献:

[1]张国庆.公共行政学[M].北京:北京大学出版社,2007: 30-31

[2]王乐夫.中国公共管理理论前沿[M].北京:中国社会科学出版社,2007:5

[3]安东尼?唐斯.官僚制内幕[M].北京:中国人民大学出版社,2007: 35-37

[4][美]查尔斯?T?哥德赛尔.为官僚制正名——一场公共行政的辩论[M].上海:复旦大学出版社，2007:

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